銅仁市碧江區(qū)易地扶貧搬遷探討

李高　蔡萬(wàn)橋

[提要] 生態(tài)環(huán)境的惡化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的貧困總是如影相隨，二者具有極強(qiáng)的耦合性。特別是我國(guó)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)貧困與不斷的環(huán)境惡化，二者相互交織、相互影響，困擾著地方政府與廣大農(nóng)戶。易地扶貧搬遷工程則實(shí)現(xiàn)“幫助居住在生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化地區(qū)的貧困農(nóng)戶脫貧致富，并逐步改善和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的初衷與目的”。本文就銅仁市碧江區(qū)易地扶貧搬遷工程建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題作討論，并提出相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;易地扶貧;碧江區(qū);對(duì)策建議

貴州省社會(huì)科學(xué)院2019年度省領(lǐng)導(dǎo)圈示課題：“貴州易地扶貧搬遷戶后續(xù)生計(jì)問題研究”（立項(xiàng)號(hào)：QS2019034）階段性成果

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年4月10日

一、城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

簡(jiǎn)言之，“城鎮(zhèn)化”即是指農(nóng)村（業(yè)）人口向城鎮(zhèn)（市）人口的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變既內(nèi)涵過程性，也兼具目的性，既是手段更是目的?！俺擎?zhèn)化”既包含了個(gè)人身份的轉(zhuǎn)變，也包含了個(gè)人生存空間的轉(zhuǎn)型;從更深層次的視角而言，更是體現(xiàn)了個(gè)人的自我文化的變遷（文化認(rèn)同與文化歸屬感的變遷），體現(xiàn)的是一種文明的轉(zhuǎn)型。因此，“城鎮(zhèn)化”是一個(gè)多元復(fù)雜的概念，涉及諸多學(xué)科領(lǐng)域。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于“城鎮(zhèn)化”的研究起步于1980年代，在吸收借鑒國(guó)外城鎮(zhèn)化理論的基礎(chǔ)上，其研究主要集中在城鎮(zhèn)化內(nèi)涵、動(dòng)力機(jī)制、發(fā)展路徑、推進(jìn)模式等方面?！俺擎?zhèn)化”是未來(lái)若干年內(nèi)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇，而易地扶貧搬遷則以新的方式推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在該建設(shè)中，把推進(jìn)城鎮(zhèn)化與易地扶貧搬遷相結(jié)合，促進(jìn)貧困地區(qū)人口的異地城鎮(zhèn)化，二者互為條件，相輔相成，相互促進(jìn)，對(duì)于加快全國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程有很大的推動(dòng)作用。同時(shí)，易地扶貧搬遷城鎮(zhèn)化從某種意義上也可以理解為生態(tài)移民與推進(jìn)城鎮(zhèn)化相結(jié)合，環(huán)境保護(hù)與脫貧致富相結(jié)合。因?yàn)椤耙环剿琉B(yǎng)不起一方人”，惡劣的生態(tài)環(huán)境逼迫人們必須“挪窮窩、移窮業(yè)”，才能“斷窮根”，這是一個(gè)實(shí)現(xiàn)移民地區(qū)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的過程。

二、銅仁市碧江區(qū)扶貧生態(tài)移民工程建設(shè)主要做法及存在的問題

（一）主要做法

1、把握“四條原則”。第一，農(nóng)戶自愿的原則，即充分尊重農(nóng)戶主觀意愿，順勢(shì)而為，不定指標(biāo)，不劃框框，不搞強(qiáng)制，遵從民意，自覺自愿;第二，先易后難的原則，即把握好搬遷節(jié)奏，統(tǒng)籌好搬遷順序，先易后難，協(xié)調(diào)推進(jìn)搬遷工作;第三，突出重點(diǎn)的原則，即不貪大求全，不撒胡椒面，明確搬遷主攻方向，整合資源、逐村推進(jìn)，確保搬遷工作科學(xué)規(guī)范;第四，鼓勵(lì)探索的原則，即充分放活基層干部，積極調(diào)動(dòng)基層群眾，群策群力，鼓勵(lì)其大膽探索移民安置新途徑新方式，并及時(shí)總結(jié)推廣。其次是突出“四個(gè)結(jié)合”：即突出易地扶貧搬遷與推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的結(jié)合，突出與發(fā)展旅游等特色小城鎮(zhèn)的結(jié)合，突出與農(nóng)村危房改造的結(jié)合，突出與基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的結(jié)合?？傊探瓍^(qū)在實(shí)施易地扶貧搬遷工程中努力實(shí)現(xiàn)科學(xué)、和諧、有序搬遷;緊緊圍繞脫貧攻堅(jiān)，大力實(shí)施易地扶貧搬遷工程，為實(shí)現(xiàn)與全國(guó)同步建成小康社會(huì)奮力拼搏。

