新疆精河縣草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施的效果分析

薩依拉·胡斯?jié)M（新疆精河縣草原站，新疆 精河縣 8333007）

在人類的生存和發(fā)展中，草原植物資源發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用，是人類重要天然物種基因儲(chǔ)存庫(kù)[1]。多年以來(lái)，由于草原超載，導(dǎo)致了草原生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)急速惡化，現(xiàn)階段，全國(guó)有40%左右的草地超過了合理載畜量，部分地區(qū)超載量甚至大于100%。針對(duì)全國(guó)天然草原嚴(yán)重退化和環(huán)境壓力日益增大的現(xiàn)狀，2010年10月，國(guó)務(wù)院通過常務(wù)會(huì)議決定，自2011年起，在新疆、內(nèi)蒙等傳統(tǒng)牧區(qū)實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)政策[2][3][4]。到目前為止，該政策實(shí)施已經(jīng)有八年時(shí)間，政策的實(shí)施為牧區(qū)生態(tài)恢復(fù)、草地生產(chǎn)力的提升和牧民生活水平的提高提供了巨大的推動(dòng)力，但在草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)措施的具體落實(shí)過程中同時(shí)還存在一些問題，現(xiàn)就新疆精河縣生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的發(fā)放、獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制的政策實(shí)施效果進(jìn)行總結(jié)并提出幾點(diǎn)建議，為下一輪補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施提供參考。

1 精河縣天然草地資源概況

1.1 精河縣基本概況

精河縣位于新疆維吾爾自治區(qū)西北部，準(zhǔn)噶爾盆地西南邊緣，天山支脈婆羅科努爾北麓，地處東經(jīng)81°46′～83°51′，北緯 44°02′～45°10′之間。 東鄰烏蘇市，南鄰尼勒克縣、伊寧縣，西鄰博樂市，東北與托里縣相連?？h境東西長(zhǎng)約166 km，南北寬約134 km，面積11 275 km2。東距烏魯木齊市425 km，西距博樂市100 km。古絲綢之路天山北路（又稱皮毛道）從此經(jīng)過，是古絲綢之路北道重鎮(zhèn)。G30線和G312線烏伊段公路、第二條亞歐大陸橋、奎賽高等級(jí)公路、北疆鐵路和精伊鐵路穿境而過，處在國(guó)家兩個(gè)一類口岸阿拉山口口岸和霍爾果斯口岸交會(huì)處。

1.2 精河縣天然草地資源概況

精河縣地域遼闊，地形復(fù)雜，不同地區(qū)，由于地形地貌差異大，氣候特征也有很大的差異，這就使得精河縣的草場(chǎng)植物類型比較復(fù)雜，特別是山區(qū)草場(chǎng)，植被類型十分豐富。但是，不同地區(qū)有一定差異，東部博羅霍洛山草場(chǎng)植被類型最為豐富，中部科古爾琴山草場(chǎng)植被較為單一，而平原地區(qū)雖然在強(qiáng)干旱的荒漠氣候控制下，但由于地下水補(bǔ)給，形成了大面積的低地草甸草場(chǎng)，草場(chǎng)植被類型也比較復(fù)雜。 根據(jù)上世紀(jì)80年代草原調(diào)查數(shù)據(jù)，全縣天然草場(chǎng)毛面積71.70萬(wàn)hm2，可利用總面積為69.25萬(wàn)hm2。其中精河縣利用面積53.77萬(wàn)hm2。共分為11個(gè)草地類，21個(gè)亞類、171個(gè)草地型,在11個(gè)草地類中：平原荒漠類草場(chǎng)21.79萬(wàn)hm2，占草場(chǎng)可利用面積31.47%，山地荒漠類草場(chǎng)9.71萬(wàn)hm2，占草場(chǎng)可利用面積14.02%，山地草原化荒漠類草場(chǎng)2.92萬(wàn)hm2，占草場(chǎng)可利用面積4.21%，山地荒漠草場(chǎng)9.10萬(wàn)hm2，占草場(chǎng)可利用面積13.14%，山地草原類草場(chǎng)5.61萬(wàn)hm2，占草場(chǎng)可利用面積8.10%，高寒草原類草場(chǎng)0.06萬(wàn)hm2，占草場(chǎng)可利用面積0.09%，山地草甸草原類草場(chǎng)2.11萬(wàn)hm2，占草場(chǎng)可利用面積3.05%，低地草甸類草場(chǎng)13.49萬(wàn)hm2，占草場(chǎng)可利用面積19.48%，山地草甸類草場(chǎng)1.50萬(wàn)hm2，占草場(chǎng)可利用面積2.17%，高寒草甸類草場(chǎng)5.27萬(wàn)hm2，占草場(chǎng)可利用面積7.60%，高寒沼澤草場(chǎng)0.15萬(wàn)hm2，占草場(chǎng)可利用面積0.21%。

