基層人民銀行開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特點(diǎn)與路徑思考

彭凌云

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員及其所在部門、單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)，來(lái)監(jiān)督和評(píng)價(jià)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的行為。目前，我國(guó)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要是依據(jù)中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的中辦發(fā)[2010]32號(hào)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)重點(diǎn)關(guān)注的審計(jì)領(lǐng)域，也是基層人民銀行內(nèi)審工作的重點(diǎn)所在。本文就對(duì)基層人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特點(diǎn)與路徑進(jìn)行思考。

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特點(diǎn)

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是審計(jì)監(jiān)督與干部監(jiān)督管理的結(jié)合。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)既是審計(jì)部門的法定職能，又是干部監(jiān)督管理的重要環(huán)節(jié)和組成部分。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的結(jié)果是干部監(jiān)督管理部門選拔、任用、獎(jiǎng)懲干部的重要參考依據(jù)，在干部監(jiān)督管理工作中發(fā)揮著重要作用;而其他審計(jì)工作通常與干部監(jiān)督管理工作沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)，這是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有別于其他審計(jì)工作的重要特征之一。

2.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的基礎(chǔ)是財(cái)務(wù)收支審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與財(cái)務(wù)收支審計(jì)密切相關(guān)，既有聯(lián)系，又有區(qū)別。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)無(wú)論從審計(jì)對(duì)象、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)評(píng)價(jià)的方法等方面都與財(cái)務(wù)收支審計(jì)有著顯著的不同。但財(cái)務(wù)收支審計(jì)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的基礎(chǔ)，也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要在財(cái)務(wù)收支審計(jì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步查清黨政領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人在財(cái)務(wù)收支中有無(wú)侵占國(guó)家資產(chǎn)，違反領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政規(guī)定和其他違法違紀(jì)問(wèn)題。

3.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通常由審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等部門共同開展。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)首先要由干部管理部門提出審計(jì)意見，經(jīng)黨委同意后，再由干部管理部門（一般為組織部門）書面委托審計(jì)部門進(jìn)行。在具體審計(jì)過(guò)程中，干部監(jiān)督管理部門有義務(wù)協(xié)助審計(jì)部門完成審計(jì)工作，審計(jì)部門應(yīng)將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果抄報(bào)有關(guān)部門，作為監(jiān)督管理被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的參考依據(jù)。可見，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不單純是審計(jì)部門的工作，而是審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等部門共同承擔(dān)的工作。

4.審計(jì)評(píng)價(jià)和責(zé)任追究側(cè)重于領(lǐng)導(dǎo)干部本人。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象是領(lǐng)導(dǎo)干部，追究的責(zé)任包括主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，在《規(guī)定》中還特別指出了領(lǐng)導(dǎo)干部的直接責(zé)任包括：直接違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)的行為;授意、指使、強(qiáng)令、縱容、包庇下屬人員違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)的行為;失職、瀆職的行為;其他違反國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為。與以往的領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)和履職審計(jì)規(guī)定相比，這里強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部的直接責(zé)任，以往的則只對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的主管責(zé)任進(jìn)行追究。

二、探索基層人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的路徑

1.審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的確定。

依據(jù)《規(guī)定》中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)的真實(shí)性、合法性和效益性，結(jié)合人民銀行的自身特點(diǎn)，人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的真實(shí)性，即反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的信息資料是否客觀真實(shí);合法性即經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否符合有關(guān)法規(guī);效益性則可延伸為績(jī)效性，即包括經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。經(jīng)濟(jì)性是指一項(xiàng)活動(dòng)，在關(guān)注保證其質(zhì)量的前提下將其資源消耗量降到最低水平。效率性是指以一定的投入實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出或?qū)崿F(xiàn)一定的產(chǎn)出使用最少的投入。效果性，是指既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，以及一項(xiàng)活動(dòng)的實(shí)際效果與預(yù)期效果的關(guān)系。

