省直管縣的文獻綜述

顏佳佳

【摘 要】本文對“省直管縣”改革的研究文獻進行了總結(jié)和評述。“省直管縣”改革主要體現(xiàn)在行政上的“省直管縣”和財政上的“省直管縣”，與縣級政府財政收支結(jié)構(gòu)、縣域經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，但仍然存在財權(quán)和事權(quán)匹配沖突等制約因素。目前，對于省直管縣與縣域經(jīng)濟、省直管縣與財政分權(quán)、省直管縣的異質(zhì)效應、省直管縣下的政府間協(xié)調(diào)等問題，學術(shù)界仍存在爭論。本文認為，省直管縣要著力在解決城鄉(xiāng)矛盾問題，城鎮(zhèn)化建設(shè)，貧困縣的政策受益方面，深入探討影響改革效果的中間機制。

【關(guān)鍵詞】省直管縣；縣域經(jīng)濟；行政體制；財政體制

一、省直管縣的背景

90年代以前，我國的行政層級為“中央——省——市——縣——鎮(zhèn)”五級行政管理體制，但是隨著改革開放的深入發(fā)展，市場經(jīng)濟的活力得到了極大的釋放，市場經(jīng)濟體制得以確立和完善，但我們國家原有的行政管理體制不適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，出現(xiàn)上層建筑不適應經(jīng)濟發(fā)展的狀況?？h域經(jīng)濟也一直是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主力，更是促進國民經(jīng)濟發(fā)展和制度創(chuàng)新的重要推動力（賈康和于長革，2010），毛捷和趙靜（2012）認為縣域經(jīng)濟的發(fā)展直接影響到城鎮(zhèn)化建設(shè)，“三農(nóng)問題”等系列工作的順利開展。為了進一步激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力，促進縣域經(jīng)濟增長，90年代開始以浙江省為代表的省區(qū)開始逐步推行“省直管縣”體制改革試點工作。實施“省直管縣”財政改革，除了減少政府層級，政府實施扁平化管理以外，一個主要目的就是推進縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

二、主要概念

省直管縣是指省、市、縣行政管理關(guān)系由“省——市——縣”三級管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　小⑹　h”二級管理，對縣的管理由現(xiàn)在的“省管市——市領(lǐng)導縣”模式變?yōu)橛墒√娲?。在這里要做一個區(qū)分：廣義上的省直管縣是指省政府在政治、經(jīng)濟、文化等各領(lǐng)域?qū)h進行管理（周湘智， 2009），完全剝離出市在這個管理活動的中間作用；行政“省直管縣”主要體現(xiàn)在省政府在人事權(quán)，審批權(quán)，經(jīng)濟管理權(quán)等方面對縣經(jīng)濟管理；財政“省直管縣”側(cè)重在財政預算，收入劃分，財政轉(zhuǎn)移支付，資金的管理和調(diào)度方面省直接對接到縣級的財政，這樣減少了市在財政收支這塊對縣的剝削，抽血。省直管縣改革體制推行的時間比較長，逐步深入到各個的地域，目前出現(xiàn)了浙江模式，湖北模式，安徽模式，四川模式等，都是各地具體實施的特色效果。目前已有許多學者對省直管縣進行理論探討和實證分析，學界對省直管縣的政策效果也存在爭議，總結(jié)和歸納相關(guān)問題研究具有十分重要的借鑒意義。

三、主要觀點

省直管縣的初衷在于促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展，早期的研究者對這一政策改革主要持積極的態(tài)度，隨著改革的不斷深入和推進，市縣爭利，財政收支，政府管理效率，公共服務供給，城市發(fā)展等方面出現(xiàn)存在問題，這些問題讓一些學者從多方面，多角度去思考“省直管縣”體制改革的效益問題，在這個問題的探究過程中主要分為以下的幾個方面：

（1）認同派的觀點

從各地情況來看，在工作上市把縣當作自己的附屬行政單位，要求縣的經(jīng)濟發(fā)展從屬于市區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要，這樣難免引發(fā)兩個利益主體的沖突，會存在“市壓縣、市刮縣、市吃縣”的問題，省直管縣主要就是剔除掉市對縣域經(jīng)濟發(fā)展的抑制作用，主要落腳在財政分權(quán)和行政分權(quán)方面。早期的相關(guān)研究學者從認為：推行“省直管縣”體制，有助于減少政府的行政層級和縮減政府的管理幅度，建設(shè)扁平化政府，最終有利于構(gòu)建一個“有效”政府（汪宇明，2004）。才國偉等學者從行政“省直管縣”的角度分析認為這項改革提高了縣域政府的行政效率，解決部分市縣爭利的問題，有效提高了縣級政府的積極性（才國偉等，2011）。毛捷和趙靜（2012）認為省直管縣政策進行財政分權(quán)，既促進了經(jīng)濟的發(fā)展，也促進了財政收入的增長。省直管縣的改革涉及多方利益調(diào)整，為兼顧地級市利益，目前我國省直管縣改革的主要模式是維持試點縣行政區(qū)劃、統(tǒng)計口徑隸屬關(guān)系和干部管理體制不變，由省政府直接領(lǐng)導試點縣政府工作，試點縣享受地級市一級的經(jīng)濟社會管理權(quán)限。鄭業(yè)新等學者發(fā)現(xiàn)省直管縣政策促進了縣域經(jīng)濟發(fā)展，但其中的中介變量并不是財政分權(quán)，而是經(jīng)濟分權(quán)，主要是通過資本的形成，勞動供給，技術(shù)進步三個渠道促進了縣域經(jīng)濟增長（鄭新業(yè)等， 2011）。賈俊雪學者認為省直管縣財政體制改革有助于增強縣級財政自給能力，實現(xiàn)縣級財政解困（賈俊雪等，2011）。郭平和陳露（2017）從公共服務、經(jīng)濟增長以及財政收支三個路徑研究發(fā)現(xiàn)省直管縣極大可能促進縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展。劉曉茜（2018）具體從四川省政策實施出發(fā)，研究發(fā)現(xiàn)四川省的省直管縣提振了縣域經(jīng)濟的績效，改善了民生性財政支出。王立勇和高玉胭（2018）實證研究發(fā)現(xiàn)：“省直管縣”改革賦予直管縣更多的財政收支權(quán)及經(jīng)濟自主權(quán)，大大激活了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的活力，對縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級產(chǎn)生了顯著的正向推動作用，他們還發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)通過提高市場化水平而促進地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