2 精河縣草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的落實(shí)情況

2.1 草原禁牧、草畜平衡政策落實(shí)情況

自2011年禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施以來(lái)，精河縣累計(jì)實(shí)施草原禁牧面積24.74萬(wàn)hm2，退牧牲畜23.81萬(wàn)綿羊單位，涉及6各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)2 791戶牧戶；實(shí)施草畜平衡政策面積27.84 hm2。

2.2 草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)資金發(fā)放情況

從2011年開始，國(guó)家每年向精河縣下達(dá)草原生態(tài)補(bǔ)助資金3 113.225萬(wàn)元，至2018年10月，累計(jì)發(fā)放資金28 904.225萬(wàn)元，其中禁牧補(bǔ)助19 991.125萬(wàn)元，草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)8 913.085萬(wàn)元，牧草良種補(bǔ)貼69.75萬(wàn)元，牧戶生產(chǎn)生活資料綜合補(bǔ)貼139.55萬(wàn)元，為了規(guī)范獎(jiǎng)補(bǔ)資金的發(fā)放和使用，項(xiàng)目本著先實(shí)施、后補(bǔ)償?shù)脑瓌t，牧民只有在切實(shí)履行了當(dāng)年禁牧和草畜平衡責(zé)任和義務(wù)后，才能享受國(guó)家的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，同時(shí)實(shí)行縣鄉(xiāng)村三級(jí)審核機(jī)制，確保政策實(shí)施公開、透明，避免暗箱操作。

3 精河縣草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的成效評(píng)估

3.1 生態(tài)效益評(píng)估

“十二五”期間新疆實(shí)施了第一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，隨著這一政策在精河縣的全面落實(shí)，以及新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施，精河縣天然草原生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益顯著。

3.1.1 天然草原植被蓋度和高度明顯增加

根據(jù)草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施前后精河縣天然草原遙感數(shù)據(jù)對(duì)比，結(jié)合實(shí)地監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)分析，生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施后，天然草原植被的蓋度與高度都有明顯的變化，2016年分別為38.8%和26.7 cm，比2010年同期分別增加了1.81個(gè)百分點(diǎn)和5.44 cm，較近五年平均值分別增加了1.63個(gè)百分點(diǎn)和3.72 cm。

圖1 草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施前后精河縣草原植被蓋度變化

圖2 獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施前后精河縣草原鮮草產(chǎn)量變化

通過對(duì)干旱荒漠禁牧區(qū)、重要水源涵養(yǎng)地和草地類自然保護(hù)區(qū)禁牧區(qū)、退牧還草工程項(xiàng)目禁牧區(qū)三個(gè)區(qū)域監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)綜合分析，2016年7月，精河縣禁牧區(qū)天然草原鮮草產(chǎn)量較2015年7月提高18.34%，比“十二”五平均產(chǎn)量提高了28.22%，比生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施前的2010年提高34.48%。從各大類天然草原鮮草產(chǎn)量看，禁牧成效顯著，其中山地草甸類、溫性草甸草原類、溫性荒漠草原類效果尤為顯著；同時(shí)，2016年精河縣草畜平衡項(xiàng)目區(qū)天然草原鮮草產(chǎn)量較2015年同期提高了14.28%，比“十二五”期間提高了23.60%，較2010年提高了28.77%，生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策效果顯著。

