特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的政企“親”“清”關(guān)系： 一個分析框架

邵園鶯　蔣思佳

摘?要：基于“放管服”改革實踐和浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)的需要，構(gòu)建政企“親”“清”關(guān)系是當前解決政企關(guān)系清白、親近以及推進特色小鎮(zhèn)健康、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實選擇。特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的政企“親”“清”關(guān)系是指在特色小鎮(zhèn)內(nèi)，基于“政府引導，企業(yè)主體，市場化運作”的運作模式，地方政府與民營企業(yè)以新公共性為目標價值導向，在政治、市場和社會場域開展服務(wù)、監(jiān)督、協(xié)作等方面所形成的雙向互動型、功能型、對等性伙伴關(guān)系。據(jù)此，試從“新公共性”的價值重構(gòu)、結(jié)構(gòu)主體的角色定位及互動包容的運行機制三個維度，對特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的政企“親”“清”關(guān)系構(gòu)建進行闡釋。

關(guān)鍵詞：政企“親”“清”關(guān)系;特色小鎮(zhèn)

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.14.067

1?問題的提出

十八屆三中全會“市場決定性作用”的提法，重新界定了政府和市場的關(guān)系，為理順、規(guī)范政企關(guān)系及其邊界提供制度保障。近年來，“放管服”改革的深化也有效推動著政府主動回歸公共服務(wù)、市場監(jiān)管等公共性職能。特別是在市場化發(fā)育相對成熟的浙江，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)揮集聚效應(yīng)后受限于政府公共服務(wù)、社會治理功能缺失，導致持續(xù)效益發(fā)揮不足;且依托開發(fā)區(qū)模式發(fā)展的塊狀經(jīng)濟，也面臨著土地供應(yīng)、廉政風險等多重壓力。此外，基于地方經(jīng)濟發(fā)展的需要，盡管浙江地方政府盡可能減少對民營企業(yè)等經(jīng)濟微觀主體的直接干預(yù)，但是民營企業(yè)與地方政府之間尚未明確邊界與職責關(guān)系，企業(yè)家與政府官員關(guān)系過度親密或者疏離，既不利于服務(wù)型、法治型政府的建設(shè)，也不利于市場監(jiān)管、維護社會公平穩(wěn)定。

浙江省于2014年在全國率先探索夢想小鎮(zhèn)、云棲小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式，地方政府轉(zhuǎn)向市場化改革制度供給、營商環(huán)境優(yōu)化、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給等內(nèi)容，積極回應(yīng)民營企業(yè)在經(jīng)濟活動中的需求表達與政治訴求。實踐表明，地方政府在政企“親”“清”關(guān)系建構(gòu)中扮演著極為重要的角色。但目前，學者基于各自的研究偏好從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、城鎮(zhèn)化建設(shè)等視角對特色小鎮(zhèn)進行研究，鮮少有文獻深入研究特色小鎮(zhèn)的政企關(guān)系，研究的視角略顯單一化。因此，本文基于服務(wù)型政府的理論角度，對特色小鎮(zhèn)的政企“親”“清”關(guān)系展開研究。

2?特色小鎮(zhèn)建設(shè)中政企“親”“清”關(guān)系的生成邏輯

建構(gòu)性邏輯彰顯于政府“放管服”改革的過程而非結(jié)果之中，因此在闡述特色小鎮(zhèn)政企“親”“清”關(guān)系之前，需結(jié)合歷史發(fā)展、理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗三方面尋求具體的框架建構(gòu)路徑。

2.1?重塑政府與企業(yè)關(guān)系的應(yīng)然要求

政企關(guān)系就是政府和企業(yè)的關(guān)系。但是，在中國的語境下，學者通常聚焦于企業(yè)屬性進行內(nèi)涵解讀，認為政企關(guān)系特指政府與國有企業(yè)之間的關(guān)系（董文興，2000）。當前，政企關(guān)系的研究主要集中在以下方面：一是基于行為模式的研究，且不同以往對我國政府和市場關(guān)系過分強調(diào)政府作用或者市場的效率，學者們逐漸引入“嵌入”、“互動”的概念，認為“嵌入性”的行為與方式貫穿政企關(guān)系變遷的始終（李漢林，魏欽恭，2014）。二是基于政府職能和角色定位的研究，郁建興，高翔（2009）更是構(gòu)建分析框架研究政府、市場和社會的職能邊界。三是基于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的研究，將公共服務(wù)視作聯(lián)系政府和企業(yè)的重要紐帶。四是基于政府規(guī)制的視角，雖然當前的市場機制能夠發(fā)揮一定的基礎(chǔ)配置作用，但政府在經(jīng)濟調(diào)控和資源分配上仍然扮演著關(guān)鍵角色，可以通過規(guī)制理念、規(guī)制內(nèi)容及規(guī)制實施（彭向剛，周雪峰，2016）。

