農(nóng)村基層扶貧資金使用監(jiān)管問(wèn)題與對(duì)策研究

嚴(yán)翩 劉芳婷 黃詩(shī)瑋 劉承智

摘 要：扶貧資金在加快貧困地區(qū)發(fā)展、改善扶貧對(duì)象的基本生產(chǎn)生活條件等方面發(fā)揮著重要作用。以湖南省A縣B鎮(zhèn)C村為例，通過(guò)深入農(nóng)村調(diào)查研究的方法，從財(cái)政扶政資金使用監(jiān)管調(diào)研的數(shù)據(jù)及分析入手，查找當(dāng)前基層在資金使用監(jiān)管方面存在的共性問(wèn)題，積極探索扶貧資金監(jiān)管的有效途徑，并提出財(cái)政扶貧資金使用監(jiān)管的建議。

關(guān)鍵詞：基層扶貧;財(cái)政監(jiān)管;問(wèn)題與對(duì)策

文章編號(hào)：1004-7026（2019）08-0132-03? ? ? ? ?中國(guó)圖書分類號(hào)：F323.8;F812.8? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政扶貧資金主要采用自上而下的供給機(jī)制，由于貧困地區(qū)和貧困人口區(qū)域分布所呈現(xiàn)的差異性與復(fù)雜性，在扶貧資金投入及其使用監(jiān)管過(guò)程中必然存在一些不足。

那么，在我國(guó)大規(guī)模利用財(cái)政扶貧資金推動(dòng)農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口脫貧的勢(shì)態(tài)下，扶貧資金投入農(nóng)村基層以后的使用監(jiān)管狀況如何、實(shí)際的監(jiān)管是否到位、還存在什么樣的問(wèn)題、應(yīng)該如何解決？這是當(dāng)前學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。

謝艷云在《全面加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金監(jiān)管的思考——以某貧困縣扶貧資金檢查調(diào)研為例》一文中提出財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金種類比較多、單個(gè)項(xiàng)目規(guī)模相對(duì)比較小、資金投入比較分散、管理難度較大，給資金安全帶來(lái)較大的挑戰(zhàn)[1]。

孫龍?zhí)岢鲆獎(jiǎng)?chuàng)新扶貧資金運(yùn)行機(jī)制，綜合利用各種扶貧政策，不僅僅是把目光放在短期項(xiàng)目，而要繼續(xù)推進(jìn)精細(xì)化的扶貧資金管理方式，提高扶貧資金使用的精準(zhǔn)度[2]。

沈玉輝提出建立一個(gè)多元化全方位的資金監(jiān)管體系[3]。為了深入了解湘西南地區(qū)農(nóng)村基層扶貧資金使用監(jiān)管現(xiàn)狀，對(duì)湖南省A縣B鎮(zhèn)C村進(jìn)行了為期一周的走訪調(diào)研，試圖通過(guò)對(duì)一個(gè)扶貧重點(diǎn)村的典型調(diào)查，挖掘農(nóng)村財(cái)政扶貧資金使用監(jiān)管存在的問(wèn)題，以此觀察貧困村財(cái)政扶貧資金使用監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)狀況，透視我國(guó)財(cái)政扶貧資金的使用監(jiān)管體系在農(nóng)村基層環(huán)節(jié)的健全度和有效性。

1? 調(diào)研對(duì)象與設(shè)計(jì)

A縣B鎮(zhèn)C村屬于國(guó)家級(jí)貧困村。該村共有15個(gè)村民小組283戶，其中建檔立卡貧困戶139戶。全村總面積650.3 hm2，農(nóng)田24.5 hm2，旱土17.5 hm2，山林面積600 hm2。村組分散，交通不便。村中常住人口以老人、小孩以及中年婦女為主，并且多為病殘人口，生產(chǎn)條件落后，收入來(lái)源比較單一，自身發(fā)展動(dòng)力不足。

