強化決策審計加強對權力的監(jiān)督和制約

李穎

經濟責任審計作為新時期黨中央、國務院為加強干部監(jiān)督管理和黨風廉政建設而開展的一項長期的重要工作，經過10多年的發(fā)展，通過不斷探索、思考、實踐，已成為一種制度，在機構、機制、制度等方面趨于完善，審計范圍基本全覆蓋，中央和地方各級黨政工作部門、企事業(yè)單位及其主要領導干部，以及地方各級黨委政府及其主要領導干部都是審計監(jiān)督對象，審計質量不斷提高，審計結果公開和運用穩(wěn)步推進。但是我們看到，目前經濟責任審計還存在很多問題，就其本身而言，審計內容覆蓋面太窄尤為突出，目前很多經濟責任審計項目僅對單位財政財務收支進行審計，報告也局限于單位財政財務收支、資產管理方面，沒有對領導干部任期內履職和重大經濟事項決策等情況進行審計和評價，這直接影響到報告質量、結果運用，甚至阻礙經濟責任審計事業(yè)的發(fā)展。新形勢下經濟責任審計應以財政財務收支為基礎，以領導干部履職行為為主線，突出對領導干部決策行為的審計，強化對權力的監(jiān)督，才能真正實現(xiàn)對人的監(jiān)督，更好地滿足干部監(jiān)管需要。

一、強化決策審計的重要性和必要性

首先，強化決策審計是推進社會主義民主法治建設的需要。黨的十六大報告明確提出了要加強對權力的制約和監(jiān)督，要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權力的監(jiān)督，重點加強對領導干部特別是主要領導干部的監(jiān)督，加強對人財物管理和使用的監(jiān)督，發(fā)揮司法機關和行政監(jiān)察、審計等職能部門的作用。十七大和十八大報告也明確提出要建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制。要健全和強化經濟責任審計，重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監(jiān)督?？梢姡洕熑螌徲嬜鳛樯鐣髁x民主政治的重要內容，其作用主要通過對領導干部決策權和執(zhí)行權的監(jiān)督來體現(xiàn)。

其次，強化決策審計是推進結果運用、更好地服務于干部監(jiān)督管理的需要?，F(xiàn)行國家審計實質上是各級政府的內部審計，而經濟責任審計則是對各級地方黨委政府、黨政各部門和各企事業(yè)單位領導干部特別是“一把手”行使行政權、決策權、經營管理權的一種監(jiān)督，審計目標是監(jiān)督、評價和鑒證領導干部依法行政、有效履職、廉潔從政（從業(yè)）情況，即遵紀、守法、盡職、盡責，審計的立足點和落腳點應著眼于對領導干部權力的監(jiān)督制約。因此，經濟責任審計必須站在同級黨委政府的視角高度來確定審計目標、內容及重點，而黨委政府通過經濟責任審計需要了解什么樣的信息呢？不外乎就是領導干部能干不能干、可用不可用、規(guī)矩不規(guī)矩、干凈不干凈等。要回答這些問題，審計內容就絕不能簡單局限于財政財務收支方面，審計人員要站在更高層面，從領導干部決策和職責履行的高度去審計、去評價領導干部的經濟責任。

第三，強化決策審計是經濟責任審計的實現(xiàn)途徑。經濟責任審計是審計部門受黨委委托對領導干部個人的監(jiān)督，審計對象是特定崗位的自然人——主要領導干部，這是經濟責任審計與其他審計的本質區(qū)別。那么對人的監(jiān)督如何實現(xiàn)呢？筆者認為，應圍繞領導干部的領導活動開展審計工作，根據(jù)審計對象的特點確定我們的審計重點。領導干部的主要職責是根據(jù)黨委和政府授權管理社會公共資源，行使社會管理職能，其領導活動主要表現(xiàn)為對具體經濟事項的決策。經濟責任審計就應該通過檢查具體經濟事項決策行為，去評價領導干部履職行為，肯定已依法履職行為，揭示其不履行、不正確履行、沒有有效履行法定職責行為。

第四，強化決策審計是經濟責任審計的內在要求。我國經濟責任審計萌芽于對廠長（經理）履行承包經營責任的監(jiān)督、考核和評價。1999年中央“兩辦”出臺的《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領導人任期經濟責任審計暫行規(guī)定》和2010年出臺的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定》，均將國有資產、政府債務、重大工程建設、土地出讓、專項資金等重要經濟事項的管理制度建立和執(zhí)行情況、決策情況，與領導干部履行經濟責任有關的管理、決策等活動的經濟效益、社會效益和環(huán)境效益情況，列為經濟責任審計的一項重要內容?？梢?，只有強化決策審計，才能有效實施經濟責任審計。

