委托代理理論視角下的民辦學(xué)校分類管理

姚昊 葉忠

摘? ?要?民辦學(xué)校舉辦者在一定程度上分擔(dān)政府承辦教育事業(yè)、培養(yǎng)學(xué)生的責(zé)任，因而舉辦者和政府雙方存在委托代理關(guān)系。委托方和代理方存在效用目標(biāo)的沖突，構(gòu)成不對稱信息下的利益沖突博弈，在分類管理制度下存在逆向選擇和道德風(fēng)險等問題。因此，政府需要加強(qiáng)事前信息對稱性，建立分類監(jiān)督與激勵機(jī)制，并引導(dǎo)舉辦者向公益性發(fā)展。

關(guān)鍵詞 委托代理? 分類管理? 效用目標(biāo)? 信息不對稱

《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（2016年修正版）第七章四十九條明確規(guī)定：“人民政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照委托協(xié)議撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費?！痹谶@種經(jīng)濟(jì)行為中，人民政府就是委托人，而各級各類義務(wù)教育民辦學(xué)校即為代理人。從更廣義的角度來看，不僅義務(wù)教育，各級民辦學(xué)校舉辦者都在代理政府來承辦教育事業(yè)和培養(yǎng)學(xué)生的責(zé)任。基于分類管理改革的背景，需要厘清政府與民辦學(xué)校舉辦者之間的委托代理以及存在的博弈關(guān)系，因此本文主要是在《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》修正通過的背景下，研究民辦教育中政府、學(xué)校舉辦者之間的委托代理關(guān)系，發(fā)掘在博弈過程中由于效用目標(biāo)的差異所帶來的問題，為促進(jìn)民辦教育發(fā)展和明晰分類管理方向提出有效建議。

一、民辦學(xué)校分類管理下委托人、代理人的效用目標(biāo)

委托代理中的契約關(guān)系可分為對稱信息和非對稱信息兩種，對稱信息情況即實現(xiàn)在完全信息情況下的委托代理關(guān)系，委托人可了解代理人即民辦學(xué)校舉辦者所有情況并給予獎懲，從而達(dá)到帕累托最優(yōu)，實現(xiàn)教育資源配置最優(yōu)化[1]。而事實上政府與民辦學(xué)校舉辦者之間不可能實現(xiàn)信息的完全對等，政府不了解民辦學(xué)校舉辦者的辦學(xué)動機(jī)即效用目標(biāo)和行動細(xì)節(jié)，學(xué)校舉辦者也不完全了解政府的政策導(dǎo)向和執(zhí)行細(xì)節(jié)等，因此政府與民辦學(xué)校舉辦者之間是不完全對稱信息情況下的委托代理。委托代理理論中的關(guān)鍵在于效用目標(biāo)，在民辦學(xué)校舉辦者和政府之間存在效用目標(biāo)的共性與矛盾。

1.委托方政府對民辦學(xué)校的效用目標(biāo)

政府代表全體公民的利益，對保障我國全民受教育的權(quán)利有著不可推卸的責(zé)任，民辦教育作為我國教育事業(yè)的重要組成部分，在提高教育質(zhì)量、促進(jìn)公平、滿足多樣化需求等方面都發(fā)揮了積極作用。因此從政府角度來說，民辦教育同公辦教育一樣擔(dān)負(fù)著人才培養(yǎng)的責(zé)任，對民辦學(xué)校的資助更有助于推進(jìn)民辦教育發(fā)展從而促進(jìn)公共利益。但現(xiàn)狀是對民辦教育的財政資助遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，2015年公共財政資助民辦學(xué)校占民辦學(xué)校總收入的12.72%，同年的國家公共財政預(yù)算教育經(jīng)費總額28 000億元，民辦教育投入僅占1.41%。其主要原因在于資助的前提條件——公共產(chǎn)品屬性限制。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，公共財政資助對象一定是屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，符合促進(jìn)公共利益的原則。從政府角度思考，如若民辦學(xué)校是以營利為目的，則不屬于公共產(chǎn)品屬性，而是在市場機(jī)制下的提供教育產(chǎn)品的民營企業(yè)屬性。接受政府資助和政策優(yōu)惠卻以營利為目的導(dǎo)向，對公共財政資助原則無疑產(chǎn)生挑戰(zhàn)和偏倚。如若民辦學(xué)校不以營利為目的，那毫無疑問它和公辦學(xué)校一樣屬于公共產(chǎn)品，理應(yīng)同公辦學(xué)校一樣接受公共財政資助。因此，為區(qū)別民辦學(xué)校的公共性屬性，就必須對民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理，在分類管理的框架下，才能明晰不同性質(zhì)下民辦學(xué)校的法人屬性、資助標(biāo)準(zhǔn)、政策設(shè)計與管理制度，才能夠突破當(dāng)前制約民辦教育發(fā)展的制度性、結(jié)構(gòu)性問題。因此，可以看出政府對民辦學(xué)校分類管理的迫切性，也反映了政府在分類管理后對民辦學(xué)校舉辦者所寄予的效用目標(biāo)。