學術(shù)界近年來對政企關(guān)系的討論，為政企“親”“清”關(guān)系的建構(gòu)提供了思路。政府在政企“親”“清”關(guān)系中的價值目標導向、主體結(jié)構(gòu)定位、行為模式選擇等方面也應(yīng)該立足當前政企關(guān)系存在的困境和發(fā)展趨勢進行調(diào)整和重構(gòu)。在市場化發(fā)育成熟的浙江，既缺乏資源稟賦優(yōu)勢，又沒有外部資本的推動，民營經(jīng)濟成為地方政府角色轉(zhuǎn)變和行為選擇的外源性因素，故在本文中政商關(guān)系應(yīng)定義為地方政府和民營企業(yè)的關(guān)系。其次，服務(wù)型政府建設(shè)決定了政府在經(jīng)濟生活中扮演好市場秩序監(jiān)護人的角色。故政府應(yīng)該理清與企業(yè)的邊界，主動回歸公共服務(wù)、制度保障等公共性職能。最后，學術(shù)界對“親”“清”政商關(guān)系的研究也為政企“親”“清”關(guān)系走向提供了可借鑒的思路。由于缺乏資源稟賦優(yōu)勢，浙江地方政府在地方經(jīng)濟發(fā)展上表現(xiàn)出對民營經(jīng)濟的高度依賴。地方政府和民營企業(yè)之間不可避免地存在過度親近或者過度疏離等關(guān)系異化的情況，在政企“親”“清”關(guān)系的建構(gòu)中有待進一步梳理其具體內(nèi)容?；谏鲜隼碚撗芯?，本文認為政企“親”“清”關(guān)系模式應(yīng)著眼于地方政府與民營企業(yè)之間角色的定位、關(guān)系的規(guī)范、過程的互動等進行合理建構(gòu)。

2.2?回應(yīng)“放管服”改革的必然結(jié)果

市場化的深刻變革決定地方政府在實現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展、保障社會公平等公共性目標時，必然要在一定程度上主動回應(yīng)市場化的挑戰(zhàn)?！胺殴芊备母锸钦ㄟ^自身革命對市場化發(fā)展作出積極回應(yīng)，也契合政企“親”“清”關(guān)系的構(gòu)建。一方面，體現(xiàn)了政府“親”企業(yè)，即政府主動回應(yīng)企業(yè)需求，提高公共服務(wù)、市場制度等職能的供給質(zhì)量與供給效率，加強與企業(yè)的溝通聯(lián)系。另一方面，體現(xiàn)了政府與企業(yè)“清”的關(guān)系，即政府“將權(quán)利關(guān)進制度的籠子”，厘清政府“公權(quán)力”與企業(yè)“私行為”，強化對企業(yè)的監(jiān)管與獎懲機制，營造政府與企業(yè)良性運行的環(huán)境。可見，“親”“清”政企關(guān)系的構(gòu)建是政治經(jīng)濟體制改革背景下政企行為模式調(diào)整的必然結(jié)果。

2.3?實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的實踐邏輯

“政府引導，企業(yè)主體，市場化運作”模式注重市場主體作用的發(fā)揮，政府積極發(fā)揮自身在市場制度、公共服務(wù)等方面無可替代的作用，為理順政府與市場、官員與企業(yè)家的關(guān)系提供了實踐場域。盡管當前特色小鎮(zhèn)建設(shè)初顯成效，但是政府服務(wù)型角色的轉(zhuǎn)變未與企業(yè)建立良性關(guān)系，政企關(guān)系的健康、可持續(xù)發(fā)展有待進一步構(gòu)建。從學理價值上看，政府服務(wù)型角色的定位理應(yīng)更有助于政府與企業(yè)之間建立有效的溝通，減少企業(yè)的行政交易成本。然而在現(xiàn)實層面上，企業(yè)主體作用和市場機制作用未能充分發(fā)揮。盡管政府熱火朝天地對特色小鎮(zhèn)的企業(yè)展開政策、資金等資源的扶持力度，但是進駐企業(yè)卻對政府提供的公共服務(wù)等熱情不高，且未與政府展開互動交流，出現(xiàn)了“政府熱，企業(yè)冷”的現(xiàn)象。其中，特色小鎮(zhèn)依舊遵循政府主導下依托管委會進行規(guī)劃管理和招商引資，活力不足，政府與企業(yè)的關(guān)系邊界未明確劃分。此外，產(chǎn)業(yè)定位不同的特色小鎮(zhèn)采用“一刀切”的考核標準，制約著特色小鎮(zhèn)政企關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展。

