新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公制度的構(gòu)建：核心問(wèn)題與實(shí)踐路徑

宗婷婷

[摘 要]紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公是新時(shí)期我國(guó)構(gòu)建新型反腐敗制度的重點(diǎn)內(nèi)容，是制度反腐功能得以充分發(fā)揮的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。它直接影響紀(jì)法能否有效銜接，也關(guān)涉紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部工作部門(mén)及與其他權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的有效互動(dòng)和溝通協(xié)作。在當(dāng)前國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公制度在提高反腐效能、整合反腐力量及優(yōu)化國(guó)家治理等方面，仍面臨四個(gè)亟待解決的核心問(wèn)題：黨委、紀(jì)委與監(jiān)察委之間的相互關(guān)系不甚明確，監(jiān)察對(duì)象范圍和判斷標(biāo)準(zhǔn)難以確定，法治化的紀(jì)法銜接機(jī)制及保障監(jiān)察權(quán)規(guī)范履行的制約機(jī)制未能建立。未來(lái)新型紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公制度的構(gòu)建，須明確黨的全局領(lǐng)導(dǎo)與紀(jì)委、監(jiān)察委獨(dú)立履責(zé)這一制度前提;厘清國(guó)家監(jiān)察對(duì)象范圍并確立系統(tǒng)、科學(xué)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn);以法治思維為引導(dǎo)，建立統(tǒng)一、有效的紀(jì)法銜接機(jī)制和健全內(nèi)部與外部紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)行使制約機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]合署辦公;國(guó)家監(jiān)察體制改革;紀(jì)檢監(jiān)察;權(quán)力制約機(jī)制;紀(jì)法銜接

[中圖分類(lèi)號(hào)]中圖分類(lèi)號(hào)D630.9[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)]1672-4917（2019）02-0023-09

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)共開(kāi)展了八次大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革。正在進(jìn)行的第八次機(jī)構(gòu)改革將全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)與提升國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化作為基本目標(biāo)，從而優(yōu)化機(jī)構(gòu)職能、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)立的制度功能。[1]其中，對(duì)黨政機(jī)關(guān)合署辦公的探索是此次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。黨的十九大報(bào)告就深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革作出重要指示，指出要“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)。在省、市、縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公作為合署辦公制度的一個(gè)典型，一直以來(lái)頗受黨和國(guó)家的重視，在新時(shí)代更是成為探索黨政機(jī)關(guān)合署辦公的重要內(nèi)容。為此，在黨的十九大上，習(xí)近平總書(shū)記指出：“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公?！痹凇吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》）實(shí)施之際，中央、省、市、縣國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)已全部建立，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公實(shí)踐也全面展開(kāi)。[2]2019年1月13日，習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制，發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公優(yōu)勢(shì)，切實(shí)把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

雖然我國(guó)在以往紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐中就合署辦公模式積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但在新時(shí)期、新型國(guó)家監(jiān)察體制下，全面推行紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公制度仍須進(jìn)行科學(xué)探索，以解決新問(wèn)題為導(dǎo)向。但目前學(xué)界的相關(guān)研究非常薄弱，針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的著述更是稀少。對(duì)此，本文將著重對(duì)新時(shí)期，如何科學(xué)推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公制度的構(gòu)建及其核心問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)研究，從制度建構(gòu)層面，提出切實(shí)可行的路徑方案。

一、研究現(xiàn)狀與問(wèn)題緣起

紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公是新時(shí)期我國(guó)構(gòu)建新型反腐敗制度的重點(diǎn)，是發(fā)揮制度反腐功能的關(guān)鍵一環(huán)。就紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公相關(guān)問(wèn)題的學(xué)術(shù)研究而言，目前呈現(xiàn)如下?tīng)顩r：以“國(guó)家監(jiān)察”為關(guān)鍵詞，在中國(guó)知網(wǎng)進(jìn)行檢索，檢索到學(xué)術(shù)論文共計(jì)1000多篇。其中，95%以上是自2016年底，國(guó)家監(jiān)察體制改革以來(lái)刊發(fā);以“合署辦公”為關(guān)鍵詞，得到800多條檢索結(jié)果，數(shù)據(jù)顯示自2000年以來(lái)，學(xué)界每年對(duì)該主題的研究大致呈平均態(tài)勢(shì)，只在2017—2018年有些許增長(zhǎng)，這從側(cè)面引證了我國(guó)從未間斷對(duì)合署辦公制度的探索。以“紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公”為關(guān)鍵詞，得到40多條檢索結(jié)果，并且多為2017年之前的研究成果。①可見(jiàn)，目前學(xué)界將有關(guān)研究重點(diǎn)集中于“國(guó)家監(jiān)察”這一主題，合署辦公研究稍次之，原有紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公制度研究再次之，對(duì)新時(shí)代國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公研究則極為薄弱。

具體而言，從研究數(shù)量和內(nèi)容上看，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公只占學(xué)界對(duì)合署辦公研究的一小部分，而學(xué)界對(duì)合署辦公的研究本身不夠深入。并且，以往研究側(cè)重于對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的歷程、模式及制度功能進(jìn)行描述，欠缺對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的有效回應(yīng)。國(guó)家監(jiān)察體制改革以來(lái)，有學(xué)者開(kāi)始從執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法銜接及加強(qiáng)反腐敗體系構(gòu)建等角度論述新時(shí)期紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的相關(guān)問(wèn)題。但是，除少數(shù)個(gè)別文獻(xiàn)[2-3]對(duì)實(shí)踐亟須解決的問(wèn)題直接予以回應(yīng)外，其他學(xué)者更多地仍是進(jìn)行描述性研究。從研究的實(shí)效性上看，已有相關(guān)研究多針對(duì)原有紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公制度進(jìn)行描述，對(duì)當(dāng)前實(shí)踐和研究的借鑒意義不大。在少數(shù)針對(duì)當(dāng)下實(shí)踐的研究中，學(xué)者傾向于從宏觀層面介紹紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公對(duì)國(guó)家治理和反腐敗斗爭(zhēng)的制度功能，對(duì)制度建構(gòu)本身缺乏系統(tǒng)、深入的論證。雖然也有個(gè)別學(xué)者就新時(shí)期紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的主要問(wèn)題進(jìn)行了針對(duì)性討論，但對(duì)問(wèn)題與對(duì)策的論述仍不夠系統(tǒng)、深入，難以從根本上對(duì)核心問(wèn)題進(jìn)行有效回應(yīng)。但上述缺陷并不能抹殺已有研究的學(xué)術(shù)和實(shí)踐價(jià)值，它有益于之后的學(xué)者理清研究思路、確定研究重點(diǎn)?；诖耍趯W(xué)界現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，本文從定位黨委、紀(jì)委與監(jiān)察委之間的關(guān)系，劃定監(jiān)察對(duì)象范圍，構(gòu)建紀(jì)法銜接機(jī)制及監(jiān)察權(quán)制約機(jī)制這四個(gè)重要方面，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公中的核心問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)回應(yīng)，對(duì)我國(guó)深入、有效打擊腐敗，提升國(guó)家治理能力提供制度保障。