為了全面了解現(xiàn)實(shí)情況，調(diào)查人員根據(jù)駐村扶貧工作隊(duì)、村干部以及村民的特點(diǎn)設(shè)計(jì)了3份調(diào)查問(wèn)卷，分別共向村民提出13個(gè)問(wèn)題，向村干部提出12個(gè)問(wèn)題，向駐村扶貧工作隊(duì)隊(duì)員提出了17個(gè)問(wèn)題。調(diào)研共發(fā)放問(wèn)卷70份，有效回收問(wèn)卷68份，其中貧困戶36份、非貧困戶22份、C村扶貧工作隊(duì)工作人員4份、村委會(huì)干部6份。在設(shè)計(jì)調(diào)研內(nèi)容時(shí)，重點(diǎn)針對(duì)扶貧資金使用監(jiān)管的責(zé)任主體部門、監(jiān)管方式、監(jiān)管頻度、監(jiān)管機(jī)制完善程度以及受訪人員對(duì)于目前監(jiān)管的感受等內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查。

2? 財(cái)政扶貧資金使用監(jiān)管調(diào)研的數(shù)據(jù)及分析

在受訪的59名村民中，60歲以上的人數(shù)占比最大，占30.5%。30歲以下人數(shù)占比最少，僅占1.7%。其中又以女性居多，占62.7%，男性只占37.3%。不論是貧困戶還是非貧困戶，家中2個(gè)孩子的人數(shù)占比最大，貧困戶為33.9%，非貧困戶為16.9%。家中孩子主要都集中在1～3個(gè)，4個(gè)及以上的比較少，這主要受計(jì)劃生育政策影響，以及與家庭經(jīng)濟(jì)狀況有關(guān)。

從村民收入水平來(lái)看，貧困戶收入大多以3 200元以下為主，占52.5%。非貧困戶收入大多以6 000元以上為主，占15.3%。在貧困戶中，以種植業(yè)為主要收入來(lái)源的占比最大，占30.1%。其次是養(yǎng)殖業(yè)、外出務(wù)工占比也比較大。在非貧困戶中，以外出務(wù)工為主要收入來(lái)源的占比最大，占9.7%，其次是種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)。不論是貧困戶還是非貧困戶，以經(jīng)商為主要收入來(lái)源的占比最小。在貧困戶中，享受的健康政策占比最大，占比23.5%，產(chǎn)業(yè)扶貧和教育扶貧達(dá)到了22.1%和22.8%，由于貧困戶的子女都享受兩免一補(bǔ)政策，所以占比也較大。在非貧困戶中，主要享受產(chǎn)業(yè)扶貧。

對(duì)于貧困戶而言，在扶貧資金申請(qǐng)、使用接收的信息較多，占55.2%。對(duì)于非貧困戶而言，則在這方面接收的信息較少，占22.4%。貧困戶比較了解本村專項(xiàng)扶貧資金的使用規(guī)劃，占39.3%。非貧困戶不怎么了解本村專項(xiàng)扶貧資金的使用規(guī)劃，占23.2%。由于是非貧困戶，所以對(duì)于有關(guān)扶貧方面的事情了解較少，監(jiān)管較少。貧困戶雖對(duì)此有了解，且也不是很多，還有33.9%的人不了解，所以還需加大該方面的監(jiān)管力度。

此外，貧困戶在扶貧資金使用過(guò)程中會(huì)受到相關(guān)職能部門的監(jiān)督，占比60%。而非貧困戶則大多處于不知道狀態(tài)，占比12.7%。這說(shuō)明在扶貧資金使用過(guò)程中，還是受到了很好的監(jiān)督，大部分村民，尤其是貧困戶感受到各級(jí)部門對(duì)扶貧資金使用監(jiān)管工作的重視。同時(shí)，不論是貧困戶還是非貧困戶，大都了解相關(guān)扶貧資金使用的公示情況，分別占比63%、16.6%。但也有很多人不知道，這說(shuō)明村組織還需完善有關(guān)公示制度和方式方法，讓扶貧資金使用更透明。

通過(guò)對(duì)4位駐村扶貧工作隊(duì)隊(duì)員及6位村干部的訪談，了解到當(dāng)?shù)厝司晔杖胨綖? 000元以下，貧困戶致貧原因多樣，其中因病因?qū)W致貧占比較大，在139戶貧困戶中，因病致貧戶數(shù)達(dá)到59戶，占比42.5%。因?qū)W致貧戶數(shù)達(dá)到55戶，占比40%。當(dāng)?shù)刎毨裘磕昝撠?0戶左右，從2014年C村開始實(shí)行建卡立檔精準(zhǔn)扶貧工作以來(lái)，已脫掉522人的貧困帽子，一年比一年多。2014—2015年脫貧摘帽貧困人口為39人，2016年脫貧摘帽貧困人口為86人，2017年脫貧摘帽貧困人口為189人，2018年脫貧摘帽貧困人口為208人。

