我國軍民一體化創(chuàng)新體系概念、演進(jìn)和舉措研究
——基于政策文本的量化分析

國家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所（中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)研究所） 成 卓

黨的十九大是深入實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的新起點(diǎn)。構(gòu)建裝備建設(shè)的軍民一體化創(chuàng)新體系本質(zhì)上要求軍民創(chuàng)新資源、創(chuàng)新能力、創(chuàng)新成果加快結(jié)合與互動(dòng)，同時(shí)該體系是形成創(chuàng)新領(lǐng)域資源共享體系、軍民科技協(xié)同創(chuàng)新體系、中國特色先進(jìn)國防科技工業(yè)體系的基礎(chǔ)支撐，是貫徹落實(shí)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的必要條件。因此，新時(shí)期必須著力打造裝備建設(shè)的軍民一體化創(chuàng)新體系。

一、理解和把握我國軍民一體化創(chuàng)新體系

（一）以系統(tǒng)論視角理解軍民一體化創(chuàng)新體系

軍民一體化創(chuàng)新體系主要指在軍用和民用科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)之間構(gòu)建起一個(gè)雙向開放、協(xié)同發(fā)展的系統(tǒng)，形成以強(qiáng)軍富民為戰(zhàn)略導(dǎo)向的一體化創(chuàng)新系統(tǒng)。該系統(tǒng)的內(nèi)涵特征可以通過系統(tǒng)論的基本理論來理解。一是系統(tǒng)要素。系統(tǒng)要素指軍用、民用科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新主體及其兩方面的創(chuàng)新資源。二是系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。系統(tǒng)結(jié)構(gòu)使得系統(tǒng)要素通過一定連接達(dá)到耦合。當(dāng)前我國尚未形成這種系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，迫切需要深化體制機(jī)制改革，形成軍民高度協(xié)同的一體化結(jié)構(gòu)。三是系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制。系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制指驅(qū)動(dòng)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的力量，主要包括市場(chǎng)機(jī)制和政府宏觀管控機(jī)制。四是系統(tǒng)功能。軍民一體化創(chuàng)新體系的功能是充分疊加軍口和民口創(chuàng)新效率，最終提高國家創(chuàng)新資源的整體配置水平。五是系統(tǒng)環(huán)境，主要包括政策體制、市場(chǎng)和法律環(huán)境。圖1為我國軍民一體化創(chuàng)新體系主體框架。

（二）正確理解我國軍民一體化創(chuàng)新體系的本質(zhì)

表面上看，我國和西方發(fā)達(dá)國家的軍民一體化創(chuàng)新體系具有某種一致性特征，即都是追求軍用和民用創(chuàng)新成果順暢的雙向轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。但進(jìn)一步考察我國和西方發(fā)達(dá)國家的創(chuàng)新主體發(fā)現(xiàn)，我國的創(chuàng)新主體很大程度上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立的，至今仍保持相對(duì)封閉的軍口、民口國有企事業(yè)單位。從這個(gè)意義上來說，我國軍民一體化創(chuàng)新體系與西方發(fā)達(dá)國家有本質(zhì)區(qū)別。因此我國建設(shè)軍民一體化創(chuàng)新體系，本質(zhì)上是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的體制機(jī)制改革，需要改變目前軍、民國有企事業(yè)單位相對(duì)封閉的體制機(jī)制。

二、我國軍民一體化創(chuàng)新體系政策的演進(jìn)階段特征

一般地，政策導(dǎo)向是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的反映。為克服軍口數(shù)據(jù)無法獲得的困難，本文系統(tǒng)研究了21世紀(jì)以來我國軍民一體化創(chuàng)新體系相關(guān)政策的演進(jìn)規(guī)律。判斷政策演進(jìn)階段，既有利于判斷軍民一體化創(chuàng)新體系的客觀發(fā)展階段，又可以依托現(xiàn)階段政策基礎(chǔ)精準(zhǔn)發(fā)力，為提出軍民一體化創(chuàng)新體系構(gòu)建思路提供有效支撐。