┣┣一級(jí)標(biāo)題二、國(guó)家監(jiān)察體制改革以來(lái)紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公亟待解決的核心問(wèn)題

作為國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要一環(huán)，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制是當(dāng)前改革的重要課題。就目前來(lái)看，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制機(jī)制的構(gòu)建主要有以下四個(gè)問(wèn)題：首先，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公是黨和國(guó)家兩個(gè)序列的權(quán)力監(jiān)督體系協(xié)同治理腐敗，這其中就涉及黨委、紀(jì)委與監(jiān)察委三者之間相互關(guān)系的厘定，這是進(jìn)行紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公制度設(shè)計(jì)的首要前提，但目前我國(guó)尚未從頂層設(shè)計(jì)角度對(duì)三者之間的關(guān)系進(jìn)行明確定位;其次，“監(jiān)察全覆蓋”是新型國(guó)家監(jiān)察制度的最大亮點(diǎn)，但這并不意味著監(jiān)察對(duì)象的范圍無(wú)邊界可言。現(xiàn)行《監(jiān)察法》中有關(guān)監(jiān)察對(duì)象范圍的條款規(guī)定不甚清晰且未有系統(tǒng)、明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這直接影響合署辦公下紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督范圍的劃定，繼而影響到黨中央全面反腐政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);再次，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公必然涉及黨紀(jì)部門(mén)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部工作部門(mén)之間的溝通協(xié)作以及黨紀(jì)和國(guó)法的銜接等問(wèn)題。但我國(guó)目前尚未從機(jī)制構(gòu)建角度解決上述各類(lèi)協(xié)作、銜接問(wèn)題，使合署辦公實(shí)踐難見(jiàn)成效，有時(shí)甚至異化為“合并辦公”;最后，紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)作為一種公權(quán)力，目前沒(méi)有建立對(duì)其行之有效的監(jiān)督制約機(jī)制，存在權(quán)力被濫用的可能，影響全面治理腐敗這一改革遠(yuǎn)景的實(shí)現(xiàn)。上述四個(gè)問(wèn)題是當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公亟待解決的核心重大問(wèn)題，是新時(shí)期合署辦公模式取得成功的關(guān)鍵。

（一）如何定位黨委、紀(jì)委與監(jiān)察委之間的相互關(guān)系

在國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公，必須加強(qiáng)和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委、監(jiān)察委應(yīng)從政治和全局高度深刻領(lǐng)會(huì)黨中央的重大決策和戰(zhàn)略意圖。從實(shí)踐層面來(lái)看，黨紀(jì)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察分屬兩個(gè)不同的權(quán)力體系，分別履行不同的權(quán)力監(jiān)督職責(zé)（如表1所示）。

通過(guò)表1可以發(fā)現(xiàn)，紀(jì)委和監(jiān)察委的定位分別是“黨內(nèi)監(jiān)督專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)”和“國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)”。前者執(zhí)行黨紀(jì)，針對(duì)共產(chǎn)黨員開(kāi)展反腐敗教育和治理工作，維護(hù)黨章、黨內(nèi)法規(guī)和黨的方針、政策、路線;后者依據(jù)國(guó)法，對(duì)行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，打擊腐敗，開(kāi)展反腐倡廉建設(shè)，維護(hù)法律尊嚴(yán)?？梢?jiàn)，紀(jì)委和監(jiān)察委職能相近，符合合署辦公的前提條件。目前，實(shí)踐中的做法是“一套人馬，兩塊牌子”。但“合署”并非“合并”，原因在于兩者分屬于不同的權(quán)力系統(tǒng)，不能簡(jiǎn)單地“合二為一”。紀(jì)委、監(jiān)察委雖合署辦公，但權(quán)力來(lái)源、權(quán)力行使的依據(jù)和程序存在很大差別。

