精準(zhǔn)扶貧工作中監(jiān)督機(jī)制的探索

方仙美

摘要：精準(zhǔn)扶貧是為了抵消經(jīng)濟(jì)減貧效應(yīng)的下降而必需采取的措施，將成為未來中國農(nóng)村扶貧的主要形式。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程中，保障扶貧專項(xiàng)資金科學(xué)、合理、有效的運(yùn)用是完成扶貧任務(wù)，幫助貧困民眾治貧、脫貧的根本。因此，為保證精準(zhǔn)扶貧工作的順利、有效的開展，監(jiān)督工作尤為重要。本文以安徽省為例，分析該省在精準(zhǔn)扶貧工作中取得的成效及存在的現(xiàn)實(shí)困難，并提出為保障扶貧專項(xiàng)資金的有效運(yùn)用，引入法制監(jiān)督、社會監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督三種監(jiān)督機(jī)制共同發(fā)揮作用，切實(shí)保障精準(zhǔn)扶貧工作有效開展。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 監(jiān)督機(jī)制? 資金運(yùn)用

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”，即針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮?shí)施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。標(biāo)志著我國扶貧開發(fā)已經(jīng)從“以解決溫飽為主要任務(wù)”的階段轉(zhuǎn)入“鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距”的新階段[1]。就安徽省而言，自2011年國家實(shí)施新一輪扶貧開發(fā)以來，安徽省委、省政府堅(jiān)持把扶貧開發(fā)作為戰(zhàn)略任務(wù)和民生工程來抓。2015年12月安徽省出臺了《關(guān)于堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，明確提出“決不讓一個(gè)貧困地區(qū)、一個(gè)貧困群眾掉隊(duì)，確保貧困群眾與全省人民同步邁入小康社會”，提出建立精準(zhǔn)扶貧開發(fā)長效機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)合理的精準(zhǔn)扶貧績效評估體系，并完善在長期扶貧工作中的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)貧困人口同步小康[2]。

一、安徽省精準(zhǔn)扶貧工作中取得的成效

（一）全省貧困人口大幅下降

安徽省政府高度重視扶貧開發(fā)工作，在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方面進(jìn)行了積極探索，并取得了明顯成效，全省貧困人口和貧困發(fā)生率均大幅下降。根據(jù)安徽扶貧網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，2011年安徽省全省貧困人口790.2萬人，到2015年全省貧困人口下降到308.8萬人，減少481.4萬人，下降60.9%;截至2017年底，安徽省貧困人口下降到120.2萬人，貧困人口年平均下降幅度達(dá)12.1%。安徽省貧困發(fā)生率也呈逐年快速下降趨勢，2011年安徽省貧困發(fā)生率為14.7%，高于全國貧困發(fā)生率2個(gè)百分點(diǎn)，2015年安徽省貧困率下降到5.72%，與全國貧困發(fā)生率幾乎在同一水平;2016年安徽省貧困發(fā)生率為3.88%，低于全國平均水平。黨的十八大以來，通過強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)保障體系，實(shí)施精準(zhǔn)脫貧基本方略，截至2017年底，安徽全省貧困發(fā)生率下降到2.02%，且下降幅度明顯超過全國平均水平。

（二）投入保障扶貧資金支持力度增強(qiáng)

近年來，安徽省扶貧資金的支持力度不斷增強(qiáng)，根據(jù)安徽省扶貧網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，安徽省級財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入呈現(xiàn)逐年增加趨勢，2011年省級投入財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金為12040萬元，2016年增加至110000萬元;2017年安徽省級財(cái)政安排專項(xiàng)扶貧資金17.2億元，比上年增長56.4%;此外，安徽各市、縣財(cái)政共安排47.4億元，增長89.6%;統(tǒng)籌安排31億元地方政府債務(wù)資金，重點(diǎn)支持貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。安徽省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入保障不斷創(chuàng)新，切實(shí)加強(qiáng)了財(cái)政金融支持，大大推進(jìn)貧困縣涉農(nóng)資金整合和監(jiān)管力度，保障精準(zhǔn)扶貧工作順利開展。

（三）以產(chǎn)業(yè)扶貧為本，完成脫貧攻堅(jiān)階段性任務(wù)

安徽省把產(chǎn)業(yè)扶貧作為穩(wěn)定脫貧的治本之策，引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)營主體與貧困戶利益相結(jié)合，建立兩者的聯(lián)結(jié)機(jī)制，并同時(shí)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、生態(tài)建設(shè)、社會保障等重點(diǎn)領(lǐng)域。在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)脫貧工程中制定各項(xiàng)扶貧政策，主要打造以龍頭企業(yè)為牽引、以農(nóng)民合作社為紐帶、以家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，讓貧困戶更多分享農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈增值收益，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。例如，黃山市貧困村結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，有效利用山區(qū)流水資源，用扶貧資金和小額信貸作為投資建立生態(tài)養(yǎng)魚池3000多個(gè)，2016年養(yǎng)魚收入達(dá)到3000多萬元，成功帶動了當(dāng)?shù)刎毨Т迕穹€(wěn)定脫貧。