（一）方法設(shè)計(jì)——基于政策頻數(shù)的量化分析

要落實(shí)一項(xiàng)軍民一體化創(chuàng)新體系政策，不但需要黨中央、國務(wù)院的頂層文件，而且需要軍政各部門通力配合出臺(tái)相關(guān)配套文件。因此，政策導(dǎo)向的變化更多地表現(xiàn)為某一類別政策文件頻數(shù)的變化。基于以上考慮，本文通過研究各種類型政策的頻數(shù)變動(dòng)來總結(jié)政策導(dǎo)向變化規(guī)律。

1.政策類型

根據(jù)軍民一體化創(chuàng)新體系的定義，本文將相關(guān)政策劃分為四種類型。一是軍民一體化創(chuàng)新體系頂層設(shè)計(jì)，具體表現(xiàn)為軍民一體化創(chuàng)新體系相關(guān)建設(shè)的意見、決定、規(guī)劃、計(jì)劃、實(shí)施方案等總體安排。二是培育軍民創(chuàng)新主體，具體表現(xiàn)為通過國有軍工企業(yè)改制、民口企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入等方式推動(dòng)軍口、民口創(chuàng)新主體自身發(fā)展并進(jìn)入對(duì)方領(lǐng)域。三是調(diào)動(dòng)軍民創(chuàng)新資源，具體表現(xiàn)為推進(jìn)軍民技術(shù)、人才、資本等創(chuàng)新資源發(fā)展和相互轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。四是打造軍民創(chuàng)新平臺(tái)，主要指構(gòu)建軍民協(xié)同創(chuàng)新的信息交互、設(shè)備共享、技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化等平臺(tái)。

2.數(shù)據(jù)收集

依據(jù)上述政策分類，本研究通過黨中央、國務(wù)院及各部門政府官方網(wǎng)站，收集了2000—2017年的軍民一體化創(chuàng)新體系相關(guān)政策文本，共計(jì)119件?？傮w分布見表1。

表1 我國軍民一體化創(chuàng)新體系政策類型和數(shù)量分布（2000—2017年）

經(jīng)過初步統(tǒng)計(jì)，其中頂層設(shè)計(jì)類政策有32件，占全體政策的比重為27%；培育創(chuàng)新主體類政策有34件，占比28%；調(diào)動(dòng)創(chuàng)新資源類政策有40件，占比34%；打造創(chuàng)新平臺(tái)類政策有13件，占比11%，如圖2所示。

創(chuàng)新平臺(tái)、資源和主體等專項(xiàng)政策共87項(xiàng)。按照軍民轉(zhuǎn)化方向來劃分，其中軍民兩用型政策18項(xiàng)，占專項(xiàng)政策比重為21%；軍轉(zhuǎn)民型政策25項(xiàng)，占比29%；民參軍型政策44項(xiàng)，占比50%，如圖3所示。

（二）演進(jìn)階段特征

圖2 軍民一體化創(chuàng)新體系相關(guān)政策總體頻數(shù)分布

圖3 軍民一體化創(chuàng)新體系專項(xiàng)政策按軍民轉(zhuǎn)化方向的頻數(shù)分布

通過觀察2000—2017年我國軍民一體化創(chuàng)新體系各類政策的頻數(shù)變化，可大致將這18年來我國軍民一體化創(chuàng)新體系政策導(dǎo)向劃分為3個(gè)階段，如圖4所示。通過3個(gè)階段的演進(jìn)，軍民一體化創(chuàng)新體系政策的內(nèi)涵得到了極大的豐富。

1. 軍民創(chuàng)新主體培育階段(2000—2006年）

從圖4可看出，在軍民創(chuàng)新主體培育階段(2000—2006年），軍民創(chuàng)新主體培育的兩個(gè)氣泡最大，而上部其他氣泡相對(duì)較小。這說明該階段的政策重心在創(chuàng)新主體培育。