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨章》）規(guī)定，黨委是由黨代會(huì)產(chǎn)生的黨內(nèi)權(quán)力機(jī)構(gòu)，作為黨內(nèi)監(jiān)督專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，紀(jì)委受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告工作，遇到特別重要和復(fù)雜的案件，還應(yīng)向同級(jí)黨委報(bào)告情況。在涉及對(duì)同級(jí)黨委委員和常務(wù)委員違紀(jì)情況調(diào)查時(shí)，紀(jì)委還應(yīng)向同級(jí)黨委、上級(jí)紀(jì)委報(bào)告或經(jīng)上級(jí)黨委批準(zhǔn)。這表明，黨委代表黨，從整體上領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)委工作，但并不能任意干涉紀(jì)委的日常執(zhí)紀(jì)審查工作。紀(jì)委相對(duì)黨委，具有一定的獨(dú)立性，紀(jì)委雖不能對(duì)黨委直接進(jìn)行監(jiān)督，但可以對(duì)違反黨紀(jì)的黨委委員和常務(wù)委員進(jìn)行立案審查。此外，紀(jì)委雖然接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，但紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委處理違紀(jì)案件的決定有不同意見(jiàn)的，有權(quán)請(qǐng)求上一級(jí)紀(jì)委對(duì)該決定復(fù)查;在同級(jí)黨委不配合執(zhí)紀(jì)調(diào)查時(shí)，有權(quán)向上級(jí)紀(jì)委申訴并請(qǐng)求協(xié)助處理?？梢?jiàn)，紀(jì)委對(duì)黨委具有一定的制約作用，黨委應(yīng)克制對(duì)紀(jì)委工作的干涉，并且在必要情況下，應(yīng)當(dāng)配合紀(jì)委的工作。至此，黨委與紀(jì)委的關(guān)系得以清晰顯現(xiàn)。但在涉及監(jiān)察委時(shí)，問(wèn)題則變得復(fù)雜許多。2019年1月，黨中央出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)則》）第5條和第10條規(guī)定，黨委應(yīng)當(dāng)定期聽(tīng)取、審議同級(jí)紀(jì)委和監(jiān)察委的工作報(bào)告，加強(qiáng)對(duì)紀(jì)委監(jiān)委工作的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督。同時(shí)，中紀(jì)委和地方各級(jí)紀(jì)委還可審議決定監(jiān)察委依法履職中的重要事項(xiàng)，在涉及作出立案審查調(diào)查決定等重要事項(xiàng)時(shí)，監(jiān)察委還應(yīng)向同級(jí)黨委請(qǐng)示匯報(bào)。這一規(guī)定使得監(jiān)察委與黨委、紀(jì)委之間的關(guān)系極為模糊，監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性飽受質(zhì)疑。實(shí)際上，早在《規(guī)則》出臺(tái)之前，全國(guó)各級(jí)監(jiān)察委在使用留置措施時(shí)向同級(jí)黨委請(qǐng)示批準(zhǔn)就已成為常態(tài)。從《監(jiān)察法》的立法初衷來(lái)看，這顯然違反了監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的要求，也不符合權(quán)力監(jiān)督體系的制度安排。

當(dāng)前，如何正確理解《規(guī)則》和《監(jiān)察法》中對(duì)監(jiān)察委和監(jiān)察權(quán)的定位是準(zhǔn)確界定黨委、紀(jì)委和監(jiān)察委三者之間關(guān)系的核心，是回答黨全面領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)和國(guó)家層級(jí)反腐敗斗爭(zhēng)制度建設(shè)理論體系的關(guān)鍵所在。如果黨委、紀(jì)委毫無(wú)限制地干涉監(jiān)察委的監(jiān)察監(jiān)督工作，不僅會(huì)打破黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)察委獨(dú)立履責(zé)的整體安排，而且將背離法治原則的基本要求。[4]

（二）如何劃定監(jiān)察對(duì)象范圍

毋庸置疑，紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)，共產(chǎn)黨員是其唯一監(jiān)督問(wèn)責(zé)對(duì)象，這點(diǎn)不存在任何爭(zhēng)議。相比，為實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察全覆蓋，《監(jiān)察法》第3條和第15條對(duì)監(jiān)察對(duì)象的范圍進(jìn)行了規(guī)定，首次以立法方式對(duì)“公職人員”這一法律概念進(jìn)行了界定，使其成為迄今為止我國(guó)立法上指稱(chēng)最廣泛的法律調(diào)整對(duì)象。但在監(jiān)察實(shí)踐中，如何準(zhǔn)確認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象仍存在不小爭(zhēng)議，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)定的不同理解導(dǎo)致監(jiān)察實(shí)踐難以有效開(kāi)展。這不僅影響《監(jiān)察法》與相關(guān)法律規(guī)定的有效銜接，還影響了紀(jì)檢監(jiān)察合力反腐的效果。例如，如果太過(guò)狹窄地認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象的范圍，可能會(huì)導(dǎo)致一些非黨員監(jiān)察對(duì)象逃脫應(yīng)有的監(jiān)察監(jiān)督，同時(shí)紀(jì)委礙于職責(zé)權(quán)限，也難以對(duì)其進(jìn)行黨紀(jì)監(jiān)督，這種“監(jiān)督真空”顯然違背當(dāng)前反腐治理模式的根本安排，嚴(yán)重影響腐敗治理的最終成效。因此，厘清監(jiān)察對(duì)象范圍，構(gòu)建統(tǒng)一、可行的監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于充分發(fā)揮紀(jì)委、監(jiān)察委合力反腐的制度功能尤為重要。

目前，監(jiān)察對(duì)象范圍認(rèn)定主要面臨兩個(gè)重要問(wèn)題：（1）監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)《監(jiān)察法》相關(guān)條文的理解存在不一致情況。為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋這一改革目的，《監(jiān)察法》以條文形式對(duì)監(jiān)察對(duì)象的范圍進(jìn)行了規(guī)定。其中，《監(jiān)察法》第3條為統(tǒng)攝性規(guī)定，即所有行使公權(quán)力的公職人員都在監(jiān)察范圍之內(nèi)。第15條具體對(duì)監(jiān)察對(duì)象的種類(lèi)進(jìn)行了列舉，但該條對(duì)“公職人員”和“有關(guān)人員”的表述在實(shí)踐中引發(fā)了諸多困惑。從文義解釋的角度來(lái)看，第3條對(duì)監(jiān)察對(duì)象的界定分為兩個(gè)層次：一是，公權(quán)力屬性。即被監(jiān)察對(duì)象應(yīng)當(dāng)具有“行使公權(quán)力”特征;二是，監(jiān)察對(duì)象應(yīng)當(dāng)具有“公職人員”身份。只有同時(shí)滿足這兩個(gè)條件，被監(jiān)察者才是適格的監(jiān)察對(duì)象。如此，第15條中的“公職人員”一詞與第3條中“行使公權(quán)力的公職人員”的內(nèi)涵和外延相同。那么，第15條“有關(guān)人員”一詞就難以納入第3條的指代范圍，這時(shí)如何解釋兩條規(guī)定成為正確適用法律的關(guān)鍵。（2）缺乏統(tǒng)一、可操作性強(qiáng)的監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)法律對(duì)腐敗主體的界定缺乏明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各種各樣的腐敗主體散布于黨規(guī)、法律之中，其中，《黨章》《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》及《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑法》）是最主要的載體。但是，這些規(guī)定中涉及的黨員、公務(wù)員、國(guó)家工作人員及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員等分類(lèi)，名次紛雜且難以做到監(jiān)督全覆蓋。《監(jiān)察法》雖然彌補(bǔ)了原有規(guī)定的監(jiān)督漏洞，但與改革前一樣，沒(méi)有形成一套系統(tǒng)、明確的監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，難以準(zhǔn)確劃定監(jiān)察對(duì)象范圍及有效指導(dǎo)監(jiān)察實(shí)踐。