第一，實現(xiàn)營利性與非營利性責(zé)權(quán)利涇渭分明，消除辦學(xué)的“灰色地帶”。全面實施分類管理的首要目的就是消除民辦學(xué)校模糊的屬性，營利性民辦學(xué)校資產(chǎn)歸出資人所有，出資人享有辦學(xué)收益權(quán)。非營利性民辦學(xué)校資產(chǎn)歸學(xué)校法人所有，捐贈人不再擁有財產(chǎn)權(quán)，也不得取得回報，辦學(xué)結(jié)余繼續(xù)投入教育。通過營利與非營利二分界定徹底解決產(chǎn)權(quán)問題，為后續(xù)資助與管理提供清晰的資助框架體系。

第二，實現(xiàn)非營利性民辦學(xué)?！巴耆婊?，加大財政資助的同時，學(xué)?？刂茩?quán)轉(zhuǎn)移至政府和社會，加大對辦學(xué)過程性監(jiān)管。在界定清晰的權(quán)責(zé)體系下，將非營利性民辦學(xué)校完全剝奪脫離資本屬性，轉(zhuǎn)制成為社會公益性組織。在資助的合法性通過后，政府希望通過資金約束實現(xiàn)學(xué)?？刂茩?quán)的轉(zhuǎn)移，建立一套社會參與、政府宏觀管控的治理體系，非營利性民辦學(xué)校舉辦者不再有完全的控制權(quán)，避免了非營利性民辦學(xué)校舉辦者享有完全控制權(quán)而取得學(xué)校人事任免、財務(wù)處置等核心權(quán)益，繼而通過一些手段獲取經(jīng)濟(jì)、非經(jīng)濟(jì)的回報。

第三，實現(xiàn)營利性民辦學(xué)校“商業(yè)運營化”，責(zé)任移交至市場，由市場機(jī)制負(fù)責(zé)調(diào)節(jié)控制，享有部分政策優(yōu)惠支持。民辦學(xué)校可選擇營利性民辦法人，實行企業(yè)會計制度，完全交由市場調(diào)節(jié)。但政府對營利性民辦學(xué)校的資助力度較非營利性民辦學(xué)校低，在政策上給予部分優(yōu)惠，不再免費供地。這類營利性民辦學(xué)校收費根據(jù)市場需求及成本制定，并接受政府監(jiān)督，質(zhì)量監(jiān)管由第三方質(zhì)量評估為主。

2.代理方民辦學(xué)校舉辦者的效用目標(biāo)