該階段政策強(qiáng)調(diào)對(duì)軍工企業(yè)、民營企業(yè)、科研院所等創(chuàng)新主體的支持。在軍口創(chuàng)新主體方面，政策導(dǎo)向?yàn)閹椭姽て髽I(yè)脫困，允許軍工企業(yè)破產(chǎn)及部分劃歸地方普通民口企業(yè)。典型政策為2002年國務(wù)院批準(zhǔn)《軍工企業(yè)改革脫困方案》，以及2003年國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)批準(zhǔn)核、船舶等工業(yè)能力結(jié)構(gòu)調(diào)整方案和軍工企業(yè)改革脫困補(bǔ)充方案。同時(shí)，政策導(dǎo)向還包括推進(jìn)軍工科研院所市場(chǎng)化改革，例如，2000年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)科學(xué)技術(shù)部等部門發(fā)布的《關(guān)于深化科研機(jī)構(gòu)管理體制改革實(shí)施意見》，要求承擔(dān)軍事科研任務(wù)的科研機(jī)構(gòu)要向企業(yè)化轉(zhuǎn)制。在民口創(chuàng)新主體方面，主要是建立武器裝備市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，設(shè)定一系列標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范和引導(dǎo)民口創(chuàng)新主體進(jìn)入軍品科研市場(chǎng)。典型政策為在此期間原國防科工委密集發(fā)布的“武器裝備科研生產(chǎn)許可證”現(xiàn)場(chǎng)審查、專家管理、實(shí)施辦法等相關(guān)規(guī)范性文件。

圖4 2000—2017年我國軍民一體化創(chuàng)新體系相關(guān)政策頻數(shù)氣泡圖（氣泡大小為政策頻數(shù)大小）

2. 引導(dǎo)民口創(chuàng)新資源參軍階段（2007—2013年）

從圖4可以看出，在引導(dǎo)民口創(chuàng)新資源參軍階段（2007—2013年），除了底部培育創(chuàng)新主體政策頻數(shù)的兩個(gè)氣泡較大外，該階段氣泡圖有兩個(gè)明顯變化：一是中部引導(dǎo)民口資本向軍口投資氣泡突出，為該階段最大的氣泡；二是其他創(chuàng)新資源類氣泡較多。這說明該階段的政策重心向創(chuàng)新資源引導(dǎo)轉(zhuǎn)移，并著重引導(dǎo)民口創(chuàng)新資源參軍。

該階段強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)民口資本、技術(shù)等創(chuàng)新資源向軍口轉(zhuǎn)移。第一，頂層設(shè)計(jì)文件突出強(qiáng)調(diào)了軍民融合的大方向?yàn)椤懊駞④姟?，例如，《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》指出，要“引導(dǎo)構(gòu)建軍民融合、寓軍于民的國防科技創(chuàng)新體系”。又如，2010年，國務(wù)院、中央軍委發(fā)布了《關(guān)于建立和完善軍民結(jié)合寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系的若干意見》。第二，各部門加緊在創(chuàng)新資源調(diào)配上落實(shí)“民參軍”。在引導(dǎo)民口資本向軍口轉(zhuǎn)移方面，2007年，原國防科工委發(fā)布《關(guān)于非公有制經(jīng)濟(jì)參與國防科技工業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》《非公有制經(jīng)濟(jì)參與國防科技工業(yè)建設(shè)指南》《關(guān)于深化國防科技工業(yè)投資體制改革的若干意見》《關(guān)于做好非公有制經(jīng)濟(jì)參與國防科技工業(yè)建設(shè)指導(dǎo)意見貫徹落實(shí)工作的通知》。2009年，國防科技工業(yè)局進(jìn)一步提出《國防科技工業(yè)社會(huì)投資領(lǐng)域指導(dǎo)目錄(放開類）》《國防科技工業(yè)社會(huì)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理暫行辦法》《非國有企業(yè)軍工項(xiàng)目投資監(jiān)管暫行辦法》。2012年，國防科工局、原總裝備部發(fā)布《鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入國防科技工業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施意見》。在引導(dǎo)民口技術(shù)向軍口轉(zhuǎn)移方面，2007年，原國防科工委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)民用技術(shù)向軍用轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》。

3.全面推進(jìn)軍民創(chuàng)新系統(tǒng)雙向開放階段（2014—2017年）

從圖4可以看出，軍民創(chuàng)新系統(tǒng)雙向開放階段（2014—2017年）具有以下特征：一是軍轉(zhuǎn)民、民參軍、軍民兩用這3種政策類型氣泡大小大體相同；二是創(chuàng)新主體、創(chuàng)新資源、創(chuàng)新平臺(tái)類都對(duì)應(yīng)有氣泡，而且氣泡大小大致相同；三是頂部創(chuàng)新平臺(tái)類政策頻數(shù)氣泡明顯增多。這說明該階段的政策重心為向創(chuàng)新體系整體的軍民雙向開放，而且平臺(tái)類政策成為新趨勢(shì)。

