農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制研究

張飛帆

摘要：工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的構(gòu)建迫在眉睫。在國家政策方針指導(dǎo)下，很多地區(qū)都從不同層面進(jìn)行了試點(diǎn)，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出順應(yīng)了農(nóng)戶當(dāng)下的需求，但是，推進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出也著實(shí)面臨制度基礎(chǔ)薄弱、退地補(bǔ)償資金匱乏和缺乏成熟有效的退出機(jī)制等問題?？偟膩碚f，必須要結(jié)合農(nóng)戶退出方式偏好的差異性進(jìn)行多形式、分層次的退出承包地退出，多方聯(lián)動、靈活籌措退地補(bǔ)償資金。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民分化；退出權(quán)；合作性退出；退地信貸

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）03-0048-02

一、引言

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的缺失不僅影響著新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，還嚴(yán)重制約著當(dāng)下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。由于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的缺乏，因此實(shí)踐中一系列的矛盾和問題也就隨之而來：農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方需求之間的錯位，形成農(nóng)地經(jīng)營權(quán)“流不動”的僵局；退出機(jī)制的缺失助長“兩棲占地”現(xiàn)象，抑制農(nóng)地資產(chǎn)價(jià)值的最大化盤活，影響城鎮(zhèn)化速度和質(zhì)量。創(chuàng)新農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制研究，給有意愿且有能力的農(nóng)戶自愿有償退出提供制度出口，不僅能夠使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)潛能得以釋放，而且也能促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。因此，構(gòu)建農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制迫在眉睫。

二、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的概念明晰

“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)”在概念上經(jīng)歷了從無到有的演進(jìn)過程、權(quán)能上經(jīng)歷了一個(gè)不斷調(diào)整，逐步顯化賦能的過程。1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以后，農(nóng)民的土地生產(chǎn)性收益獲得了部分保證。1986年通過的《中華人民共和國民法通則》中首次提出了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)這一概念。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，增加了承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能等內(nèi)容。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的基本內(nèi)涵和權(quán)能體系也隨著這一決定的出臺得到基本建立。

筆者認(rèn)為，“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出”是指農(nóng)戶家庭在依法、自愿、有償原則下，放棄基于集體成員身份而享有的承包和經(jīng)營集體農(nóng)地的權(quán)利，并獲得退地補(bǔ)償資金，就業(yè)領(lǐng)域也主要從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門開始向非農(nóng)生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)變。具體而言，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出有以下四個(gè)特征： 第一，退出行為的徹底性。在“三權(quán)分置”視野下，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出不僅包括農(nóng)地承包權(quán)的退出，而且還包括農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的放棄。第二，退出行為的不可逆性。和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包、出租和入股等流轉(zhuǎn)行為相比而言，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出是不可回轉(zhuǎn)的。第三，退出行為的自主性。第四，退出行為的有償性。因此，本文討論的“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出”不包括因升學(xué)或其他原因遷出戶口而導(dǎo)致的喪失農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，以及政府以公共利益的名義對農(nóng)地實(shí)行強(qiáng)制性征收而導(dǎo)致的被動退出。

三、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的實(shí)踐考察

（一）與生態(tài)移民相結(jié)合的寧夏平羅模式

寧夏回族自治區(qū)平羅縣結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和本縣的實(shí)際情況，利用先行先試的有利條件，對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出進(jìn)行了積極有益的探索。[1]主要做法有三條。一是積極推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)登記工作，二是對農(nóng)村土地和房屋進(jìn)行收儲，三是在農(nóng)村土地和房屋退出的制度安排上切實(shí)考慮了老年農(nóng)民養(yǎng)老的需求，四是集體組織嘗試回購農(nóng)村土地，放活農(nóng)村土地在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的交易。

（二）多方聯(lián)動、退用結(jié)合的重慶市梁平模式

梁平縣考慮到進(jìn)城農(nóng)戶的需求和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的需要，制定了兩種各具特色、互為補(bǔ)充的承包地退出模式。一是整體退出、集中使用模式，這種模式系以戶為單位整體放棄集體土地承包經(jīng)營權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)戶退出的承包地集中連片和土地整治后，統(tǒng)一對外出租或重新發(fā)包。二是“部分退出、進(jìn)退聯(lián)動”模式。這種三方模式，首先由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提出對某一地塊的使用意向，然后需要經(jīng)過地塊所屬集體經(jīng)濟(jì)組織和涉及的承包農(nóng)戶同意，再由三方對退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、集體與承包農(nóng)戶的收益分配等問題進(jìn)行協(xié)商議定。

（三）“兩分兩換”的浙江嘉興模式

所謂“兩分兩換”，其實(shí)質(zhì)就是嘗試讓農(nóng)民用宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)房產(chǎn)，用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障，通過這種方式保障退地農(nóng)戶老有所養(yǎng)?！皟煞謨蓳Q”政策實(shí)施以來，雖收獲的成效十分明顯，但問題也明顯存在，比如“兩分兩換”政策在補(bǔ)償價(jià)格方面與土地征收價(jià)格出入較大。還有就是在當(dāng)前農(nóng)民的社會保障水平相對較低的形勢下，積極鼓勵農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，沒有真正重視農(nóng)村土地的保障性功能。

（四）與產(chǎn)權(quán)制度改革相結(jié)合的“股改”退出模式

2014 年，寧波市政府專門出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革的指導(dǎo)意見》，加速農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程。村經(jīng)濟(jì)合作社主要從以下幾個(gè)方面開展集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)的工作：第一，在基本原則上始終堅(jiān)持自愿有償原則。[2]第二，明確退出條件。第三，在股權(quán)繼承方面，明確了繼承股份的人不再局限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。第四，在股權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，明確了股權(quán)不僅可退還給合作社，也可轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但不能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員。[3]此外合作社還專門建立了統(tǒng)一的股權(quán)交易平臺以方便股權(quán)轉(zhuǎn)讓。

以上幾個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐探索，為我們積累了很多有益的經(jīng)驗(yàn)啟示。第一，確權(quán)登記是基礎(chǔ)。比如寧波市全面開展村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)確權(quán)到人、權(quán)跟人走。第二，明確承包地退出條件是關(guān)鍵，要保證農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有序退出，必須明確退出的條件。第三，收回土地的再利用問題是重點(diǎn)。土地退出之后受體的探求，不僅關(guān)涉著退地補(bǔ)償資金的籌措，而且直接影響著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營。第四，搭建交易平臺是確保農(nóng)地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的精髓。我們應(yīng)當(dāng)用發(fā)展的眼光看待這一問題，鼓勵農(nóng)民主動退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，不僅能推進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工的市民化進(jìn)程，而且能在一定程度上增加了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。

四、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出的前提條件