當(dāng)?shù)胤鲐氋Y金主要投放于教育扶貧、醫(yī)療保障、公共設(shè)施建設(shè)、貧困農(nóng)戶、產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)等。主要采用走訪、發(fā)放扶貧手冊(cè)、對(duì)村詢問(wèn)的解答、及張貼宣傳廣告等進(jìn)行扶貧資金使用方面的政策宣講。下?lián)艿姆鲐氋Y金的使用情況會(huì)有相關(guān)部門進(jìn)行不定期的檢查，且次數(shù)較多。

同時(shí)，扶貧資金的監(jiān)管方式多樣，例如規(guī)范扶貧項(xiàng)目審批過(guò)程，強(qiáng)化項(xiàng)目檢查制度，不定期走村入戶抽查核實(shí)等。各干部們每年都會(huì)參加3～4次有關(guān)扶貧資金使用方面的培訓(xùn)會(huì)議，據(jù)了解，上級(jí)職能部門對(duì)扶貧辦工作的監(jiān)管力度過(guò)嚴(yán)，干部們需要花費(fèi)更多的精力來(lái)應(yīng)付檢查，而沒(méi)有時(shí)間學(xué)習(xí)和研究解決扶貧工作中的難題。

3? 財(cái)政扶貧資金使用監(jiān)管存在的問(wèn)題及建議

3.1? 調(diào)研反映的主要問(wèn)題

3.1.1? 扶貧資金撥付不及時(shí)，影響使用效益

在扶貧資金的拔付方面，仍然存在著部分扶貧資金拔付時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，地方配套資金不能及時(shí)到位的情況。同時(shí)，有些項(xiàng)目只有政策，資金在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里都難以及時(shí)下發(fā)到位，影響了扶貧的效益。

3.1.2? 扶貧資金投向不合理，存在追求短期效益傾向

優(yōu)化扶貧資金結(jié)構(gòu)，將其投向合理的扶貧項(xiàng)目、方向和領(lǐng)域，讓資金產(chǎn)生最大效益，從而帶動(dòng)扶貧對(duì)象脫貧，是扶貧資金使用的基本要求。然而現(xiàn)實(shí)中，出于考核任務(wù)與地方利益，地方政府傾向于追求扶貧資金的短期效應(yīng)，將資金大量投向一些短期內(nèi)能見(jiàn)到成效的項(xiàng)目，而對(duì)產(chǎn)生效益時(shí)間較長(zhǎng)的項(xiàng)目投入明顯不足。

3.1.3? 相關(guān)公開渠道有待進(jìn)一步加強(qiáng)

根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)， 對(duì)村民公示的相關(guān)政策、法規(guī)和信息公開的渠道比較單一，有相當(dāng)大的一部分村民對(duì)扶貧資金的使用情況不了解，尤其是非貧困戶對(duì)相關(guān)扶貧資金使用情況和相關(guān)政策了解的主動(dòng)性不高。非貧困戶由于本身不屬于貧困戶，享受的扶貧政策較少，所以對(duì)相關(guān)的扶貧政策了解更少，對(duì)于一些用于公共建設(shè)的扶貧資金也很少關(guān)注，這就大大削弱了群眾的監(jiān)督力量。

3.1.4? 扶貧資金的監(jiān)管措施不完善

當(dāng)前，各級(jí)政府在財(cái)政扶貧資金監(jiān)管上下了不小的工夫，但在具體監(jiān)管措施上還有不夠科學(xué)完善的地方。例如重資金使用過(guò)程監(jiān)管，輕資金使用效率監(jiān)管。在扶貧資金的監(jiān)管過(guò)程中，各級(jí)政府著重于堵塞資金使用各個(gè)環(huán)節(jié)的漏洞，強(qiáng)調(diào)資金使用各個(gè)環(huán)節(jié)合法、合規(guī)，對(duì)扶貧資金的使用是否達(dá)到應(yīng)有的效果很少進(jìn)行監(jiān)管。