（三）如何以法治思維為導(dǎo)向建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的紀(jì)法銜接機(jī)制

2018年3月23日，國(guó)家監(jiān)察委正式揭牌成立，標(biāo)志著中央、省、市、區(qū)、縣級(jí)監(jiān)察體系全面組建完成，原屬檢察院反貪局的工作人員已全部轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委。但是，國(guó)家監(jiān)察體制改革并非簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)重組和人員整合，人員之間的融合、工作思維的改變和工作程序的良好銜接仍需時(shí)日。為加快上述工作進(jìn)程，各地監(jiān)察委對(duì)轉(zhuǎn)隸人員實(shí)行混編制度，突出人員科學(xué)配置，力求人崗相適、人盡其用，爭(zhēng)取做到監(jiān)督、審查、審理和調(diào)查的每個(gè)部門(mén)都有紀(jì)委和轉(zhuǎn)隸的干部。但是就當(dāng)前階段來(lái)說(shuō)，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的紀(jì)法銜接機(jī)制仍面臨如下主要問(wèn)題：

一是，工作思維和思路的調(diào)整。由于轉(zhuǎn)隸人員很多來(lái)自檢察院反貪局，傾向于以刑法上罪與非罪的角度考慮問(wèn)題，并且處理案件時(shí)追求罪與非罪的判定，單向性思維明顯。轉(zhuǎn)隸后，這些人員不僅應(yīng)強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)知識(shí)，還應(yīng)根據(jù)具體負(fù)責(zé)的工作，同時(shí)關(guān)注執(zhí)法調(diào)查和執(zhí)紀(jì)審查工作。同樣地，原有紀(jì)委、行政監(jiān)察人員也需要提升法律意識(shí)和法律專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。這要求紀(jì)檢監(jiān)察工作人員不僅具備法治思維，還應(yīng)培養(yǎng)政治意識(shí)，做到專(zhuān)業(yè)和政治素質(zhì)均過(guò)硬;二是，留置措施的具體適用。留置和雙規(guī)分別是監(jiān)察委和紀(jì)委依法和依規(guī)享有的案件調(diào)查手段。在國(guó)家監(jiān)察體制改革以前，紀(jì)委常在執(zhí)紀(jì)調(diào)查中運(yùn)用雙規(guī)手段，以最有效地防止被調(diào)查人打探案情、外逃、銷(xiāo)毀和轉(zhuǎn)移證據(jù)。但長(zhǎng)久以來(lái)，雙規(guī)的正當(dāng)性和合法性飽受詬病。按照法治原則，限制人身自由的手段只能由法律設(shè)定，是法律的保留事項(xiàng)，任何其他形式的規(guī)定都不能剝奪公民的人身自由，雙規(guī)作為限制人身自由的一種形式，顯然違背法治精神的要求。此外，《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）第37條規(guī)定，限制公民人身自由，必須經(jīng)特定國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由特定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行。按照這一規(guī)定，雙規(guī)顯然屬于“法外”行為。相比，留置作為法定調(diào)查手段，解決了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)適用雙規(guī)時(shí)的尷尬處境，有效解決了對(duì)調(diào)查手段合法性的疑問(wèn)，使反腐實(shí)踐在法理上更具自恰性，用留置取代雙規(guī)成為必然趨勢(shì)。但就目前看，我國(guó)尚未對(duì)留置措施的審批主體、運(yùn)作程序、執(zhí)行場(chǎng)所及執(zhí)行方式等重要問(wèn)題做出統(tǒng)一要求，導(dǎo)致實(shí)踐中留置措施的適用缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性。

（四）如何構(gòu)建有效的權(quán)力制約機(jī)制

“任何權(quán)力都可能被濫用”是一條亙古不變之理，作為公權(quán)力的一種，紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)同樣有被濫用的可能。在紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公語(yǔ)境下，紀(jì)檢權(quán)和監(jiān)察權(quán)的結(jié)合使得紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力空前強(qiáng)大，如果沒(méi)有有效的權(quán)力制約機(jī)制，尤其是外部制約機(jī)制缺乏時(shí)，權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn)極大。從表1和《規(guī)則》中可以看出，紀(jì)委受黨委和上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，黨委對(duì)紀(jì)委的整體工作進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其經(jīng)手的重大案件，具有批準(zhǔn)和接受報(bào)告權(quán)，這在一定程度上防止了紀(jì)委濫用職權(quán)的可能。同時(shí)，上級(jí)紀(jì)委復(fù)查、糾錯(cuò)及協(xié)助處理等職責(zé)，也有助于紀(jì)委、黨委依法依規(guī)履行職權(quán)。相比，《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察委受全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督并向其負(fù)責(zé)，但對(duì)于如何負(fù)責(zé)以及人大及其常委會(huì)如何監(jiān)督，法律規(guī)定并未涉及，對(duì)于監(jiān)察委是否應(yīng)向人大報(bào)告工作、備案以及報(bào)批等問(wèn)題未予明確，導(dǎo)致權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約形同擺設(shè)。雖然《規(guī)則》規(guī)定監(jiān)察委應(yīng)向黨委請(qǐng)示、匯報(bào)及定期向黨委提交工作報(bào)告等，但鑒于黨委對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)主要起宏觀領(lǐng)導(dǎo)作用以及考慮到監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性，黨委、紀(jì)委對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督制約難以常態(tài)化，對(duì)監(jiān)察權(quán)的濫用無(wú)法起到持續(xù)有效防范作用。因此，構(gòu)建有效的紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力制約機(jī)制應(yīng)是當(dāng)下紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公研究的重要課題。