地方政府在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的關(guān)鍵在于優(yōu)化營商環(huán)境。如何正當合理地回應(yīng)民營企業(yè)在經(jīng)濟活動中的需求表達與政治訴求，促使地方政府盡可能減少對民營企業(yè)等經(jīng)濟微觀主體的直接干預(yù)，積極轉(zhuǎn)向市場化改革制度供給、社會保障體系健全、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給等，有待在政企“親”“清”關(guān)系的具體內(nèi)容梳理中進一步闡明。

3?特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的政企“親”“清”關(guān)系的構(gòu)建

所謂的政企“親”“清”關(guān)系，即地方政府與民營企業(yè)之間在市場制度化框架下邊界清晰、行為規(guī)范的可持續(xù)互動關(guān)系。具體來說，地方政府與民營企業(yè)基于新公共性的目標價值導向，在政治、市場和社會場域開展服務(wù)、監(jiān)督、協(xié)作等方面所形成的雙向互動型、功能型、對等性伙伴關(guān)系。其中，政府與企業(yè)“親”的關(guān)系表現(xiàn)在政府與企業(yè)坦誠相待、親近有為，政府在基礎(chǔ)設(shè)施、金融服務(wù)、市場中介、電子政務(wù)等方面為企業(yè)開展精準服務(wù)。政府與企業(yè)“清”的關(guān)系表現(xiàn)在依法行政、合法交往，政府在與企業(yè)的交往中應(yīng)注重廉潔度和透明度?；谏鲜鰧φ蟆坝H”“清”關(guān)系的界定，本文試從“新公共性”的價值重構(gòu)、結(jié)構(gòu)主體的角色定位及互動包容的運行機制三個維度，對特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的政企“親”“清”關(guān)系構(gòu)建進行闡釋。

3.1?“新公共性”的價值重構(gòu)

相較于統(tǒng)治型政府而言，服務(wù)型政府是以公民為本位的政府，服務(wù)對象是社會和公眾，故公共性是其基本屬性和明顯特征。哈貝馬斯曾將“公共性”概括為只有在產(chǎn)權(quán)明晰的情況下，將私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域區(qū)分開，才能誕生“公共領(lǐng)域”和“公共性”。該“公共性”強調(diào)承載主體的壟斷性和排他性。而在“親”“清”政企關(guān)系的目標價值重構(gòu)中，著重強調(diào)政府和企業(yè)共同作為公共性承載的主體，并采取互動合作而非對抗的方式維護公共利益。特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，地方政府只起引導、服務(wù)的作用，市場主體作用的發(fā)揮則取決于入駐企業(yè)。然而，入駐的企業(yè)在發(fā)揮集聚作用的同時，不可避免存在環(huán)境污染、惡性競爭等公共性問題，需要政府和企業(yè)共同參與解決。故在“親”“清”關(guān)系中，地方政府與民營企業(yè)不是“公與私”的二分對立，而是基于企業(yè)的社會責任實現(xiàn)與政府公共利益目標維護所形成的對等性（不是平等的）、雙向互動型伙伴關(guān)系。

3.2?結(jié)構(gòu)主體的角色定位

正確定位地方政府與入駐企業(yè)在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的角色，厘清政府與企業(yè)的邊界、權(quán)責，是推動“親”“清”政企關(guān)系可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵之一?！坝H”“清”政企關(guān)系中，地方政府應(yīng)是市場制度的創(chuàng)新者、公共服務(wù)的供給者和經(jīng)濟秩序的維護者。首先，“自生自發(fā)”的浙江區(qū)域市場體系發(fā)育程度推動地方政府退出微觀經(jīng)濟的干預(yù)，轉(zhuǎn)向規(guī)范企業(yè)經(jīng)濟行為的頂層設(shè)計上，進而擴大民營企業(yè)的自由空間。其次，民營企業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨諸如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、生態(tài)環(huán)境惡化等公共性問題出現(xiàn)，倒逼地方政府主動回應(yīng)企業(yè)合理的訴求，回歸到公共產(chǎn)品與公共服務(wù)精準、高效的供給上。此外，政府行政中出現(xiàn)的權(quán)責不明、監(jiān)管不清等問題導致政企關(guān)系異化，亟需政府加強責任意識，強化要素保障與協(xié)調(diào)監(jiān)督的職能，與民營企業(yè)構(gòu)建親近、清白的“親”“清”政企關(guān)系。

3.3?互動包容的運行機制

企業(yè)主體作用發(fā)揮在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中起著重要作用，但同時也離不開地方政府對入駐企業(yè)極大的包容性。其中，一系列運行機制的常態(tài)化互動、無縫隙對接才是政企“親”“清”關(guān)系得以健康、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