民辦學(xué)校舉辦者的效用目標(biāo)可以總結(jié)為三方面：利益動機(jī)、社會合法性需求、公益性驅(qū)動。首先是利益動機(jī)。民辦學(xué)校舉辦者作為社會個體，自然符合經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，即利益驅(qū)動行動。從民辦學(xué)校的發(fā)展歷史來看，我國大部分民辦學(xué)校主要還是投資辦學(xué)屬性，帶有明顯的營利性質(zhì)[2]，當(dāng)然這里并不否認(rèn)部分民辦學(xué)校舉辦者的“教育家”情懷。利益性驅(qū)動包括經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)回報：經(jīng)濟(jì)性回報即取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余按國家規(guī)定進(jìn)行分配，以股份形式參與分紅;非經(jīng)濟(jì)回報包括學(xué)?？刂茩?quán)、聲譽，掌握學(xué)?？刂茩?quán)可以掌控很多隱性的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，例如以學(xué)校資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的形式實現(xiàn)家族的代際傳遞等。分類管理改革后，為營利性民辦學(xué)校合法收益提供了制度保障，但不可能再像過去政策不明確的情況下，以公益為旗號享受國家教育政策的優(yōu)惠和補(bǔ)貼。

民辦學(xué)校舉辦者追求的效用目標(biāo)還包括社會合法性。民辦學(xué)校的社會合法性一般是指在社會大眾存在的利益認(rèn)知和道德標(biāo)準(zhǔn)評判下，民辦學(xué)校需要取得社會大眾認(rèn)可的符合度和信服力。民辦學(xué)校的社會合法性需求指舉辦者希望得到與公辦學(xué)校等同的法律地位，在我國教育體系下獲得組織認(rèn)同。合法性對民辦學(xué)校的生源、師資及未來發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。長期以來公眾對民辦學(xué)校的認(rèn)可度不高，一方面是因為過去民辦學(xué)校缺乏法律支持和政策保障，民辦教育營利性的模糊界定讓民辦學(xué)校社會合法性缺失，政府對公辦民辦的區(qū)別對待讓民辦學(xué)校在大眾心理的地位較低。另一方面，民辦學(xué)校的盲目營利性行為為社會所詬病，過去民辦學(xué)校受利益驅(qū)動辦學(xué)，精明的企業(yè)家投資辦民辦學(xué)校形成了社會大眾的刻板印象。民辦學(xué)校分類管理改革后，更清晰地界定了營利與非營利性，且無論營利與否均秉持教育公益性準(zhǔn)則，有望為民辦學(xué)校合法性提供制度性解決路徑。

公益性驅(qū)動也是民辦學(xué)校舉辦者所追求的效應(yīng)目標(biāo)之一。教育事業(yè)一直是我國公益事業(yè)的組成部分，民辦學(xué)校自始至終都以公益為首要準(zhǔn)則。學(xué)校舉辦者個體不完全是精明的“經(jīng)濟(jì)人”，還有部分是基于“教育家”情懷的彰顯，或者說辦學(xué)的動機(jī)不完全是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，還包括公益性驅(qū)動。例如，很多公辦學(xué)校校長退休后，秉持教育公益性發(fā)揮余熱，繼續(xù)辦民辦學(xué)校。此外民辦學(xué)校部分資金來源于捐資助學(xué)、基金會支持等，盡管捐資助學(xué)的公益性行為可能存在其他動機(jī)，如享受名譽、宣傳動機(jī)等，但仍是秉持教育公益原則，基本目的依然是以促進(jìn)公共利益為導(dǎo)向。

二、分類管理下委托代理雙方效用目標(biāo)的共性與沖突

1.效用目標(biāo)的共性——優(yōu)質(zhì)的訴求

委托代理方政府和民辦學(xué)校舉辦者之間既存在效用目標(biāo)的共性，又存在著沖突。從效用目標(biāo)的共性來看，雙方都趨向于辦優(yōu)質(zhì)且多元的民辦學(xué)校。雖然行動動機(jī)不同，但最終的導(dǎo)向趨于相同。