2、有效盤活“三塊地”。一是宅基地。碧江區(qū)政府即時(shí)下發(fā)了《碧江區(qū)2016年易地扶貧搬遷項(xiàng)目舊房撤除工作方案》、《碧江區(qū)2017年易地扶貧搬遷工程舊房拆除復(fù)墾復(fù)綠實(shí)施方案》等重要文件。同時(shí)，完成了碧江區(qū)2016年、2017年、2018年易地扶貧搬遷宅基地復(fù)墾復(fù)綠方案編制。其中，2016年碧江區(qū)易地扶貧搬遷舊房拆除任務(wù)為425戶，2017年12月31日已經(jīng)全部拆除。2017年碧江區(qū)易地扶貧搬遷移民工程農(nóng)戶搬遷后騰出的舊房屋、宅基地及院壩等附屬設(shè)施用地，按照《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，將拆除舊房、宅基地和附屬設(shè)施復(fù)墾共724戶3，216人，2018年12月31日已經(jīng)全部拆除。2018年碧江區(qū)易地扶貧搬遷舊房拆除任務(wù)目前正在有序進(jìn)行，預(yù)計(jì)2019年年底完成。二是林地。碧江區(qū)2016年易地扶貧搬遷戶退耕還林完成425戶共906畝，2017年、2018年碧江區(qū)易地扶貧搬遷戶退耕還林任務(wù)正在有序進(jìn)行中。三是耕地。出臺(tái)《碧江區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》，如期完成全區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記。

3、積極落實(shí)后續(xù)扶持。一是就業(yè)。截至2018年年中，搬遷勞動(dòng)力共880人，占搬遷人口44.86%。已就業(yè)684人，占勞動(dòng)力總數(shù)77.73%。其中：外出就業(yè)530人，占就業(yè)勞動(dòng)力的60.23%，區(qū)內(nèi)就業(yè)154人，占就業(yè)勞動(dòng)力的17.5%。425戶搬遷家庭均有家庭成員就業(yè)，100%實(shí)現(xiàn)“一戶一就業(yè)”。二是就學(xué)。隨遷適齡學(xué)生372人。2017年秋季安排就近入學(xué)學(xué)位372個(gè)，實(shí)有報(bào)名注冊(cè)267人（其中學(xué)前38人、小學(xué)150人、中學(xué)64人、高中12人、中職3人），尚有105人未報(bào)名注冊(cè)，其原因是：一部分學(xué)生隨父母在外出務(wù)工當(dāng)?shù)鼐妥x，一部分留在原籍就讀。三是就醫(yī)。2016年易地扶貧搬遷對(duì)象為區(qū)內(nèi)農(nóng)戶，全部實(shí)現(xiàn)城區(qū)安置，醫(yī)療保障與安置點(diǎn)本地群眾享受同等待遇。搬遷戶全年就醫(yī)報(bào)銷總計(jì)118萬(wàn)元。同時(shí)，對(duì)2016年易地扶貧搬遷對(duì)象中60周歲以上建檔立卡貧困戶223人，全部按照100元/人/月的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放了社保金。四是落實(shí)扶持項(xiàng)目。優(yōu)先安排搬遷貧困群眾到環(huán)衛(wèi)、護(hù)林員、公路養(yǎng)護(hù)等公益性崗位就業(yè)。對(duì)創(chuàng)辦微型企業(yè)的搬遷對(duì)象，優(yōu)先給予“精扶貸”等政策支持。強(qiáng)化與蘇州昆山對(duì)口幫扶城市的勞務(wù)協(xié)作，加強(qiáng)勞務(wù)輸出。

（二）存在的問題。一是2012年是實(shí)施扶貧生態(tài)移民工程的第一年，國(guó)家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，整合資金難度大，導(dǎo)致燈塔、和平安置點(diǎn)部分基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善;二是項(xiàng)目資金到位不及時(shí)，施工方墊資較多，有資金斷鏈現(xiàn)象，影響工程進(jìn)度;三是實(shí)施方案批復(fù)下達(dá)較晚，導(dǎo)致建設(shè)時(shí)間緊、任務(wù)重，規(guī)劃許可證、土地使用手續(xù)、施工許可證、招投標(biāo)等手續(xù)辦理難;四是2014年、2015年、2016年、2017年的項(xiàng)目受多雨天氣影響，進(jìn)度較慢;五是移民由于受教育程度和職業(yè)素質(zhì)不高，多數(shù)沒有參加過任何技能培訓(xùn)，在勞動(dòng)力市場(chǎng)中缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，處于相對(duì)的弱勢(shì)地位，等等。這些問題是發(fā)展中出現(xiàn)的問題，需要在發(fā)展中不斷解決。

三、扶貧生態(tài)移民工程發(fā)展建議

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任主體。按照省、市有關(guān)精神的要求，區(qū)人民政府是易地扶貧搬遷建設(shè)的責(zé)任主體和實(shí)施主體，進(jìn)一步完善易地搬遷工作辦公機(jī)構(gòu)，落實(shí)機(jī)構(gòu)編制，實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，切實(shí)做好組織實(shí)施、工程建設(shè)、后續(xù)發(fā)展等各項(xiàng)工作，確保按時(shí)完成易地扶貧搬遷年度目標(biāo)任務(wù)。要求各職能部門按照各自職責(zé)，制定具體的扶持措施，并對(duì)移民的就業(yè)、收入等情況進(jìn)行全方位監(jiān)測(cè)，建立健全動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。相關(guān)部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，認(rèn)真履行職責(zé)，認(rèn)真落實(shí)項(xiàng)目資金和完成各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的良好工作格局。