3.2 社會(huì)效益評(píng)估

草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施六年來(lái)，精河縣實(shí)施了禁牧休牧、劃區(qū)輪牧、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、天然草場(chǎng)減畜計(jì)劃、舍飼半舍飼圈養(yǎng)牲畜和擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)飼草料地種植面積等一系列行之有效的配套措施，每年直接發(fā)放農(nóng)牧民草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金3 113.225萬(wàn)元，涉及918戶牧民，涉及牧民人口4 131人，人均政策性收入達(dá)到34 000元。草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施以后，農(nóng)牧民收入明顯增加，由單一的生產(chǎn)收入轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)和補(bǔ)助兩種收入形式，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，精河縣牧民收入中，政策性補(bǔ)償收入占總收入的14%以上；同時(shí)牧民對(duì)草地生態(tài)保護(hù)的意識(shí)由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，部分牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)，牧民生產(chǎn)生活條件逐年得到改善；畜群結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，草牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式逐步改變；牧區(qū)草原植被狀況得到了初步改善，天然草地承載能力日益增強(qiáng)，草原生態(tài)穩(wěn)定恢復(fù)，草原生產(chǎn)力不斷提高，草牧業(yè)發(fā)展步入良性循環(huán)軌道，基本達(dá)到了“禁牧不禁養(yǎng)，減畜不減肉，減畜不減收”的目的，社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益較為顯著。

4 精河縣草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行中存在的問題分析

4.1 草原確權(quán)承包基礎(chǔ)信息不完善

目前，精河縣牧民手中的草原使用證多為1995年發(fā)放，草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施過程中，確權(quán)糾紛時(shí)有發(fā)生，我們草原站工作人員在糾紛處理和實(shí)地走訪勘查中發(fā)現(xiàn)，1995年發(fā)放的草原使用證明很多存在的問題，同時(shí)存在人口流動(dòng)、草場(chǎng)繼承和牧戶分戶等檔案信息的不完善的現(xiàn)象，這些因素都給政策資金的發(fā)放造成困擾。

4.2 草畜平衡、草原禁牧和休牧政策難以完全落實(shí)，草畜矛盾仍然存在

研究表明，通過草原禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)等政策，合理優(yōu)化牲畜載畜量、限制對(duì)生態(tài)惡化區(qū)域的放牧等，將一定程度上有助于草原生態(tài)的恢復(fù)，改善和提高牧民的生活水平，助力國(guó)家脫貧攻堅(jiān)[5][6][7]。自獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，精河縣享受過禁牧和草畜平衡補(bǔ)助政策的牧民達(dá)到90%以上，資金發(fā)放前和每戶牧民都簽署了“草畜平衡責(zé)任書”或“草場(chǎng)禁牧責(zé)任書”，政府希望通過政策資金的投入，達(dá)到“減畜”和“圈養(yǎng)減牧”的目的，但在具體實(shí)施過程中由于監(jiān)管力量不夠，減畜的數(shù)量達(dá)不到預(yù)定目標(biāo)，而且由于棚圈設(shè)施的不完善和飼料問題沒有得到解決、防疫措施不到位等問題增加了“圈養(yǎng)”成本，牧民對(duì)這一政策實(shí)施存在抵觸情緒；據(jù)調(diào)查，近年來(lái)精河縣天然草原禁牧區(qū)草場(chǎng)確實(shí)得到了一定程度的休養(yǎng)生息，草產(chǎn)量和植物群落多樣性得到了明顯恢復(fù)，但在沒有禁牧的區(qū)域，則超載和退化較往年更為嚴(yán)重，其原因主要是因?yàn)樵跍p畜目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)的情況下，原來(lái)在禁牧區(qū)放牧的牲畜，大部分集中到了未禁牧的草場(chǎng)放牧，增加了未禁牧草場(chǎng)的放牧壓力，加速了其退化。

4.3 牧民定居生產(chǎn)條件及思想觀念有待改善

牧民定居工程是草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施的一項(xiàng)重要配套措施，通過政策資金的幫助，在農(nóng)牧交錯(cuò)帶建立固定的牧民定居點(diǎn)，可以達(dá)到“圈養(yǎng)減牧”的目的，近年來(lái)，精河縣共投入資金13 000余萬(wàn)元，建設(shè)了16處“定居點(diǎn)”，但從運(yùn)行效果來(lái)看，還不是特別理想，主要原因一是牧民長(zhǎng)期習(xí)慣了放牧生產(chǎn)，其生產(chǎn)觀念的轉(zhuǎn)變還需要一定的時(shí)間，二是雖然“定居點(diǎn)”劃分有草料地，但大多沒有水源保障，而且很多牧民種植和管理水平低，致使種植飼草料的成本高于購(gòu)買干草的成本，因此大部分牧民把草料地長(zhǎng)期對(duì)外承包。