2.審計(jì)范圍的確定。

根據(jù)《規(guī)定》中明確的審計(jì)范圍，結(jié)合人民銀行的自身特點(diǎn)確定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍主要包括：預(yù)算的編制與執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)資金使用管理情況、固定資產(chǎn)購(gòu)建與調(diào)撥情況、基建工程項(xiàng)目的建設(shè)和管理情況等四個(gè)方面。按照領(lǐng)導(dǎo)干部的直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，審計(jì)范圍又可細(xì)分為如下內(nèi)容：

（1）領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)直接責(zé)任的審計(jì)范圍。

①預(yù)算的編制與執(zhí)行及財(cái)務(wù)資金使用與管理合規(guī)性情況。領(lǐng)導(dǎo)干部作為財(cái)務(wù)預(yù)算編制委員會(huì)成員是對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算編制進(jìn)行審查的情況;領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)大額資金開支進(jìn)行集體審批的情況;領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)日常開支實(shí)行“一支筆”審批的情況。

②固定資產(chǎn)購(gòu)建與調(diào)撥合規(guī)性情況。領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)固定資產(chǎn)購(gòu)建和調(diào)撥按規(guī)定權(quán)限審批情況;領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)固定資產(chǎn)處置按權(quán)限審批情況;領(lǐng)導(dǎo)干部作為本級(jí)采購(gòu)委員會(huì)成員或主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)分散采購(gòu)固定資產(chǎn)進(jìn)行審批情況;單位黨組對(duì)集中采購(gòu)活動(dòng)中的重大事項(xiàng)報(bào)采購(gòu)批準(zhǔn)情況。

③基建工程項(xiàng)目的建設(shè)和管理合規(guī)性情況。建設(shè)單位實(shí)行基建項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制情況;領(lǐng)導(dǎo)干部簽訂或授權(quán)簽訂基建工程項(xiàng)目合同情況;行長(zhǎng)辦公會(huì)對(duì)合同的變更金額較大的進(jìn)行審批情況。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)主管責(zé)任的審計(jì)范圍。

①預(yù)算資金合規(guī)性情況。預(yù)算資金指標(biāo)是否嚴(yán)格控制在上級(jí)行下達(dá)的指標(biāo)內(nèi);是否存在預(yù)提虛列問(wèn)題;預(yù)算指標(biāo)分配是否適當(dāng)、合理、及時(shí)。

②預(yù)算執(zhí)行情況。重點(diǎn)審核公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、因公出國(guó)經(jīng)費(fèi)是否按照規(guī)定支出;三公經(jīng)費(fèi)占公用經(jīng)費(fèi)支出和行政事業(yè)類支出的比率是否過(guò)高。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門是否對(duì)全行所有銀行賬戶進(jìn)行統(tǒng)一管理，是否存在私設(shè)“小金庫(kù)”現(xiàn)象。專項(xiàng)資金是否按照?？顚Ｓ玫囊笫褂?，是否存在挪用等情況。

③固定資產(chǎn)購(gòu)建與調(diào)撥合規(guī)性情況。固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是否明晰;賬賬、賬卡、賬實(shí)是否相符，新增固定資產(chǎn)是否及時(shí)入賬;固定資產(chǎn)調(diào)撥、轉(zhuǎn)讓、報(bào)廢、盤盈、盤虧是否符合規(guī)定，是否建立了集中采購(gòu)制度，采購(gòu)活動(dòng)的決策和執(zhí)行程序是否公開、透明;集中采購(gòu)方式是否合理，招投標(biāo)和合同簽訂程序是否合規(guī);采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)束后是否按規(guī)定進(jìn)行驗(yàn)收。

④財(cái)務(wù)資金使用管理的真實(shí)性、合規(guī)性和效益性情況。財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性情況：重點(diǎn)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間財(cái)務(wù)狀況是否真實(shí)、完整，賬實(shí)是否相符，會(huì)計(jì)核算是否準(zhǔn)確。合規(guī)性情況：重點(diǎn)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，財(cái)務(wù)資金管理和核算是否符合國(guó)家和人民銀行有關(guān)規(guī)定，有無(wú)虛列支出或者少列收入等問(wèn)題;績(jī)效性情況：重點(diǎn)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間內(nèi)，財(cái)務(wù)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性情況，主要包括：辦公費(fèi)、水電費(fèi)、交通費(fèi)、電子設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)經(jīng)濟(jì)性情況。