二、精準(zhǔn)扶貧工作中的現(xiàn)實(shí)困難

自2015年安徽省堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧以來，堅(jiān)持不斷創(chuàng)新扶貧機(jī)制，以產(chǎn)業(yè)扶貧為抓手，激活貧困地區(qū)的“造血功能”，引導(dǎo)貧困地區(qū)群眾脫貧脫困[3]。但是在精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制中仍然存在很多需要攻克的問題。例如，貧困對象識別不精準(zhǔn)、干部駐村幫扶機(jī)制不健全、扶貧資金整合困難等。

（一）扶貧對象精準(zhǔn)扶貧識別困難

全省貧困人口數(shù)量龐大，如何精準(zhǔn)識別各貧困群眾的貧困狀況與程度著實(shí)困難。而且大部分的貧困人口分布在特困地區(qū)，地理位置偏遠(yuǎn)，自然環(huán)境十分惡劣，又在一定程度上給精準(zhǔn)扶貧工作的精細(xì)化開展增加了難度。

（二）干部駐村幫扶機(jī)制不健全

干部駐村幫扶機(jī)制不健全主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：第一，在政府分配各單位實(shí)施對應(yīng)貧困村的扶貧制度中存在很多問題，比如由于分配單位對駐村工作隊(duì)的基本要求認(rèn)識不夠到位、職能定位不夠清楚、任務(wù)不夠明確，出現(xiàn)人員、資金缺乏等問題，可能會導(dǎo)致其在思想上出現(xiàn)畏難情緒而難以順利開展扶貧工作，完成扶貧任務(wù)[4]。第二，個(gè)別駐村干部對定點(diǎn)包扶村的扶貧工作任務(wù)“淺嘗輒止”，只為完成表面任務(wù)，比如僅逢年過節(jié)補(bǔ)給生活物資，而沒有真正從貧困的源頭和根本上下功夫切實(shí)改變包扶村的貧困面貌，所謂“贈人以魚，不如贈人與漁”，只有讓貧困村民自立更生，才能從根本上改善當(dāng)?shù)厝罕姷纳瞵F(xiàn)狀。第三，存在各單位資金投入較少、不平衡等問題，甚至有些單位基本沒有投入，只做表面形式工作，走馬觀花的工作態(tài)度導(dǎo)致駐村工作任務(wù)未落到實(shí)處。

（三）扶貧資金整合困難，監(jiān)督檢查難度大

對于貧困縣而言，貧困縣自身底子薄，資金上嚴(yán)重缺乏，其整體財(cái)力明顯不足，自身可整合資金較少，主要依靠上級轉(zhuǎn)移支付問題突出。另外，由于涉農(nóng)資金的制度規(guī)定、來源渠道廣泛、涉及部門較多等因素導(dǎo)致涉農(nóng)資金整合投向是否違規(guī)很難界定，再加上對實(shí)施官員進(jìn)行各類考核形成的要求與壓力，大大限制了各部門資金整合的積極性，繼而影響各級監(jiān)督檢查問責(zé)的執(zhí)行。而且涉農(nóng)資金整合未形成有效合力，部分貧困縣涉農(nóng)資金整合尚停留在項(xiàng)目層面，資金整合成效不明顯。

三、加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制在精準(zhǔn)扶貧中的應(yīng)用

安徽省在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程中，應(yīng)針對在實(shí)際工作中存在的現(xiàn)實(shí)困難，不斷完善精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制。保障扶貧專項(xiàng)資金科學(xué)、合理、有效的運(yùn)用是完成扶貧任務(wù)，幫助貧困民眾治貧、脫貧的根本，對精準(zhǔn)扶貧工作的有效監(jiān)督則是保障政府切實(shí)履行扶貧工作職能的關(guān)鍵。因此，對于如何加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制在精準(zhǔn)扶貧工作中的應(yīng)用，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）加強(qiáng)法律監(jiān)督在精準(zhǔn)扶貧中的應(yīng)用

為更好的保障扶貧事業(yè)的有效發(fā)展，將扶貧任務(wù)與資金、責(zé)任與權(quán)力掛鉤到位，必須嚴(yán)格預(yù)防職務(wù)犯罪，貫徹落實(shí)政府的各項(xiàng)工作任務(wù)，而精準(zhǔn)扶貧工作的有效開展離不開執(zhí)法部門的監(jiān)督。建議我國制定全國性的統(tǒng)籌扶貧法案，將精準(zhǔn)扶貧工作納入法制化軌道。安徽省在扶貧工作中，亦嚴(yán)格規(guī)定“對于群眾反映強(qiáng)烈、性質(zhì)嚴(yán)重、影響惡劣的問題，按相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行重點(diǎn)督辦同時(shí)，加強(qiáng)對下級辦理問題線索的審核把關(guān)和督促指導(dǎo)，堅(jiān)持從事實(shí)出發(fā)，實(shí)事求是，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，把握執(zhí)紀(jì)尺度，防止徇私包庇、擅自降格處理、隨意處置的現(xiàn)象發(fā)生?！币虼耍紫葢?yīng)建立和完善扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的制度體系，加強(qiáng)各部門對于精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督工作的法制化觀念意識，革除各級領(lǐng)導(dǎo)干部的陳舊扶貧觀念，必須樹立依法扶貧、依法治貧的理念。其次，為保障精準(zhǔn)扶貧有效法制化，需要政府領(lǐng)導(dǎo)層確切掌握了解貧困地區(qū)的實(shí)際情況，以實(shí)踐為基礎(chǔ)制定科學(xué)合理的相關(guān)法律法規(guī)，并制定全國性的統(tǒng)籌扶貧法案，將精準(zhǔn)扶貧工作納入法制化軌道。此外，還必須嚴(yán)格規(guī)范扶貧資金來源以及對其管理使用的辦法，明確扶貧相關(guān)政策和法律保障體系[5]。