對政府而言，從資源配置角度看，在財政資金限制的條件下，引導(dǎo)民辦學(xué)校向多元優(yōu)質(zhì)發(fā)展，可以有效緩解政府辦學(xué)壓力，增加地區(qū)優(yōu)質(zhì)教育的供給和輻射，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)發(fā)展。近年來民辦學(xué)校發(fā)展也越來越趨向于被公辦學(xué)校同質(zhì)化，能辦出特色又有質(zhì)量的較少，政府需要對民辦學(xué)校格局進(jìn)行重塑，滿足社會對優(yōu)質(zhì)多樣的教育資源的需求[3]。從公辦教育發(fā)展角度看，公辦學(xué)校辦學(xué)過程過于安逸，政府包辦公辦學(xué)校發(fā)展已逐步擠壓民辦學(xué)校市場，更重要的是公辦學(xué)校的發(fā)展也逐漸形成對政府辦學(xué)的路徑依賴。民辦教育的發(fā)展不僅在提高教育質(zhì)量、促進(jìn)公平和滿足多樣化需求等方面發(fā)揮了積極作用，而且在探索辦學(xué)體制、管理方式和人才培養(yǎng)模式等方面起到了助推作用，促使公辦學(xué)校不斷反省自身，主動或被動地以提高質(zhì)量來迎接民辦學(xué)校的挑戰(zhàn)。因此，促進(jìn)民辦學(xué)校向優(yōu)質(zhì)且多元方向發(fā)展是政府的效用目標(biāo)。

對民辦學(xué)校而言，追求優(yōu)質(zhì)的目標(biāo)不言而喻。對非營利性民辦學(xué)校可以擴(kuò)大聲譽和影響力吸引更多優(yōu)秀師資和生源，一改過去民辦學(xué)校飽受歧視的印象與地位;對營利性民辦學(xué)校而言則是直接利益獲得，在市場競爭機(jī)制下，高質(zhì)量特色化學(xué)校無疑會吸引更多的生源，當(dāng)需求增多出現(xiàn)供不應(yīng)求的情況下，民辦學(xué)校舉辦者就可以獲得更高的盈利水平。

2.效用目標(biāo)的沖突——利益相關(guān)者的博弈

委托代理過程雙方效用目標(biāo)的沖突本質(zhì)是利益相關(guān)者之間的利益沖突，在此過程存在不完全信息下的博弈過程，其博弈的焦點就在于舉辦者的權(quán)益問題。政府希望通過營利、非營利的二元分立徹底解決權(quán)益問題，分類管理改革將徹底終結(jié)非營利性民辦學(xué)校的資本回報，消除政策模糊帶來的產(chǎn)權(quán)不清、收益不明的情況。這樣的顛覆性改變對舉辦者而言無疑是一項重大挑戰(zhàn)，舉辦者在營利與非營利之間難以抉擇。選擇營利性民辦學(xué)校無疑會獲得完全的產(chǎn)權(quán)和收益，但無法享受到非營利性民辦學(xué)校的政策優(yōu)惠條件與力度，僅僅享有有限的政策優(yōu)惠，這無疑會增加舉辦者的投資成本與心理負(fù)擔(dān)。營利性民辦學(xué)校如若不具備質(zhì)量、特色、升學(xué)率等其他優(yōu)勢，其社會合法性危機(jī)會帶來更多的生源危機(jī)、師資危機(jī)等。選擇非營利性民辦學(xué)校舉辦者則無法取得辦學(xué)收益，所以資金結(jié)余只能用于辦學(xué)，這與舉辦者的利益訴求相違背，且長期以來民辦學(xué)校的營利路徑依賴，讓舉辦者不會改變營利的根本初衷[4]。

涉及權(quán)益的沖突問題不僅僅停留在經(jīng)濟(jì)收益上，還包括民辦學(xué)校舉辦者的管控權(quán)限歸屬問題，過去民辦學(xué)校舉辦者雖然不享有學(xué)校財產(chǎn)歸屬權(quán)，但舉辦者基本享有學(xué)校的管控權(quán)，學(xué)校資源和利益是可以通過管控權(quán)獲得，通過財產(chǎn)轉(zhuǎn)移等手段實現(xiàn)間接營利[5]。分類管理改革下，非營利性民辦學(xué)校定義為完全公益化，政府無疑會加強(qiáng)對學(xué)校資金使用監(jiān)管，建立政府監(jiān)督、社會參與的治理體系，非營利性民辦學(xué)校舉辦者不可能再享有完全的管控權(quán)。