三、構(gòu)建新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公制度的路徑探討

結(jié)合《規(guī)則》和《監(jiān)察法》的立法精神，在解決紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制機(jī)制構(gòu)建的核心問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持如下原則：一是，強(qiáng)化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)將黨的政治建設(shè)擺在首位，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)黨的政治建設(shè)，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實(shí);二是，體現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨精神。強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督是管黨治黨、厚植黨執(zhí)政根基的主要面向，扎緊制度籠子、嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活是反腐敗斗爭(zhēng)取得勝利的政治前提;三是，明確監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立地位。作為由《憲法》和《監(jiān)察法》明確規(guī)定的國(guó)家監(jiān)督權(quán)力，監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)具有高度獨(dú)立性才能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督公權(quán)力的制度安排;四是，權(quán)力監(jiān)督落到實(shí)處。不論紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)抑或其他公權(quán)力類(lèi)型，都應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)密監(jiān)督。只有滿足上述原則，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制機(jī)制構(gòu)建才能真正體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與腐敗治理效果的統(tǒng)一。

（一）前提：堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)下紀(jì)委、監(jiān)察委獨(dú)立履責(zé)

深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央的重大決策，是事關(guān)全局的重大政治體制改革。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是反腐敗工作成功的關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到反腐敗工作和國(guó)家監(jiān)察體制改革的全過(guò)程：

一是，發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用。以各級(jí)黨委為主體，充分發(fā)揮黨總覽全局、協(xié)調(diào)各方的作用，加強(qiáng)政治引領(lǐng)，強(qiáng)調(diào)政治監(jiān)督的作用。在涉及黨員違紀(jì)時(shí)，除《黨章》和《規(guī)則》規(guī)定的應(yīng)當(dāng)向黨委報(bào)告或請(qǐng)示批準(zhǔn)的情況外，黨委不對(duì)紀(jì)委的具體工作做出指導(dǎo)或干涉，并且在必要時(shí)，黨委應(yīng)配合紀(jì)委開(kāi)展工作。

二是，監(jiān)察委不直接接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)獨(dú)立履責(zé)。按照《憲法》和《監(jiān)察法》的規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的，是與政府、法院和檢察院平行的國(guó)家政治機(jī)關(guān)，專(zhuān)門(mén)履行國(guó)家反腐敗職責(zé)。監(jiān)察委與黨委、紀(jì)委分屬不同的機(jī)構(gòu)序列，權(quán)力來(lái)源大不相同。在處理黨委、紀(jì)委及監(jiān)察委的關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下兩個(gè)原則：首先，監(jiān)察委的人事任免應(yīng)經(jīng)法律程序。根據(jù)“黨管干部原則”，由各級(jí)黨委管理和推薦重要干部是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)，是鞏固黨的執(zhí)政地位、履行黨的執(zhí)政使命的重要保證。作為國(guó)家政治體制的重要組成部分，監(jiān)察委應(yīng)在干部人事任免方面接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，由黨委管理和推薦監(jiān)察委主任、副主任及委員等職位的人員。但需注意的是，黨委不能直接任命這些人員，而應(yīng)依據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，按照法定程序提交人大及其常委會(huì)進(jìn)行任命。對(duì)于非領(lǐng)導(dǎo)職位或領(lǐng)導(dǎo)班子的工作人員，尤其是對(duì)于案件調(diào)查、審理等專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性極強(qiáng)的職位，監(jiān)察委應(yīng)具有一定的人事任免權(quán);其次，監(jiān)察委應(yīng)獨(dú)立開(kāi)展工作?！兑?guī)則》雖然規(guī)定黨委對(duì)紀(jì)委、監(jiān)察委的工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督等，但考慮到它作為最高級(jí)別的黨內(nèi)法規(guī)，其政治性、綱領(lǐng)性要遠(yuǎn)高于規(guī)制性特征，黨委對(duì)紀(jì)委、監(jiān)察委而言處于政治領(lǐng)導(dǎo)地位，主要從宏觀層面引領(lǐng)紀(jì)委、監(jiān)察委落實(shí)國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察工作的決策部署，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察的有效統(tǒng)一。因此，黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)察委獨(dú)立履責(zé)并不存在沖突。留置措施作為監(jiān)察委案件調(diào)查的重要手段，是《監(jiān)察法》賦予的法定職權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)案件調(diào)查的具體情況并經(jīng)特定程序?qū)徟蓪?duì)被調(diào)查人采取留置措施。留置權(quán)應(yīng)完全歸屬監(jiān)察機(jī)關(guān)享有，按規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)不需要請(qǐng)示黨委、紀(jì)委及其他任何機(jī)關(guān)、個(gè)人、組織批準(zhǔn)、同意等。但考慮到目前正處改革期，紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)則尚處變動(dòng)之中，監(jiān)察機(jī)關(guān)就重要事項(xiàng)向黨委匯報(bào)有利于黨準(zhǔn)確把握改革動(dòng)向、及時(shí)解決改革中的各種疑難問(wèn)題。

（二）基礎(chǔ)：確立國(guó)家監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，厘清監(jiān)察對(duì)象范圍

《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察對(duì)象的模糊界定不僅使監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)法有效貫徹法律規(guī)定，還直接影響了紀(jì)檢監(jiān)察合力反腐的成效。因此，明確監(jiān)察對(duì)象的范圍是開(kāi)展紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的前提和基礎(chǔ)：