三、當(dāng)前基層人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)面臨的難點(diǎn)

1.審計(jì)質(zhì)量難以有效保證。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)觸及的都是敏感問(wèn)題，由于受到諸多方面的影響，被審計(jì)單位為了單位利益，審計(jì)對(duì)象為了個(gè)人前途的影響，審計(jì)主體為了工作的持續(xù)便利開展，未能有效實(shí)行審計(jì)責(zé)任追究制，審計(jì)質(zhì)量難以保證。

2.缺乏統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前基層人民銀行還沒(méi)有一套完整的可參照?qǐng)?zhí)行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)實(shí)踐中往往要靠審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)判斷等主觀判斷，造成經(jīng)濟(jì)責(zé)任不易分清。

3.信息真實(shí)性、完整性難以保障。目前，基層人民銀行財(cái)務(wù)資料數(shù)據(jù)庫(kù)仍不健全，辦公費(fèi)、水電費(fèi)、交通費(fèi)、電子設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)等歷史數(shù)據(jù)的完整性、真實(shí)性難以保證，在不同程度上存在遺漏現(xiàn)象，由于被審計(jì)單位提供的資料真實(shí)性、完整性難以保障，因此審計(jì)結(jié)論和評(píng)價(jià)的客觀性也就會(huì)降低。

四、建議與對(duì)策

1.實(shí)行審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量責(zé)任追究制。按照《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制辦法（試行）》規(guī)定：審計(jì)組成員、審計(jì)組組長(zhǎng)、審計(jì)組所在部門負(fù)責(zé)人在執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目過(guò)程中，違反審計(jì)法規(guī)、國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則，應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)責(zé)任。為了保證審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量，人民銀行應(yīng)按《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制辦法》實(shí)行項(xiàng)目質(zhì)量責(zé)任追究制，對(duì)因不負(fù)責(zé)任或不遵守準(zhǔn)則造成審計(jì)質(zhì)量低下、審計(jì)情況不完整、審計(jì)意見缺乏可行性等審計(jì)人員均應(yīng)追究其責(zé)任。

2.建立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)指標(biāo)，如定性指標(biāo)和定量指標(biāo)。在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，首先明確評(píng)價(jià)范圍，同時(shí)注意掌握評(píng)價(jià)原則。一是對(duì)未審計(jì)的事項(xiàng)不予評(píng)價(jià);二是對(duì)不涉及或不明確的事項(xiàng)，不予評(píng)價(jià);三是對(duì)事實(shí)不清、證據(jù)不足的事項(xiàng)，不予評(píng)價(jià)。審計(jì)評(píng)價(jià)一定要憑事實(shí)數(shù)字說(shuō)話，少用主觀評(píng)語(yǔ)，做到具體事實(shí)和相關(guān)數(shù)據(jù)緊密結(jié)合，使被審人員口服心服。同時(shí)，也為組織部門提供有力的使用依據(jù)。

3.強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)如果審而不用，就達(dá)不到審計(jì)工作的目的。首先審計(jì)結(jié)果要與干部任免機(jī)制結(jié)合起來(lái)，作為組織部門對(duì)干部進(jìn)行人事任免的重要依據(jù)。其次，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要與紀(jì)律處分制度相結(jié)合，審計(jì)結(jié)果應(yīng)作為處分或澄清問(wèn)題干部的重要依據(jù)。最后審計(jì)結(jié)果要與問(wèn)題整改相結(jié)合，確保在規(guī)定的期限將審計(jì)提出的問(wèn)題及時(shí)、全面、有效整改到位。（作者單位：人行九江縣支行）