（2）質(zhì)疑派的觀點

隨著“省直管縣”體制改革的深入推進，“省直管縣”實施后的實際效果和出現(xiàn)的問題引起大批學者對其進行更加理性的冷思考。遇到問題，絕不是一味的否定，一味的漠視，而是對其透徹的分析，理性思考。有學者強調(diào)說：我們要對“省直管縣”體制改革進行理性的思考，我們必須要跳出“省直管縣體制可以完全避免市管縣體制產(chǎn)生的負面影響”，改革要做到理性，謹慎，穩(wěn)妥（龐明禮等，2009）。龐明禮學者提到“省直管縣”體制改革受到其他客觀因素的制約，會影響體制改革的實際效果。才國偉等研究發(fā)現(xiàn)省直管縣存在損害地級市短期利益的現(xiàn)象。但根據(jù)長期結(jié)果和橫向分析，真正的利害收益仍需要進一步考察。王仰文（2011）從政府職能轉(zhuǎn)變的視角分析認為“省直管縣”體制改革并沒有完全實際地做到符合市場化改革的要求。。歷年來中國政府官員的績效考核的重點在GDP的增長，基于省直管縣后財政支出的方向，鄭磊（2008）研究發(fā)現(xiàn)過度財政分權(quán)和政府競爭會對地方政府的教育支出存在顯著負效應，同時有學者認為財政支出分權(quán)在解決縣級財政問題困境中存在明顯的不對稱性（賈俊雪等，2011），在財政分權(quán)后，財政支出結(jié)構(gòu)更具有偏向性，民生性財政支出相對減少（李婉，2007）。石亞軍和施正文（2011）認為在實施省直管縣過程中仍然存在市縣爭利的問題，事權(quán)和財權(quán)的劃分與匹配問題仍然存在問題，財政體制與行政體制仍然存在沖突，這樣會影響到政策實施的效率和積累。蔡嘉瑤和張建華（2018）也研究發(fā)現(xiàn)省直管縣“改革進一步強化了縣級政府之間的橫向競爭和地級市政府之間的縱向競爭，加劇了市場分割，致區(qū)域間更加難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，環(huán)境公共治理提供不足，加劇了環(huán)境問題。丁肇啟（2017）研究發(fā)現(xiàn)省直管縣改革試點增加了行政成本。

（3）創(chuàng)新點

政策的實施受很多外部因素的影響，賈俊雪學者寫了好幾篇關(guān)于“省直管縣”的論文，但其得出了不同的結(jié)論，說明研究的側(cè)重方向，研究的方法等都會有不同實證分析結(jié)果。有學者在他們的研究中加入了是否為貧困縣的變量，發(fā)現(xiàn)貧困縣政策受益度遠低于一般縣；陳思霞和盧盛峰 （2014）在其研究中發(fā)現(xiàn)貧困縣在省直管縣后，它們的財政支出結(jié)構(gòu)相比一般縣更由偏向性，民生服務性財政支出更低；也有學者研究農(nóng)業(yè)縣和工業(yè)縣在省直管縣體制改革中的差異效果。

四、文獻評述

總體來看，學術(shù)界對“省直管縣”體制改革進行了多方面，多維度的研究，但是隨著研究的深入，仍有新的問題去研究分析，仍然有進一步提升和拓展的發(fā)展空間。

我們通過文獻資料查詢不難發(fā)現(xiàn)，學者研究結(jié)論存在對立，對此我們需要細化理解，每一個學者的研究主題，他們的研究方向、研究方法是不同的，由于地域政策實施結(jié)果的差異性和一些外部因素，學者們得出的結(jié)論難免會出現(xiàn)差異，我們需要領(lǐng)會他們研究和分析的思路，堅持具體問題具體分析。

目前“省直管縣”體制改革的研究領(lǐng)域主要涉及到縣域經(jīng)濟發(fā)展，財政分權(quán)及其相關(guān)問題，環(huán)境問題，省直管縣政策的解讀，市縣爭利問題，事權(quán)和財權(quán)的問題，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)化建設(shè)等，其中縣域經(jīng)濟和財政分權(quán)及其相關(guān)問題研究較多。隨著“省直管縣”體制改革的逐步深入，學者研究的問題越來越細化，其中的傳導機制也比較完善，逐步尋找改革的痛點和難點進行分析。省直管縣，歸根結(jié)底要解決城鄉(xiāng)矛盾。正是因為城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，才使得市在資源競爭上具有先天的優(yōu)勢，使得市對縣的輻射帶動作用難以發(fā)揮。即使有省直管縣，市對縣仍存在資源上的競爭（林建設(shè)， 2011）。因此，省直管縣要以解城鄉(xiāng)矛盾為努力方向，并輔以其他消除城鄉(xiāng)差別的政策。根據(jù)文獻來看，越來越多的學者發(fā)現(xiàn)這一體制改革的難點，就我來看，城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鄉(xiāng)差距，貧困縣的政策受益仍然有較大的研究價值，應深入探討影響改革效果的中間機制。

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