3.2? 提升財(cái)政扶貧資金使用監(jiān)管的建議

3.2.1? 加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃管理，提高資金使用效率

扶貧資金不能及時(shí)拔付，主要是因?yàn)橘Y金管理分散，資金使用流程不科學(xué)、不規(guī)范。目前扶貧資金的來(lái)源較多，要想提高扶貧資金的使用效率，就必須要清晰合理地劃分不同政府間、部門間的職責(zé)，理順各級(jí)政府在扶貧工作中的職責(zé)，協(xié)調(diào)整合各部門扶貧資源。在扶貧工作中，要想使扶貧部門處于核心地位，就要讓政策與規(guī)劃、資金分配與使用由扶貧部門統(tǒng)一調(diào)度。

3.2.2? 加強(qiáng)對(duì)扶貧資金投入的科學(xué)論證

強(qiáng)調(diào)監(jiān)管并不是單純地以約束、監(jiān)督、管理扶貧資金的使用行為和使用過(guò)程為目的，它是采取科學(xué)手段，對(duì)有限的資金資源進(jìn)行配置，努力達(dá)成既定目標(biāo)——實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有貧困人口脫貧的過(guò)程。要建立科學(xué)的扶貧資金使用評(píng)價(jià)體系，對(duì)扶貧資金的使用監(jiān)管不僅要看它在當(dāng)期產(chǎn)生的效益，還要注重產(chǎn)生的效益是否具可持續(xù)性，提高扶貧資金使用的精準(zhǔn)度。

3.2.3? 將相關(guān)信息公開，使監(jiān)管主體多元化

要強(qiáng)化對(duì)國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的管理，提高資金的使用效益，必須要建立完善的多元化財(cái)務(wù)監(jiān)管體系。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，還有大部分村民對(duì)扶貧資金的使用情況不了解，建議在相關(guān)政策、法規(guī)、信息實(shí)行公開的過(guò)程中，可以考慮增加網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、手機(jī)信息推送等方式，確保群眾對(duì)相關(guān)信息的知情權(quán)。

同時(shí)，要充分發(fā)揮多維監(jiān)管主體的交叉監(jiān)管作用。財(cái)政扶貧資金監(jiān)管主體除了政府及其職能部門之外，還應(yīng)該包括利益相關(guān)者、社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)、新聞傳播媒介及社會(huì)公眾等。

3.2.4? 健全扶貧資金使用監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制

（1）要加強(qiáng)扶貧資金使用效率評(píng)價(jià)。扶貧資金是稀缺性公共資源，在使用過(guò)程中要充分論證扶貧項(xiàng)目的合規(guī)性與可行性，確保扶貧資金的投入能實(shí)現(xiàn)更大的效益。

（2）要實(shí)現(xiàn)扶貧過(guò)程全過(guò)程監(jiān)管，建立事前、事中、事后全方位監(jiān)管體系。事前監(jiān)管可以有效減少由于事中、事后監(jiān)管不及時(shí)造成扶貧資金投入的損失和浪費(fèi)。事中監(jiān)管可以定期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度、實(shí)施情況、階段預(yù)期達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行監(jiān)督，確保項(xiàng)目順利完成，避免資金的損失和浪費(fèi)。事后監(jiān)管雖然帶有亡羊補(bǔ)牢性質(zhì)，但依然是提升財(cái)政扶貧資金使用效率的有效措施。只有實(shí)現(xiàn)扶貧過(guò)程全監(jiān)管，才能夠確保扶貧資金的使用效率。

（3）要建立健全扶貧資金使用監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。確立扶貧資金使用監(jiān)管的主要負(fù)責(zé)部門，建立健全一整套規(guī)范的扶貧資金使用監(jiān)督制度，對(duì)扶貧資金使用情況，要在法律法規(guī)的框架內(nèi)制定出符合實(shí)際的操作辦法和程序，注重跟蹤問(wèn)效，減少扶貧資金監(jiān)督的隨意性、重復(fù)性和不確定性。

參考文獻(xiàn)：

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