（二）加強(qiáng)社會監(jiān)督在精準(zhǔn)扶貧中的應(yīng)用

社會監(jiān)督是法制監(jiān)督的一個(gè)重要變現(xiàn)形式，也是實(shí)現(xiàn)依法治國的重要手段。社會監(jiān)督是一種外部監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)調(diào)社會行為主體對公共部門的有效監(jiān)督，有助于實(shí)現(xiàn)多元化扶貧格局[6]。因此，首先需要提高民眾社會監(jiān)督的意識，健全社會監(jiān)督機(jī)制，通過引入社會監(jiān)督機(jī)制實(shí)現(xiàn)扶貧工作的順利開展。目前，由于社會群眾的民主化程度還不夠高，社會監(jiān)督機(jī)制在扶貧工作中發(fā)揮的作用還不夠明顯，所以必須充分調(diào)動全社會成員參與的積極性。其次，開通網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，保障社會監(jiān)督參與扶貧工作有效路徑的實(shí)現(xiàn)。對于精準(zhǔn)扶貧對象實(shí)施動態(tài)化、信息化管理，所有信息通過建檔立卡在網(wǎng)絡(luò)上透明公開，讓社會監(jiān)督機(jī)制能在公開透明的環(huán)境中發(fā)揮其有效作用。為保證扶貧工作的精細(xì)化開展，可通過迅速、便捷、高效的網(wǎng)絡(luò)化體系，讓社會監(jiān)督機(jī)制有效運(yùn)行，保證扶真貧、真扶貧工作的有序開展。

（三）加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督在精準(zhǔn)扶貧中的應(yīng)用

審計(jì)資金使用是否精準(zhǔn)，有無擠占挪用、滯留沉淀，審計(jì)扶貧措施是否精準(zhǔn)到戶、扶貧對象是否精準(zhǔn)、審計(jì)扶貧脫貧是否達(dá)到目標(biāo)成效等，這些問題能否順利完成直接關(guān)系著精準(zhǔn)扶貧工作的成敗。大數(shù)據(jù)可以促進(jìn)持續(xù)審計(jì)方式及高效數(shù)據(jù)審計(jì)的發(fā)展、擴(kuò)展審計(jì)模式、審計(jì)成果方面的應(yīng)用[7]。通過審計(jì)核查進(jìn)行全面檢查，對于虛報(bào)、冒領(lǐng)、挪用、截留等違紀(jì)違規(guī)行為進(jìn)行及時(shí)的清查與發(fā)現(xiàn)，有助于確保扶貧資金的安全、合理、有效的使用[8]。對此提出以下幾點(diǎn)建議：第一，搭建精準(zhǔn)扶貧績效信息化平臺，健全各貧困對象信息系統(tǒng)，保證扶貧信息披露制度透明 、公開，為扶貧資金的運(yùn)用管理提供安全可靠的監(jiān)督機(jī)制。第二，將審計(jì)事前咨詢作為扶貧立項(xiàng)審核的重要環(huán)節(jié)。對于各扶貧項(xiàng)目在精準(zhǔn)扶貧立項(xiàng)前期必須進(jìn)行科學(xué)的分析，對扶貧項(xiàng)目選擇的可行性、科學(xué)性進(jìn)行充分調(diào)研，從實(shí)際出發(fā)，合理選擇。第三，為提高領(lǐng)導(dǎo)干部扶貧工作積極性，將績效審計(jì)作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)，建立健全扶貧考核激勵(lì)機(jī)制。通過大數(shù)據(jù)共享平臺，進(jìn)行各部門數(shù)據(jù)的對接與分析，進(jìn)行績效審計(jì)，實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)控，有助于提高領(lǐng)導(dǎo)干部的扶貧工作積極性，高質(zhì)量完成扶貧工作任務(wù)。

四、結(jié)語

依法行政是黨和政府治國理念的核心思想，精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是讓每一個(gè)貧困者能真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。安徽省在精準(zhǔn)扶貧工作中取得了很大成效，但是也依然存在著一些現(xiàn)實(shí)困難，為保障扶貧專項(xiàng)資金的有效運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)貧困群眾有效脫貧、脫困的目標(biāo)，必須同時(shí)引入社會監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及法制監(jiān)督三種監(jiān)督機(jī)制共同發(fā)揮作用，保證精準(zhǔn)扶貧工作的長效進(jìn)行，最終實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

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（作者單位：銅陵學(xué)院金融學(xué)院）