二、決策審計的主要內容

領導干部的權力主要體現(xiàn)為決策權和執(zhí)行權。對財權的制約與監(jiān)督，主要是對有關公共資金的管理與使用的決策權、執(zhí)行權的制約與監(jiān)督。而對決策權的審計主要應包括地區(qū)或單位決策機制建立健全情況，以及具體決策事項的決策內容、決策程序、決策執(zhí)行效果等方面。

（一）重大經濟決策管理制度的建立健全情況

主要檢查被審計領導干部任職期間，本地區(qū)或單位對財政財務資金審批、重大建設項目安排、大宗資產購建和處置等是否建立健全了工作規(guī)則、議事規(guī)則等經濟決策管理制度，是否明確了需要民主研究、集體決策的重大經濟事項的種類、范圍和標準，以及決策程序、決策權限、相應的監(jiān)督檢查和責任追究等保障制度。重點關注重大經濟決策管理制度是否建立健全，相應保障制度是否完善，是否存在決策管理制度缺失等問題。

（二）具體重大經濟決策事項

1.決策內容的合法性。合法性是審計關注的首要問題，一項決策一旦與現(xiàn)行的法律、法規(guī)、政策要求相悖，其他如科學性、效益性等問題就無從談起。決策內容的合法性主要應關注決策的項目是否符合國家有關法律規(guī)定的要求，是否與黨中央、本地區(qū)政府和上級機關的有關指示精神相統(tǒng)一，是否與單位總體建設規(guī)劃相協(xié)調，是否符合客觀實際，有無改頭換面，私自決定開展上級明令禁止的建設項目或從事非法經營活動，或擅自改變項目建設的內容、擴大建設規(guī)模、超出上級批準的建設范圍等現(xiàn)象。

2.決策程序的合規(guī)性。主要審計和評價重大經濟決策事項的決策程序和過程，是否符合有關法律法規(guī)和決策管理制度的規(guī)定，是否堅持會議討論、集體決策制度，嚴格做到依法、科學、民主決策，有無存在違反程序、超越權限、盲目決策和擅自決策等問題，決策過程和決策結果有無完整的會議記錄和會議紀要等。如重大經濟事項是否經領導班子集體決策，工程項目是否按照相關制度規(guī)定的程序向社會公開或按規(guī)定進行招投標，對閑置資產的處置是否按規(guī)定程序進行清產核資、資產評估、公開拍賣。

3.決策的科學性。決策的合法性是決策審計的基本要求，決策的科學性則是更進一步和更高層次的要求。決策的科學性要求決策者的活動要符合客觀事物的實際，要確立科學的指導思想，運用科學的理論、方法、手段和體制，遵循科學的決策程序進行決策。一項決策只有經過科學的論證、廣泛討論和征求意見，對可行性方案進行對比、分析、取舍，才能保證決策的最終執(zhí)行結果與預期的目標相一致。首先，要審查該項決策的必要性，即其是否為本單位、本部門建設和發(fā)展所必須，有無違反規(guī)定搞福利工程、形象工程或重復建設等現(xiàn)象。其次，要審查可行性方案的設計是否合理，有沒有經過充分論證，是否有較強的可行性，是否超出現(xiàn)有的技術水平，經費需求是否超過現(xiàn)有承受能力，是否有多個可供選擇的方案，并且各個方案之間的優(yōu)缺點可以相互進行對比、分析。再次，要審查決策的作出是否經過有關專家的充分調查、研究，對各個方案的優(yōu)缺點進行比較，并綜合分析其可能產生的影響、存在的問題、主要優(yōu)點等因素后得出最終結論，有無主觀臆斷，不計成本、不講效益，隨意決策的現(xiàn)象。

4.決策執(zhí)行的有效性。沒有執(zhí)行，無論多么正確、多么完美的決策都只是一紙空文。因此，必須認真檢查決策的執(zhí)行。對決策執(zhí)行的審計主要應審計和評價重大經濟決策事項的執(zhí)行是否及時，是否存在未經重新決策自行調整決策實施內容，決策執(zhí)行過程中有關監(jiān)督和保障措施是否有效，決策事項的經濟效益、社會效益和環(huán)境效益等預期目標是否實現(xiàn)，對于決策不當或者決策失誤造成的決策項目效益低下、國有資產（資金、資源）嚴重流失或者損失浪費、嚴重影響區(qū)域經濟社會科學發(fā)展等問題，是否嚴格按照有關決策管理制度的規(guī)定，實行問責和責任追究。