（二）整合各項(xiàng)資金，加大資金投入。積極整合國(guó)家補(bǔ)助、地方政府配套、部門項(xiàng)目資金集中用于移民安置點(diǎn)建設(shè)，提高資金使用效益，按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、捆綁使用、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的原則，整合扶貧、廉租房、農(nóng)村危房改造、市場(chǎng)建設(shè)、農(nóng)村安全飲水、通鄉(xiāng)油路、財(cái)政“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)等資金、用于安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著力完善集中安置區(qū)水、電、路、市場(chǎng)、綠化亮化、文教衛(wèi)生等公共基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)，強(qiáng)化資金管理，確保資金安全。嚴(yán)格按照財(cái)政扶貧資金管理辦法的規(guī)定管好用好扶貧生態(tài)移民專項(xiàng)資金，實(shí)行專戶儲(chǔ)存、?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁擠占挪用，按工程進(jìn)度撥付資金。加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，確保資金使用安全、高效。

（三）構(gòu)建小城鎮(zhèn)發(fā)展模式，大力發(fā)展特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。從易地移民搬遷社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀以及未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)等因素來(lái)看，易地移民搬遷與小城鎮(zhèn)建設(shè)的有機(jī)結(jié)合是縮小城鄉(xiāng)差距、發(fā)展地域經(jīng)濟(jì)的優(yōu)質(zhì)進(jìn)路。從碧江區(qū)內(nèi)市中街道枇杷灣、環(huán)北街道響塘龍和燈塔街道龍?zhí)锖椭C家園、地理、老矮屯、新矮屯、白巖溪、打腳沖、正光等9個(gè)安置點(diǎn)（區(qū)）來(lái)看，交通條件良好、城鎮(zhèn)功能相對(duì)完善、就業(yè)機(jī)會(huì)比較多，聚集效應(yīng)比較好，有利于農(nóng)戶以最小成本向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。當(dāng)然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，易地扶貧搬遷安置區(qū)的小城鎮(zhèn)化，還必須大力發(fā)展特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，不斷增強(qiáng)發(fā)展后勁，不斷鞏固移民成果?？梢罁?jù)地域資源稟賦，培育、發(fā)展、扶植一批或生產(chǎn)、或加工、或銷售或三者兼具的中小鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或小微鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，同時(shí)把生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化二者結(jié)合，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益三贏局面。

（四）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。從易地扶貧搬遷的歷史與現(xiàn)狀來(lái)看，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)通常比較單一，產(chǎn)業(yè)化程度不高，集約化程度較低，產(chǎn)業(yè)鏈不夠長(zhǎng)，支撐能力不足，諸種問題綜合起來(lái)就影響移民生產(chǎn)水平的提高與生活水平的改善。因此，易地移民搬遷安置區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整必須走生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的發(fā)展路子，要大力發(fā)展循環(huán)利用型產(chǎn)業(yè)，真正變廢為寶，以最小的能耗獲得最大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

（五）堅(jiān)持以人為本，加速文化適應(yīng)進(jìn)程。始終堅(jiān)持以人民為中心，就是要把人的因素始終置于易地移民搬遷的核心位置。易地移民搬遷安置區(qū)作為區(qū)域內(nèi)新興社區(qū)，其與區(qū)域內(nèi)固有的成熟的社區(qū)的差異，從某種意義而言，物質(zhì)上的差距可以快速的補(bǔ)上來(lái)，但是文化上的差距補(bǔ)上來(lái)就需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。因?yàn)槲幕倪m應(yīng)與融入絕非一朝一夕可以做到，而是一個(gè)緩慢的漸進(jìn)式的過程。搬遷移民在城鎮(zhèn)化的過程中，原來(lái)的心理環(huán)境失去了，面臨的是一個(gè)嶄新的生存環(huán)境，現(xiàn)實(shí)的各種矛盾沖突會(huì)化入內(nèi)心，形成失落感、挫折感等，并可能會(huì)手足無(wú)措。此刻，這就亟須相關(guān)部門組織心理專家、社區(qū)社工、志愿者等，對(duì)其進(jìn)行心理調(diào)試、心理指導(dǎo)，舒緩其心理問題，使之加快形成社區(qū)文化認(rèn)同，盡快適應(yīng)新環(huán)境。與此同時(shí)，還應(yīng)對(duì)他們進(jìn)行適當(dāng)?shù)穆殬I(yè)和技能培訓(xùn)，厚基礎(chǔ)、強(qiáng)能力、提素質(zhì)，為他們不斷提供就業(yè)機(jī)會(huì)，使之盡可能快地適應(yīng)全新的城鎮(zhèn)化生活。

主要參考文獻(xiàn)：

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