3.3.1?理性協(xié)商機制

“利益溝通”是政企關(guān)系建立的基礎(chǔ)，理性協(xié)商機制為政企“親”“清”關(guān)系的常態(tài)化發(fā)展提供了互動交流的平臺。針對當前政府官員受官本位思想和避免問責等原因?qū)ζ髽I(yè)產(chǎn)生不作為、不敢為等行政行為，及企業(yè)受信息公開透明度不夠、與政府溝通渠道不暢通等原因?qū)е隆坝星鬅o門”等問題，亟需完善理性協(xié)商機制，構(gòu)建“親近”的政企關(guān)系：一是從頂層設(shè)計上，制定出臺與政企溝通協(xié)商關(guān)系相適應(yīng)的政策，從制度層面規(guī)范和明確政府的權(quán)力與企業(yè)的權(quán)利，指導地方政府與民營企業(yè)溝通協(xié)商的理性化與合法化。二是利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化智能手段，實現(xiàn)政府信息資源和優(yōu)惠資源的線上共享，增強信息透明度，促進政府行政效能提升。三是搭建政企協(xié)商互助的平臺，創(chuàng)新政府服務(wù)模式。通過定期開展座談會或小型沙龍、有針對性的專題調(diào)研或論壇等方式創(chuàng)新協(xié)商溝通的渠道，使民營企業(yè)可以如實反映經(jīng)營存在的問題與困難，也可以對政府的經(jīng)濟政策與監(jiān)管行為積極提出意見與建議。

3.3.2?監(jiān)管獎懲機制

強化監(jiān)管獎懲機制，運用特有的公共權(quán)力對微觀經(jīng)濟主體進行規(guī)范與控制，實現(xiàn)政府在微觀領(lǐng)域?qū)?jīng)濟的管理與服務(wù)職能，才能促進政企關(guān)系的健康發(fā)展。一是完善市場準入與退出機制。從準入機制來看，實行統(tǒng)一的市場準入負面清單制度，為企業(yè)主體平等、自由進入市場提供保證。從退出機制來看，規(guī)范民營資本退出金融市場的風險防范，建立產(chǎn)業(yè)用地退出機制、重大環(huán)保問題退出機制等倒逼政府提升行政效能，規(guī)范與企業(yè)的正常關(guān)系。二是規(guī)范融資機制。引導民間資本投資特色小鎮(zhèn)是地方政府做好“店小二”角色的職責之一。通過完善社會信用體系，拓寬直接融資渠道，探索互聯(lián)網(wǎng)金融的融資模式等解決特色小鎮(zhèn)企業(yè)“融資難”的問題，進而促進民營企業(yè)金融服務(wù)的發(fā)展。三是建立信息負外部性獎懲機制。一方面，加強政府信息規(guī)制的監(jiān)管力度，緩解信息不對稱的問題，促進企業(yè)主體平等參與市場競爭。另一方面，通過信息負外部性激勵機制，如企業(yè)誠信積分制、特許投標機制等，營造企業(yè)合法誠信經(jīng)營的規(guī)制環(huán)境。

3.3.3?權(quán)力透明運行約束機制

政企關(guān)系異化的一個重要原因來自地方政府和部門在治理邏輯方面的嚴重偏差，即政府對企業(yè)的審批、監(jiān)管及政策支持中，權(quán)力運行不夠透明，缺少制度性的約束。因此，需構(gòu)建權(quán)力透明運行的約束機制確保政企關(guān)系清白。一是詳細制定權(quán)力清單，合理科學設(shè)計公權(quán)力運行約束制度，形成相互制約的機制。二是完善行政信息公開、財政透明等行政性事務(wù)流程與制度，確保行政執(zhí)法權(quán)運行透明。三是完善官員評價考核機制，持續(xù)保持反腐敗的高壓態(tài)勢，對發(fā)生政企關(guān)系不“清”問題較多的部門或行業(yè)，嚴肅查處并追究相關(guān)領(lǐng)導的責任;對處理與企業(yè)關(guān)系保持“清”的監(jiān)管人員與分管領(lǐng)導，與經(jīng)濟待遇及晉升掛鉤。

4?結(jié)語

事實層面上看，浙江民營經(jīng)濟發(fā)達、營商環(huán)境良好、地方“放管服”改革制度創(chuàng)新勢頭良好的情境下，深入研究地方政府和民營企業(yè)之間的“親”“清”關(guān)系可以作為可復(fù)制經(jīng)驗的模式進行推廣。本文試從歷史發(fā)展、理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗三方面闡釋特色小鎮(zhèn)建設(shè)中政企“親”“清”關(guān)系的生成邏輯，并通過“新公共性”的價值重構(gòu)、結(jié)構(gòu)主體的角色定位及互動包容的運行機制三個維度，對特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的政企“親”“清”關(guān)系模式進行梳理。但是本文也存在一些不足之處，例如未通過具體案例對該模式進行驗證，同時也未建立政企“親”“清”關(guān)系的健康指數(shù)指標體系進行量化研究，這些局限有待進一步的研究與完善。

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