三、如何實施決策審計

對決策的審計，以傳統(tǒng)的查閱、座談、詢問等方法為主，就審計過程而言，具體如下：

1.在調查了解階段，應收集被審計領導干部所在單位常委（務）會議記錄、紀要，黨組（委）會議記錄、紀要，行政辦公會議和議事機構會議記錄、紀要，發(fā)文簿等記錄決策事項的資料、文件等，仔細閱讀，認真篩選，并與財政財務收支等其他經濟事項相結合，分析研究，掌握被審計領導干部任期內執(zhí)行國家財政、稅收、土地、建設、資金資產管理等初步情況，以及決策機制建立情況、自行制定和出臺的具體政策、制度情況，通過專業(yè)判斷，將被審計領導干部任期內具有重大影響的決策事項作為審計的重點內容，制定相應的審計措施，對重要文件、制度和會議紀要等要求對方提供紅頭文件和電子文檔，便于編制審計實施方案、審計查證和責任界定。比如，在對某縣縣長任期經濟責任審計中，我們通過查閱該縣政府常務會議紀要了解到該領導任期內建設了一重要項目，政府發(fā)文顯示該項目采取邀請招標方式確定施工單位，財政資料反映項目投資達到了公開招標的規(guī)定范圍，由于該領導分管重點建設工作，兼任縣工程建設項目招標投標管理領導小組組長，于是審計人員將該項工程作為審計的重點內容，從可行性論證、施工方資質、工程招標、投資計劃管理等方面進行全面檢查。

2.現(xiàn)場審計階段，對審計實施方案確定的重要事項具體進行檢查核實，可以采用查閱資料、座談等方法，從最初的可行性論證開始，到決策過程、決策形成、決策實施、決策效益等情況進行審計或調查。通過對決策程序進行跟蹤審計，查證決策者在決策過程中是否做到決策程序合法、決策過程民主、決策結果科學。對于項目決策效果，可以通過查閱財務、業(yè)務資料，實地察看等方式，了解項目實施現(xiàn)狀、資金收支、環(huán)境生態(tài)等情況。比如，某縣（市）長審計中，對土地政策執(zhí)行情況的審計發(fā)現(xiàn)，政府發(fā)文將1 000多畝國有林草地劃撥給某旅游開發(fā)公司，并且政府職能部門違規(guī)為其辦理土地證，于是審計定性為“政府超越權限審批國有林草地用地”，要求該縣政府整改。

3.準確定性、合理界定責任是審計報告階段的重點。一是定性依據(jù)要充分，包括收集到的審計證據(jù)和引用的法律法規(guī)等，在黨政領導干部審計中，尤其要注意區(qū)分決策責任和執(zhí)行責任。比如，我們在某縣長審計中，由于該領導兼任重大建設項目領導小組組長，所以工程決策管理審計是我們的重點。按政府5萬元以上工程“上會”的制度規(guī)定，審計組通過篩選，將一個很受百姓關注的“形象工程”，即城市河堤兩岸的風景帶觀光工程作為審計重點。但審計發(fā)現(xiàn)，該工程未“上會”研究，河堤上修建的商業(yè)用房也未經河道主管機關審查同意屬于違規(guī)建筑，占河堤的用地也未按程序招拍掛，同時也發(fā)現(xiàn)，該工程的“上馬”決策在黨委，執(zhí)行在政府。當然決策的責任不在政府，但黨委的會議決定中要求政府及其職能部門要作好相關協(xié)調工作，因此，只能定性為“政府監(jiān)管不力，相關職能部門未履職，工程建設項目存在違規(guī)用地、違規(guī)建設問題”。二是責任界定要合理，主要依據(jù)被審計領導干部與決策事項的關聯(lián)程度，來分析領導干部在決策中所處的地位和發(fā)揮的作用，本著誰決策誰負責、誰主持決策誰負主要責任的原則確定。對未經集體研究的事項，出現(xiàn)決策失誤，誰最終決策誰負主要責任;對領導班子集體研究決定的事項，出現(xiàn)決策失誤應由最終決策人負責，對在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，誰主管誰負責，誰承辦誰負責;對上級決策的事情，出現(xiàn)決策失誤問題，應由上級部門負責;對過去的遺留問題，主要責任在前任，但后任采取不負責任的態(tài)度，致使問題更加嚴重的，應承擔相應責任;對有些問題過于復雜，確實難以劃分責任的，可以采取寫實方式，敘述決策過程和執(zhí)行過程中有關責任人員的具體行為。具體承擔何種責任則應根據(jù)“兩辦”《規(guī)定》和審計中收集的反映決策過程的會議記錄、紀要、審批簽字等責任證據(jù)確定。

總之，經濟責任審計作為國家對領導干部個人監(jiān)督的重要制度之一，只有以決策審計為核心，通過審查領導干部行使經濟決策權的合法性、合規(guī)性、科學性和效益性，實現(xiàn)對經濟決策權的制約與監(jiān)督，并將其落實到領導干部本人的經濟責任上來，才能有效地促進決策權力的慎用和決策機制的完善，最終達到從根本上、源頭上預防和治理腐敗，促進社會主義民主法治建設的目的。

（作者單位：景德鎮(zhèn)市審計局）