該階段強(qiáng)調(diào)在更廣范圍、更高層次、更深程度上把軍事創(chuàng)新體系納入國家創(chuàng)新體系之中，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)體系相互兼容、同步發(fā)展。在新增的平臺(tái)型政策方面，政策導(dǎo)向是建立軍民信息共享平臺(tái)、設(shè)備共享平臺(tái)及軍民融合科技產(chǎn)業(yè)基地。典型政策有2014年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于國家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器向社會(huì)開放的意見》，2014年工業(yè)和信息化部發(fā)布的《軍民兩用設(shè)備設(shè)施資源信息共享名錄（航空工業(yè)）》，2015年工信部、國防科工局發(fā)布的《國家軍民結(jié)合公共服務(wù)平臺(tái)信息征集和發(fā)布管理暫行辦法》。

（三）對(duì)我國構(gòu)建軍民一體化創(chuàng)新體系的啟示

1. 順勢(shì)推進(jìn)軍民創(chuàng)新體系的雙向開放

當(dāng)前，我國政策導(dǎo)向已經(jīng)處于推進(jìn)軍民創(chuàng)新系統(tǒng)雙向開放階段，在軍民一體化創(chuàng)新體系各個(gè)領(lǐng)域均具有較好的政策基礎(chǔ)。在培育軍民創(chuàng)新主體方面，既培育軍口創(chuàng)新主體，并推進(jìn)軍口創(chuàng)新主體在民口領(lǐng)域開展創(chuàng)新；又培育民口創(chuàng)新主體，并推進(jìn)民口創(chuàng)新主體在軍口領(lǐng)域開展創(chuàng)新。在調(diào)配軍民創(chuàng)新資源方面，既鼓勵(lì)軍口技術(shù)、資本、人才向民用轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，又推進(jìn)民用技術(shù)、資本、人才向軍口轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。在建設(shè)運(yùn)營軍民融合創(chuàng)新平臺(tái)方面，鼓勵(lì)建設(shè)信息服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、設(shè)備服務(wù)等各類軍民雙向使用的平臺(tái)。因此，構(gòu)建軍民一體化創(chuàng)新體系必須依托現(xiàn)有軍民創(chuàng)新系統(tǒng)雙向開放的基礎(chǔ)，加大推進(jìn)力度，力爭(zhēng)及早建立軍民一體化創(chuàng)新體系。

2.著力搭建創(chuàng)新平臺(tái)，打開軍民一體化創(chuàng)新體系建設(shè)突破口

21世紀(jì)以來，隨著政策的不斷演進(jìn)，我國制定了培育軍民創(chuàng)新主體、調(diào)配創(chuàng)新資源等較為基礎(chǔ)性的政策，隨后開始涌現(xiàn)出為數(shù)不少的軍民創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)政策。軍民創(chuàng)新平臺(tái)可集成軍工集團(tuán)、高?？蒲性核⒚駹I企業(yè)等創(chuàng)新主體，以及技術(shù)、資本、人才等創(chuàng)新資源，有助于形成軍民融合創(chuàng)新的典型案例。因此，在國防采購、軍民標(biāo)準(zhǔn)、國有企業(yè)改革、保密制度等大量機(jī)制體制改革難以快速完成的情況下，以創(chuàng)新平臺(tái)搭建為著力點(diǎn)，進(jìn)行局部先行先試，有助于在軍民一體化創(chuàng)新體系構(gòu)建上打開突破口。