5 對(duì)完善草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展的幾點(diǎn)建議

5.1 切實(shí)做好“減畜降牧”工作，控制天然草原放牧牲畜數(shù)量

“減畜”是實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)補(bǔ)政策目標(biāo)的前提條件，只有真正把放牧牲畜的數(shù)量降下來(lái)，才能切實(shí)改變天然草原超載和過牧的現(xiàn)狀；做好“減畜降牧”工作，一是在政策執(zhí)行過程中要充分利用和加強(qiáng)草原執(zhí)法隊(duì)伍的力量，加大執(zhí)法力度，真正做到“獎(jiǎng)罰分明”，讓信守“減畜”承諾的牧民受益，在政策資金的發(fā)放上給與傾斜，同時(shí)加大對(duì)違規(guī)違法現(xiàn)象的處罰力度。二是要深入開展國(guó)家相關(guān)政策的宣傳和引導(dǎo)，組織人員深入牧區(qū)、深入牧民群眾家中，談形勢(shì)、講政策、算細(xì)帳，讓牧民群眾了解補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，同時(shí)積極引導(dǎo)牧民將每年得到的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金重點(diǎn)用于住房、棚圈、牲畜改良、購(gòu)置農(nóng)牧機(jī)械，購(gòu)置草料及生產(chǎn)支出等方面。

5.2 拓寬飼草料來(lái)源渠道，解決牧民定居飼草料短缺的問題

國(guó)務(wù)院于2011年6月發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》中提出，要加快實(shí)施游牧民定居工程，力爭(zhēng)到2015年基本完成游牧民定居任務(wù)[8]，根據(jù)“意見”的要求，精河縣共建立了16個(gè)牧民定居點(diǎn)，定居牧民1 349戶，但要使牧戶“搬進(jìn)來(lái)”并且“留得住”，解決飼草料問題是關(guān)鍵。目前，由于土地和水源等資源限制，單靠牧戶自己種植牧草解決這一問題困難較大，必須拓寬飼料來(lái)源渠道。筆者認(rèn)為，充分利用農(nóng)區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)，是緩解精河縣草畜矛盾的一個(gè)重要途徑，一是可以充分利用農(nóng)區(qū)的玉米、小麥等作物秸稈，采用合理的加工技術(shù)和飼料配方，形成“牧區(qū)繁育、農(nóng)區(qū)育肥”的生產(chǎn)格局；二是可以對(duì)農(nóng)區(qū)不適于種植棉花、枸杞等經(jīng)濟(jì)作物的低產(chǎn)田進(jìn)行改造，加大人工飼草料種植的政策扶持力度，大力發(fā)展人工草地，為牧區(qū)提供優(yōu)質(zhì)飼草。

5.3 加強(qiáng)基礎(chǔ)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)牧民非農(nóng)就業(yè)，減輕天然草原人口壓力

人口的發(fā)展始終是天然草原承受的最大壓力，要轉(zhuǎn)變這一現(xiàn)狀，改變牧民落后的傳統(tǒng)就業(yè)觀念、實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是必由之路。但研究表明，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策并不是越多越能改善牧民的非農(nóng)生計(jì)，過高的補(bǔ)貼反而會(huì)對(duì)非農(nóng)就業(yè)產(chǎn)生消極影響，把節(jié)省的經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)給創(chuàng)業(yè)或轉(zhuǎn)業(yè)的牧戶（如優(yōu)惠信貸措施和就業(yè)扶持政策），可以引導(dǎo)和鼓勵(lì)牧戶積極改變生計(jì)方式，對(duì)減輕草原壓力，促進(jìn)牧民增收具有重要意義[9][10]。近年來(lái)，精河縣政府在“加大牧民職業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)”等方面也做了大量的工作，每年政府都拿出一定的資金，落實(shí)牧民職業(yè)技能培訓(xùn)。據(jù)筆者調(diào)查，近年來(lái)，精河縣牧區(qū)人口中青壯年通過升學(xué)、就業(yè)和經(jīng)商等途徑離開牧區(qū)、進(jìn)入城市生活的越來(lái)越多，為精河縣牧民脫貧致富和牧區(qū)生態(tài)恢復(fù)做出了貢獻(xiàn)，今后，筆者建議依托補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，設(shè)計(jì)合理的配套措施對(duì)牧區(qū)的基礎(chǔ)教育、職業(yè)技能培訓(xùn)和文化建設(shè)方面給與適當(dāng)?shù)膬A斜，繼續(xù)提高牧區(qū)人口素質(zhì)和促進(jìn)牧區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。