新疆草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策效益分析評(píng)價(jià)

李慧芹，鄒淑琴，李雪鋒

（新疆維吾爾自治區(qū)草原總站，烏魯木齊 830049）

“十二五”期間,新疆實(shí)施了第一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，期間分別對(duì)全疆0.101億hm2草原實(shí)施禁牧，0.359億hm2草原實(shí)施草畜平衡管理[1]，草畜平衡區(qū)核減轉(zhuǎn)移安置牲畜870.18萬(wàn)羊單位，基本實(shí)現(xiàn)了可利用草原全覆蓋[2]。第二輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策于2016年10月在全疆各地正式啟動(dòng)，截至2017年草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制在新疆已實(shí)施7年。通過(guò)分析比較第一輪五年和第二輪兩年的草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施前后，草原生態(tài)環(huán)境、草原生態(tài)保護(hù)功能及牧民生產(chǎn)生活條件等狀況的變化，為更好的落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策提供參考。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

新疆地處中國(guó)西北邊陲，深居亞歐大陸腹地，是我國(guó)重要牧區(qū)之一[3]，天然草原面積遼闊，分布廣泛，類型多樣。據(jù)記載，新疆擁有天然草原毛面積5 725.88萬(wàn)hm2，可利用面積4 800.68萬(wàn)hm2，居全國(guó)第三位[4]，約占全國(guó)草地總面積的六分之一，占新疆國(guó)土總面積的34.4%[5]，是新疆陸地生態(tài)屏障重要組成部分，具有十分重要的生態(tài)戰(zhàn)略地位。在維系水源補(bǔ)給、維護(hù)山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)平衡中具有關(guān)鍵性的作用；也是牧區(qū)農(nóng)牧民賴以生存發(fā)展的基本生產(chǎn)資料和很多珍稀動(dòng)植物特定的生存地區(qū)[6]，更是生態(tài)脆弱區(qū)。

1.2 研究方法

基于全疆草地資源監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及牧戶調(diào)查資料，運(yùn)用定量分析法[7]，與草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施前的數(shù)據(jù)，進(jìn)行對(duì)比分析，得出該政策實(shí)施之后的效果及其影響。

1.3 數(shù)據(jù)來(lái)源

2010-2017年全疆草原監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及牧戶調(diào)查問(wèn)卷資料；新疆畜牧業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒；新疆統(tǒng)計(jì)年鑒等。

2 結(jié)果與分析

2.1 生態(tài)效益分析

圖1 2012-2017年綜合植被蓋度和高度對(duì)比圖

2.1.1 天然草原植被蓋度、高度有不同幅度的提高

2017年全疆天然草原牧草長(zhǎng)勢(shì)總體平穩(wěn)，綜合植被蓋度、綜合植被高度分別為41.48%和27.9 cm；比近五年（2012-2016年）增加了1.71個(gè)百分點(diǎn)和2.42 cm；與去年同期基本持平。除受氣候影響2013年、2016年全疆天然牧草長(zhǎng)勢(shì)良好外，本年度綜合植被高度和蓋度較常年增幅明顯，生態(tài)效果顯著（圖1）。

2.1.2 天然草原生產(chǎn)力

2017年全疆天然草原牧草的鮮草產(chǎn)量達(dá)到10 694.35萬(wàn)t，比實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制政策前的2010年增加了13.94%，比“十二五”期間增加了15.12%，比近5年（2012-2016年）增加了10.74%；比去年同期略有下降（受氣候因素的影響），下降幅度為1.86%。

2.1.2.1 天然草原禁牧區(qū) 通過(guò)對(duì)干旱荒漠、重要水源涵養(yǎng)地和草地類自然保護(hù)區(qū)、退牧還草工程項(xiàng)目等禁牧區(qū)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)綜合分析，全疆天然草原禁牧區(qū)鮮草產(chǎn)量比實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制前的2010年提高32.66%；比“十二五”期間提高了28.68%，比近五年（2012-2016年）提高了17.47%，比去年同期降低1.35%（受氣候因素的影響）。從各大類天然草原單產(chǎn)看，天然草原禁牧效果顯著，尤其是分布于中山帶以上草地效果較顯著（圖2）。

圖2 禁牧區(qū)不同草地類型年度間產(chǎn)量變化對(duì)比圖

2.1.2.2 天然草原草畜平衡區(qū) 全疆天然草原草畜平衡區(qū)2017年鮮草產(chǎn)量比實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制前的2010年提高了26.53%；比“十二五”期間提高19.54%；比近五年（2012-2016年）提高了12%；比去年同期降低2.5%（受氣候因素的影響）。從各大類天然草原單產(chǎn)看，山地草甸類、溫性草甸草原、溫性草原類增幅明顯，效果顯著（圖3）。