首先，應(yīng)從法釋義學(xué)層面厘定《監(jiān)察法》相關(guān)條文之間的關(guān)系及具體內(nèi)涵。法律解釋是法理學(xué)的重要研究領(lǐng)域，并且在部門(mén)法中處于極其重要的地位。依照通說(shuō)，法律解釋主要有文義解釋、體系解釋、歷史解釋和目的解釋等幾種方法，這幾種方法的適用存在一定位序，大致是：文義解釋優(yōu)先;在出現(xiàn)復(fù)數(shù)結(jié)論時(shí)，依賴體系解釋進(jìn)一步確定文義;如果這兩種解釋方法仍不能得出確定結(jié)論，或者得出荒謬結(jié)論，那么就須采用歷史解釋?zhuān)讲榱⒎ㄕ咧?guī)定意向、目標(biāo)及規(guī)范想法;如果得出的結(jié)論有爭(zhēng)議，那么則應(yīng)依據(jù)目的解釋得出最終結(jié)論。[5]法律解釋方法的位序體現(xiàn)了不同法的價(jià)值的排序，其中，文義解釋體現(xiàn)了法的安定價(jià)值，體系解釋體現(xiàn)了法的和諧價(jià)值，歷史解釋體現(xiàn)了立法意圖價(jià)值，目的解釋則體現(xiàn)了法的正義價(jià)值。相應(yīng)地，法的安定價(jià)值和可預(yù)測(cè)價(jià)值應(yīng)得到優(yōu)先實(shí)現(xiàn)，法的和諧價(jià)值、立法意圖價(jià)值及個(gè)案正義價(jià)值依次排列。[6]在位緒論的前提下，法律解釋三條適用規(guī)則，分別是文義規(guī)則、黃金規(guī)則和除弊規(guī)則。相對(duì)應(yīng)，文義解釋規(guī)則遵循形式法治要求，屬優(yōu)先使用的規(guī)則，對(duì)應(yīng)文義解釋方法;黃金規(guī)則主要指體系解釋規(guī)則，是必須遵守的解釋規(guī)則;除弊規(guī)則滿足實(shí)質(zhì)法治要求，是可以選擇適用的解釋規(guī)則，對(duì)應(yīng)歷史解釋和目的解釋方法。[7]依照上述解釋方法和規(guī)則，對(duì)于《監(jiān)察法》第3條和第15條之規(guī)定的語(yǔ)義及相互關(guān)系可以有兩種理解：

一是，兩條規(guī)定是“統(tǒng)攝”與“具化+補(bǔ)充”的關(guān)系，第15條中“公職人員”與第3條規(guī)定相對(duì)應(yīng)，同時(shí)將“其他人員”視為單獨(dú)補(bǔ)充規(guī)定;二是，兩條規(guī)定是“統(tǒng)攝”與“具化”的關(guān)系，第15條中的“公職人員”一詞與第3條規(guī)定相對(duì)應(yīng)，并且將“其他人員”視為“公職人員”。依照文義解釋方法，《監(jiān)察法》第3條規(guī)定監(jiān)察對(duì)象為“所有行使公權(quán)力的公職人員”，并且明確下文所指“公職人員”與該描述等同，說(shuō)明第15條所稱(chēng)“其他人員”不屬于第3條所指范疇。查閱法條可發(fā)現(xiàn)，第3條處于“總則”章節(jié)，是對(duì)監(jiān)察對(duì)象范圍的統(tǒng)攝性規(guī)定，并且《監(jiān)察法》第1條“立法目的”規(guī)定，本法的目的之一是“加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋”。如此一來(lái)，只依賴文義解釋優(yōu)先規(guī)則確定第3條“公職人員”的指代范圍就顯得非常不合時(shí)宜，這時(shí)，應(yīng)結(jié)合適用黃金規(guī)則做進(jìn)一步解釋?zhuān)磻?yīng)帶著一種體系思維，聯(lián)系上下文尋求法律意義的邏輯一致性，避免斷章取義、片面地理解、解釋法律。[8]考慮到《監(jiān)察法》總則部分旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全覆蓋的邏輯，在解釋第15條規(guī)定時(shí)就應(yīng)當(dāng)處理好總則與本條之間的張力，對(duì)法律規(guī)定進(jìn)行體系性的邏輯審視，并且注重法律調(diào)整功能的充分發(fā)揮。因此，應(yīng)將行使公權(quán)力的“其他人員”視為總則部分的“公職人員”，只有這樣才符合《監(jiān)察法》的內(nèi)在邏輯和立法意圖。

其次，應(yīng)確立統(tǒng)一的監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，“公權(quán)力”“履行公職”“管理人員”“公職人員”等都是認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象的關(guān)鍵詞，但這些法律用語(yǔ)雜糅交錯(cuò)，難以為監(jiān)察實(shí)踐提供有效的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。通過(guò)對(duì)《監(jiān)察法》相關(guān)條文核心概念的厘清以及對(duì)當(dāng)前反腐治理目標(biāo)的把握，本文認(rèn)為，可從以下三個(gè)維度構(gòu)建監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：

一是，“公權(quán)力（狹義）”標(biāo)準(zhǔn)。公權(quán)力是由《監(jiān)察法》直接規(guī)定的判斷標(biāo)準(zhǔn)，也是最為核心的判斷標(biāo)準(zhǔn)。從法理上看，公共權(quán)力分為國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力。其中，國(guó)家公權(quán)力一般是由國(guó)家機(jī)構(gòu)享有，具有行為單向性、強(qiáng)制性特征。代表國(guó)家機(jī)構(gòu)行使這種公權(quán)力的主體較為確定，大體包括具有公職人員編制及由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的人員。就社會(huì)公權(quán)力而言，則是指社會(huì)主體以其所擁有的社會(huì)資源對(duì)社會(huì)的支配力，其中包括物質(zhì)資源、精神資源、社會(huì)群體、社會(huì)組織及社會(huì)特殊勢(shì)力等。[9]它是一種依托社會(huì)組織并指向社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，具體包括自治權(quán)、對(duì)抗權(quán)和參與合作權(quán)。其中，法律法規(guī)所授權(quán)力是社會(huì)權(quán)力的重要構(gòu)成部分。[10]《監(jiān)察法》所規(guī)定的公權(quán)力（廣義）包含國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力，按照“公權(quán)力（狹義）”標(biāo)準(zhǔn)，由于公務(wù)員、參公管理人員、法律法規(guī)授權(quán)和國(guó)家機(jī)關(guān)委托的公共組織中從事公務(wù)的人員具備明顯的公權(quán)力屬性，因此都屬監(jiān)察對(duì)象范圍。