3. 大力加強(qiáng)軍口創(chuàng)新主體的基礎(chǔ)性地位

從對(duì)創(chuàng)新主體培育的政策導(dǎo)向來看，2000年以來，我國一直在大力培育軍民創(chuàng)新主體，但近一個(gè)階段（2014—2017年）對(duì)軍口創(chuàng)新主體培育的政策頻數(shù)明顯減小。應(yīng)該看到，軍工集團(tuán)（包括軍工科研院所）經(jīng)過市場(chǎng)化改造和破產(chǎn)重組，創(chuàng)新活力已經(jīng)大幅提高，但與軍民一體化創(chuàng)新體系的基石地位要求相比仍有較大差距。軍工集團(tuán)“小而全”“大而全”的科研生產(chǎn)體系，以及國有資產(chǎn)管理改革不到位等特點(diǎn)，都使得難以與外部民口資源一起建立和市場(chǎng)接軌的體系集成、跨領(lǐng)域、深層次的廣泛合作機(jī)制。因此，必須繼續(xù)加強(qiáng)培育軍口創(chuàng)新主體，使得其真正發(fā)揮創(chuàng)新體系中的基石作用。

三、構(gòu)建軍民一體化創(chuàng)新體系的重點(diǎn)舉措

（一）分類推動(dòng)不同領(lǐng)域的軍民融合創(chuàng)新

對(duì)于核能等由軍口創(chuàng)新主體主導(dǎo)的科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，建議著力推進(jìn)軍口創(chuàng)新主體開發(fā)民用技術(shù)產(chǎn)品和有效占領(lǐng)市場(chǎng)。對(duì)于衛(wèi)星、通信等軍口民口創(chuàng)新主體均有相當(dāng)實(shí)力的領(lǐng)域，鼓勵(lì)軍民創(chuàng)新主體在業(yè)務(wù)、資本、人才等領(lǐng)域全方位、多角度合作，實(shí)現(xiàn)全價(jià)值鏈、全產(chǎn)業(yè)鏈有機(jī)融合。對(duì)于新材料等民口創(chuàng)新主體有較強(qiáng)實(shí)力的領(lǐng)域，建議發(fā)揮資本市場(chǎng)作用，推進(jìn)軍民創(chuàng)新主體資本融合。

（二）深化國有軍工企業(yè)混合所有制改革

根據(jù)武器裝備生產(chǎn)的涉密性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性推進(jìn)國有軍工企業(yè)的混合所有制改革。合理設(shè)定國家特殊股管理制度，明確國家特殊管理股的合法地位，設(shè)定政府授權(quán)的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)為行權(quán)主體，同時(shí)對(duì)國家持股比例、適用范圍、風(fēng)險(xiǎn)防范和投資者權(quán)益保護(hù)等做出限制性規(guī)定。建立民營資本公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，真正賦予民間資本國民待遇，使民間資本公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、平等使用生產(chǎn)要素、獲得產(chǎn)權(quán)保護(hù)、合理獲取混改信息。

（三）打造軍民協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)和合作組織

加快培育一批重大軍民兩用技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)平臺(tái)，推進(jìn)高等院校、科研院所合作，建設(shè)一批軍民兩用技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程技術(shù)中心、制造業(yè)創(chuàng)新中心、產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合研究院、檢驗(yàn)檢測(cè)平臺(tái)等創(chuàng)新平臺(tái)載體。鼓勵(lì)成立工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智能機(jī)器人、人工智能等軍民兩用技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，探索應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)管理和運(yùn)作新模式，拓展創(chuàng)新集群的空間跨度。

（四）營造良好的軍民協(xié)同創(chuàng)新環(huán)境

夯實(shí)武器裝備研發(fā)決策與審查約束機(jī)制，加強(qiáng)研發(fā)項(xiàng)目立項(xiàng)決策和審查環(huán)節(jié)的約束機(jī)制設(shè)計(jì)，合理提高裝備研發(fā)的要求，從源頭推進(jìn)裝備研發(fā)單位廣泛吸收社會(huì)高水平研發(fā)資源。改革完善裝備科研準(zhǔn)入機(jī)制，完善企業(yè)的進(jìn)入和退出機(jī)制，保證軍品科研市場(chǎng)內(nèi)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和安全穩(wěn)定供應(yīng)。建立和完善國防科技自主創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)制度、稅收優(yōu)惠制度、研發(fā)投資便利化制度，引導(dǎo)大量民營企業(yè)進(jìn)入裝備研發(fā)領(lǐng)域。建立健全裝備科研失敗補(bǔ)償機(jī)制和責(zé)任追究制度。