綜上，委托方政府和代理方民辦學(xué)校舉辦者的效用目標(biāo)沖突即聚焦于舉辦者的權(quán)益問題，民辦學(xué)校舉辦者希望享受國家財政資助和政策優(yōu)惠，合法獲得利益回報，且享有寬松的政策監(jiān)管。這無疑和政府的效用目標(biāo)相違背，政府希望通過分類改革實現(xiàn)營利與非營利的二分結(jié)構(gòu)，公共財政主要資助非營利性民辦學(xué)校，營利性民辦學(xué)校自負(fù)盈虧由市場調(diào)節(jié)。

三、委托代理理論下效用目標(biāo)沖突的后果

基于民辦學(xué)校舉辦者與政府效用目標(biāo)差異的沖突分析，在委托代理中主要存在事前逆向選擇和事后道德風(fēng)險兩方面問題，在分類管理改革背景下，逆向選擇是指民辦學(xué)校舉辦者了解自己選擇營利或非營利的動機(jī)，而政府卻不了解舉辦者情況，因此是在不完全信息情況下簽訂契約（登記營利或者非營利）。道德風(fēng)險是指由于政府不可能完全掌握舉辦者信息，在簽訂契約后民辦學(xué)校舉辦者可能會存在一系列違反政府初衷的行動，繼而損害公共利益。

1.逆向選擇問題

分類管理改革后，亟需要民辦學(xué)校舉辦者在營利與非營利之間作出抉擇，由于《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》在2016年修正通過，大多數(shù)地區(qū)還未出臺更為具體的相關(guān)政策，在政策條件不夠清晰的情況下，大多數(shù)舉辦者處于觀望中，不愿意或者不敢斷然選擇。且目前雙方信息渠道不夠通暢，舉辦者并不了解政府出臺政策的初衷和導(dǎo)向。

總之，舉辦者不了解選擇營利性與非營利性的期望值與違逆成本，大多數(shù)舉辦者選擇退出或觀望，而最壞情況是選擇投機(jī)主義——繼續(xù)披上非營利性的外衣，卻持有利益取向的動機(jī)。特別是義務(wù)教育階段只能選擇非營利性屬性，學(xué)校舉辦者在不確定退出損失只能觀望繼而盲目選擇跟風(fēng)繼續(xù)辦學(xué)，非營利外衣下實施營利是他們一種固有的路徑依賴。在委托代理雙方非對稱信息的情況下，政府要了解民辦學(xué)校執(zhí)行情況必須加大投入成本、加強(qiáng)監(jiān)管，舉辦者可能會鋌而走險選擇繼續(xù)其隱性方式營利。因此這里的逆向選擇問題是民辦學(xué)校舉辦者選擇違背自己營利初衷的非營利屬性，政府在不確定舉辦者動機(jī)的情況下，選擇給予不具備教育公益性導(dǎo)向的民辦學(xué)校資助。

2.道德風(fēng)險問題

道德風(fēng)險問題是契約執(zhí)行階段的機(jī)會主義行為，由于委托人與代理人之間存在信息不對稱，因此委托人很難準(zhǔn)確了解代理人的行動是否符合委托人的利益，即舉辦者在選擇分類登記后是否遵循政府分類管理的效用目標(biāo)。

選擇非營利民辦學(xué)校存在的道德風(fēng)險主要是舉辦者的利益訴求。上述分析提到義務(wù)教育階段只能選擇非營利性屬性，而舉辦者在不確定退出損失時只能觀望繼而盲目選擇繼續(xù)辦學(xué)。舉辦者也希望能夠在經(jīng)濟(jì)權(quán)益方面得到某種程度的保全，如果政府強(qiáng)硬地按自己的利益動機(jī)出發(fā)，通過分類管理以“一刀切”的方式，不對這類舉辦者進(jìn)行合理補(bǔ)償或激勵勢必會造成對雙方都不利的后果。舉辦者很可能選擇投機(jī)主義，通過各種財務(wù)手段獲得隱性利益，而不改善學(xué)校教育質(zhì)量。更重要的是，非營利性民辦學(xué)校政府定義為完全公益屬性，政府有責(zé)任為這類學(xué)校發(fā)展負(fù)責(zé)，這樣舉辦者可以將辦學(xué)風(fēng)險轉(zhuǎn)移至政府，這與政府的效用目標(biāo)是背道而馳的。