二是，“身份+職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)。除“公權(quán)力”維度以外，《監(jiān)察法》第15條第3—5款規(guī)定企業(yè)、單位及組織中管理及從事管理的人員屬監(jiān)察對(duì)象范圍。根據(jù)上文，《監(jiān)察法》中“管理”一詞主要有組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理、計(jì)劃等含義，如此一來(lái)，上述條款規(guī)定可以衍生出兩個(gè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：首先，“身份”標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《刑法》第93條和《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》的規(guī)定，除本身屬國(guó)家工作人員之外，國(guó)有企事業(yè)單位“委派”從事公務(wù)是某類(lèi)人員取得國(guó)家工作人員身份的另外一種方式?！都o(jì)要》對(duì)“委派”的類(lèi)型進(jìn)行了列舉，形式多種多樣，常見(jiàn)的有任命、指派、提名、批準(zhǔn)等。按照《刑法》《監(jiān)察法》的規(guī)定和立法目的，國(guó)家工作人員和經(jīng)由“委派”獲取國(guó)家工作人員身份的人員，顯然屬于刑法職務(wù)犯罪的犯罪主體及監(jiān)察對(duì)象范圍。其次，“職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)。僅具備“公”的身份且從事公務(wù)的人員，只是解決了其是否屬于監(jiān)察對(duì)象范圍，但并不能確定其屬于第3—5款的調(diào)整范圍，因?yàn)檫@些條款還要求監(jiān)察對(duì)象的公務(wù)活動(dòng)必須具有“管理”色彩。通過(guò)規(guī)范分析可知，第3—5款中的“管理”主要有兩種情形：一種情形是身居管理職位。例如，國(guó)有企業(yè)中的董事長(zhǎng)、總經(jīng)理、監(jiān)事會(huì)主席、部門(mén)經(jīng)理、會(huì)計(jì)、出納等。另一種情形是負(fù)有管理職責(zé)。例如，某一人員可能被所在企業(yè)、單位及組織臨時(shí)賦予管理職責(zé)，這時(shí)如果僅以是否在管理崗位作為判斷依據(jù)，就會(huì)遺漏應(yīng)當(dāng)監(jiān)察的對(duì)象。因此，只有符合“身份+職位/職責(zé)”這一復(fù)合型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的要素要求，某一人員才屬第3—5款所指代的監(jiān)察對(duì)象。實(shí)踐中，可根據(jù)具體情況選擇適當(dāng)?shù)慕M合標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象。

三是，“行為”標(biāo)準(zhǔn)。這里的“行為”具體指特定人員的某種行為是否為“履行公職”，對(duì)應(yīng)《監(jiān)察法》第15條第6款“其他依法履行公職的人員”的范圍劃定。該條被視為“兜底條款”，主要針對(duì)監(jiān)察對(duì)象的“動(dòng)態(tài)”判斷。適用“行為”標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象的關(guān)鍵在于判斷具體人員的行為是否為“履行公職”的行為。按照上文對(duì)《監(jiān)察法》語(yǔ)境下“公職”一詞的界定可知，授權(quán)性、單向性、公共性、約束性及服務(wù)性是它的顯著特點(diǎn)。那么，凡是符合這些特點(diǎn)的行為，均可被視為《監(jiān)察法》中的公職行為。此外，按照行為的公共性和公共影響的程度，可將行為分為直接履行公職行為、與履行公職密切的行為、對(duì)社會(huì)公共道德產(chǎn)生影響的行為及對(duì)社會(huì)完全沒(méi)有影響的行為。其中，只有直接履行公職行為屬于判斷監(jiān)察對(duì)象的依據(jù)。如此一來(lái)，既可確保監(jiān)察實(shí)踐的可行性，又可防止監(jiān)察對(duì)象范圍被無(wú)限擴(kuò)大。

需要注意的是，監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)這三個(gè)維度并非呈平行狀態(tài)，其適用應(yīng)遵循一定次序原則。例如，在判斷某人員是否為監(jiān)察對(duì)象時(shí)，如果確定其為公務(wù)員、參公管理人員及法律、法規(guī)授權(quán)或受委托的公共組織從事公務(wù)的人員，那么即屬“公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)的適用范疇;如果該人員屬于國(guó)有企業(yè)、公辦科教文衛(wèi)體事業(yè)單位或基層群眾性自治組織，則可按照“身份+職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)分情況判斷其是否屬于《監(jiān)察法》第15條第3—5款中的管理或從事管理的人員類(lèi)別;在進(jìn)行上述歸類(lèi)均不合時(shí)宜時(shí)，才可按照“行為”標(biāo)準(zhǔn)對(duì)該人員是否屬監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)判斷。

（三）關(guān)鍵：在法治軌道上探索建立紀(jì)法銜接的有效機(jī)制

紀(jì)委、監(jiān)察委合署辦公極大地整合了黨內(nèi)反腐和國(guó)家反腐資源，有利于反腐敗工作的高效開(kāi)展。《規(guī)則》第11條規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制。由于紀(jì)委、監(jiān)察委分屬不同的權(quán)力序列，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公必須注重對(duì)紀(jì)法銜接機(jī)制的探索，在堅(jiān)持黨的政治引領(lǐng)的同時(shí)，體現(xiàn)法治色彩，理順執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法之間的關(guān)系：

首先，培養(yǎng)政治思維和法治思維。針對(duì)轉(zhuǎn)隸人員和原紀(jì)委人員的融合問(wèn)題，應(yīng)采取多種方式，同步培養(yǎng)兩類(lèi)人員的政治思維和法治思維，強(qiáng)調(diào)“紀(jì)在法前”“紀(jì)法雙修”。一方面，應(yīng)培養(yǎng)紀(jì)檢監(jiān)察工作人員過(guò)硬的政治素質(zhì)。要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，不忘初心、牢記使命，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書(shū)記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，忠實(shí)履行《黨章》和《憲法》賦予的職責(zé)，樹(shù)立以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通、有效銜接司法的工作理念。另一方面，在涉及立案調(diào)查、證據(jù)收集等專(zhuān)業(yè)問(wèn)題時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察工作人員應(yīng)以法治思維開(kāi)展工作，嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定，不得突破法律界限。在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法取證時(shí)，應(yīng)按照法律規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)，確保證據(jù)鏈的完整性及證據(jù)的證明力。