圖3 草畜平衡區(qū)不同草地類型年度間產(chǎn)量變化對(duì)比圖

2.1.3 天然草原載畜能力

監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示[8]，2017年全疆天然草原高峰期羊單位均需草地面積由實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制前2010年的2.46 hm2降至2017年的1.76 hm2；天然草原超載率由實(shí)施生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制前2010年的33%降至2017年的8.7%，天然草原載畜能力明顯提升。

根據(jù)目前各季節(jié)天然放牧場(chǎng)利用現(xiàn)狀，按照草畜平衡計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和20世紀(jì)80年代草地資源調(diào)查成果，結(jié)合新一輪草地資源清查數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，全疆季節(jié)放牧場(chǎng)基本達(dá)到草畜平衡。

2.2 社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益分析

2.2.1 草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施，增加了牧民政策性收入，提高了牧民生產(chǎn)生活水平

草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施，全疆每年直接發(fā)放農(nóng)牧民草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金達(dá)24.7725億元，涉及100多萬(wàn)牧民從草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧惺芤鎇9]。

通過(guò)發(fā)放禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)資金，直接增加了牧民政策性收入，提高了牧民生產(chǎn)生活水平。2016年全疆農(nóng)牧民人均純收入達(dá)到9 470元[10]，比實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)前的2010年提高103.98%，比“十二五”期間提高31.5%，比近五年提高18.26%。農(nóng)牧民戶均政策性收入達(dá)到6 064元，經(jīng)定點(diǎn)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，新疆牧民的人均收入中草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咝允杖胝嫉?3%以上。

2.2.2 草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吆陀文撩穸ň庸こ痰膶?shí)施，加快了牧區(qū)草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)了牧區(qū)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變

通過(guò)調(diào)查了解，新疆安排國(guó)家下?lián)艿难a(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制政策落實(shí)的獎(jiǎng)勵(lì)資金用于推進(jìn)草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)了草原畜牧業(yè)由“四季游牧、靠天養(yǎng)畜”的生產(chǎn)方式逐步向“暖季放牧、冷季舍飼”方式的轉(zhuǎn)變。

2.2.3 草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施，有力推動(dòng)了草牧業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

在禁牧舍飼、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的雙重推動(dòng)下，種植業(yè)與畜牧業(yè)結(jié)合更加緊密，“以養(yǎng)定種”的局面正在形成，飼草料種植面積不斷提高，有力推動(dòng)了草牧業(yè)發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，人工種草面積的增加極大地緩解了牲畜飼養(yǎng)成本上升的壓力，促進(jìn)了糧食、經(jīng)濟(jì)作物、飼草料三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化了種植業(yè)結(jié)構(gòu)，提高了農(nóng)牧業(yè)的整體效益。

2.2.4 草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施，草原合理減畜，畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，抵御自然災(zāi)害能力不斷增強(qiáng)

隨著草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施，各級(jí)畜牧部門根據(jù)禁牧、草畜平衡管理辦法，制定了草場(chǎng)合理載畜量標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)監(jiān)管引導(dǎo)禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)牲畜的減退和安置[11]。牧民利用補(bǔ)獎(jiǎng)資金積極修建棚圈、青貯窖，不斷擴(kuò)大苜蓿、青貯玉米等優(yōu)良牧草的種植面積，開發(fā)林、糧、草兼作的生產(chǎn)模式，增加飼草產(chǎn)量。牧民生存環(huán)境不斷改善，草原畜牧業(yè)生產(chǎn)抗災(zāi)能力增強(qiáng)。據(jù)2016年福海縣、沙灣縣入戶調(diào)研資料顯示，兩縣牲畜越冬死亡率已由草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)前的8%下降到目前1.5%左右，草原畜牧業(yè)連年受災(zāi)的被動(dòng)抗災(zāi)局面正在有效緩解。

3 結(jié) 論

通過(guò)2017年全疆草原監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制前的2010年、“十二五”期間、近五年及上年監(jiān)測(cè)結(jié)果分析評(píng)價(jià)，2017年全疆天然草原牧草長(zhǎng)勢(shì)總體平穩(wěn)，新疆實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策成效顯著，草原生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)效果明顯，草地生產(chǎn)能力不斷增強(qiáng)，草原生態(tài)環(huán)境得以改善，草原生態(tài)保護(hù)功能提高，草原生態(tài)惡化勢(shì)頭得到減緩，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，牧民生產(chǎn)生活條件有了極大的改善，生活水平和幸福指數(shù)提高，生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益顯著。

由于自然、歷史和人為破壞等方面的原因，草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍較脆弱，鞏固草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)成果的壓力仍然較大，需進(jìn)一步探討和深入落實(shí)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度措施，形成人草畜和諧發(fā)展的新格局。