選擇營利性民辦學(xué)校存在的道德風(fēng)險是違反教育公益屬性的問題，《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》中明確提出無論是否營利，民辦學(xué)校都應(yīng)遵守公益性原則。分類管理改革后地方政府很大程度會將營利性民辦學(xué)校當(dāng)成民營企業(yè)進(jìn)行管理，這種導(dǎo)向很可能會給予舉辦者錯誤的信號——只有精明的企業(yè)家才能取得最大利潤，營利性民辦學(xué)?？赡軙`背教育的基本原則，以產(chǎn)業(yè)化運行學(xué)校。為吸引更多的生源賺取最大化利益，舉辦者會盲目追求升學(xué)率，這與政府鼓勵辦民辦學(xué)校滿足社會多樣化需求的初衷相違背。

四、民辦學(xué)校分類管理改革的政策建議

由于委托人政府和代理人舉辦者存在利益沖突，在分類管理契約選擇上存在逆向選擇問題，在分類管理契約選擇后存在道德風(fēng)險問題。在委托代理理論框架下，為解決逆向選擇問題，可從加強(qiáng)委托代理雙方信息對稱方面解決，而解決道德風(fēng)險問題的核心是激勵機(jī)制的設(shè)定和監(jiān)督體系的完善?；诖耍瑸榇龠M(jìn)地區(qū)分類管理改革的推進(jìn)和民辦教育發(fā)展，筆者提出以下相關(guān)政策。

首先，各地區(qū)出臺更加具體且具有實操性的政策文件，采取頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新相結(jié)合的模式，給予舉辦者選擇登記的緩沖時間。加快出臺具體政策并搭建信息交流平臺，有效減少由于信息不對稱情況而出現(xiàn)的逆向選擇問題，讓有教育家情懷、有思想的舉辦者選擇非營利性民辦學(xué)校，讓明確帶有營利目標(biāo)性質(zhì)的舉辦者選擇營利性民辦學(xué)校，減少舉辦者的選擇錯位和政府的資助錯位。

其次，建立和完善民辦學(xué)校分類監(jiān)督和激勵機(jī)制。政府與舉辦者的委托代理關(guān)系通常建立在信息不對稱的基礎(chǔ)上，如若缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和激勵機(jī)制，將會滋生機(jī)會主義行為和道德風(fēng)險的產(chǎn)生，最終將損害委托人的利益[6]。因此，保護(hù)委托代理關(guān)系，促進(jìn)雙方效用遞增就是要建立一套完善的激勵與監(jiān)管體系，將委托人和代理人的利益和目標(biāo)統(tǒng)一起來，并形成約束和激勵機(jī)制。

最后，引導(dǎo)民辦學(xué)校舉辦者轉(zhuǎn)化辦學(xué)思想，改變過去在非營利外衣下實施營利的路徑依賴。從民辦教育發(fā)展伊始，學(xué)校辦學(xué)方向都帶有投資辦學(xué)性質(zhì)，從長遠(yuǎn)來看不利于民辦教育發(fā)展。政府亟需引導(dǎo)舉辦者轉(zhuǎn)變辦學(xué)思維，促進(jìn)舉辦者形成辦優(yōu)質(zhì)教育和教育公益的效用目標(biāo)，摒棄單一的投資收益理念，秉持人才培養(yǎng)和學(xué)校發(fā)展的教育情懷，無論營利性與非營利性民辦學(xué)校都要引導(dǎo)教育的公益屬性，從而推動民辦教育事業(yè)持久發(fā)展。

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[作者：姚昊（1995-），男，安徽桐城人，南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院在讀碩士研究生;葉忠（1971-），男，安徽桐城人，南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授，博士。]

【責(zé)任編輯? 陳國慶】