其次，構(gòu)建紀(jì)法銜接的工作機(jī)制。即使采取合署辦公模式，紀(jì)委、監(jiān)察委仍是兩個(gè)不同的部門(mén)，仍然面臨工作銜接等實(shí)際問(wèn)題，建立統(tǒng)一的紀(jì)法銜接機(jī)制有助于紀(jì)檢監(jiān)察工作的有序開(kāi)展?！兑?guī)則》第11條對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作部門(mén)的職責(zé)分工進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)于實(shí)際工作的配合協(xié)調(diào)等問(wèn)題，應(yīng)遵循如下安排：在涉及黨員監(jiān)察對(duì)象時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)確有違反黨紀(jì)和國(guó)法的線索，紀(jì)委、監(jiān)察委應(yīng)分別根據(jù)黨章、《規(guī)則》和《監(jiān)察法》規(guī)定，同時(shí)立案，分別進(jìn)行執(zhí)紀(jì)審查和執(zhí)法調(diào)查。審查調(diào)查獲取的證據(jù)，可同時(shí)作為執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)和監(jiān)察處置的依據(jù)。如果涉嫌犯罪，應(yīng)以監(jiān)察委的名義移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴?？紤]到目前以留置取代雙規(guī)的趨勢(shì)，在黨員監(jiān)察對(duì)象存在違法犯罪等行為時(shí)，為了確保證據(jù)收集的合法性，應(yīng)先進(jìn)行執(zhí)法調(diào)查而后開(kāi)展執(zhí)紀(jì)審查。如此，執(zhí)法調(diào)查收集的證據(jù)既可用于執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，調(diào)查活動(dòng)又不會(huì)面臨合法性質(zhì)疑。至于黨員非監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察對(duì)象非黨員違紀(jì)違法的情況，紀(jì)委、監(jiān)察委依照各自權(quán)限、程序，分別開(kāi)展執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法監(jiān)督調(diào)查活動(dòng)。

（四）保障：健全“自查”與“他查”的權(quán)力制約機(jī)制

國(guó)家監(jiān)察體制改革將原先分散的反腐敗資源進(jìn)行整合，同時(shí)極大地拓寬了對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督范圍，使得監(jiān)察委的權(quán)力空前強(qiáng)大，加之與紀(jì)委合署辦公，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力更是到了無(wú)以復(fù)加的地步，但目前并無(wú)與之匹配的權(quán)力制約機(jī)制。紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)的適當(dāng)行使不僅關(guān)涉監(jiān)督對(duì)象的合法權(quán)益，還是我國(guó)反腐敗事業(yè)成功的重要保障。具體而言，防止紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)濫用可從加強(qiáng)自我監(jiān)督與構(gòu)建外部監(jiān)督機(jī)制著手：

首先，可參照黨委對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督模式，要求監(jiān)察委向同級(jí)人大及其人大常委會(huì)報(bào)告工作。紀(jì)委向黨委報(bào)告工作或請(qǐng)示批準(zhǔn)不僅從全局上體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，還對(duì)防止紀(jì)委權(quán)力濫用起到了明顯作用。相類(lèi)似，人大及其常委會(huì)作為產(chǎn)生和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，應(yīng)要求監(jiān)察委向其報(bào)告工作，并且在涉及特別重大案件的立案調(diào)查時(shí)，監(jiān)察委應(yīng)向人大常委會(huì)備案，在對(duì)人大代表和具有特定身份的監(jiān)察對(duì)象采取留置措施時(shí)，應(yīng)報(bào)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。這不僅符合《監(jiān)察法》對(duì)人大及其常委會(huì)的制度定位，也能在一定程度上遏制監(jiān)察權(quán)的濫用。需要說(shuō)明的是，雖然《規(guī)則》也要求監(jiān)察委就重要事項(xiàng)向黨委請(qǐng)示匯報(bào)，但這種模式難以發(fā)展成固定長(zhǎng)效的權(quán)力制約機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察工作的有效監(jiān)督仍需從機(jī)制建構(gòu)角度進(jìn)行統(tǒng)籌把握。

其次，完善內(nèi)部自我監(jiān)督機(jī)制。作為權(quán)力監(jiān)督主體，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照黨紀(jì)規(guī)定，高標(biāo)準(zhǔn)、高要求地塑造機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作和思想氛圍。按照《黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)公報(bào)》的精神，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，扎緊制度籠子是嚴(yán)肅黨內(nèi)生活的根本，是腐敗治理的重要政治保證。對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，建立健全紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室這一內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，具體可由紀(jì)委書(shū)記或監(jiān)察委書(shū)記兼任監(jiān)督室主任一職，專(zhuān)門(mén)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的違紀(jì)違法行為進(jìn)行監(jiān)督調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果直接反饋于主任，查證屬實(shí)的，由主任交于相應(yīng)職能部門(mén)進(jìn)行執(zhí)紀(jì)執(zhí)法調(diào)查。

最后，搭建和暢通群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的平臺(tái)和渠道。除權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督外，《監(jiān)察法》第54條還規(guī)定監(jiān)察委應(yīng)公開(kāi)監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督。未來(lái)，各級(jí)監(jiān)察委應(yīng)在官方網(wǎng)站設(shè)置信息公開(kāi)專(zhuān)欄，及時(shí)更新監(jiān)察立案、調(diào)查和處置的具體情況;設(shè)置網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)，便于群眾揭發(fā)檢舉紀(jì)檢監(jiān)察干部的違法亂紀(jì)行為;定期召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，就重大案件的處理接受新聞媒體質(zhì)詢。

四、結(jié)論與思考

在新型國(guó)家監(jiān)察體制下，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公模式已在全國(guó)鋪展開(kāi)來(lái)，針對(duì)合署辦公中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)從體制機(jī)制建設(shè)入手，深入分析問(wèn)題背后的制度建構(gòu)問(wèn)題，結(jié)合問(wèn)題所造成的實(shí)踐困境，尋找適當(dāng)?shù)慕鉀Q對(duì)策。具體而言，應(yīng)堅(jiān)持黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的整體領(lǐng)導(dǎo)，在此前提下，確保紀(jì)委、監(jiān)察委的獨(dú)立自主地位。明確監(jiān)察對(duì)象的范圍和判斷標(biāo)準(zhǔn)，解決執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法合力監(jiān)督的基礎(chǔ)性問(wèn)題。注重培養(yǎng)紀(jì)檢監(jiān)察工作人員的政治思維和法治思維，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的紀(jì)法銜接工作機(jī)制。推行向人大及其常委會(huì)報(bào)告、請(qǐng)示及備案制度，完善內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制，同時(shí)注重發(fā)揮外部非強(qiáng)制性制約機(jī)制的重要監(jiān)督作用。

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