PPP模式海綿城市常見問(wèn)題及對(duì)策研究

孫盈婭

摘 ?要：海綿城市建設(shè)具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、社會(huì)公益性強(qiáng)、融資難等特點(diǎn)。在偌大的海綿城市建設(shè)投入面前，中央財(cái)政補(bǔ)貼顯得十分有限，資金問(wèn)題成為海綿城市建設(shè)過(guò)程中的一大難題。在這種情況下，政府部門與企業(yè)的PPP合作模式應(yīng)運(yùn)而生，被寄予厚望的同時(shí)，也得到了國(guó)家政策的支持。盡管國(guó)家出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)政策，但海綿城市PPP項(xiàng)目在實(shí)際操作中卻存在著涉域廣、專業(yè)性強(qiáng)、子項(xiàng)目冗雜、邊界模糊等特點(diǎn)。文章通過(guò)分析常見問(wèn)題，梳理研究對(duì)策，以期對(duì)PPP模式海綿城市有所推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：PPP模式;海綿城市;問(wèn)題和對(duì)策

中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-2945（2019）15-0141-02

Abstract： The construction of sponge city has the characteristics of large scale of investment， long construction cycle， strong social welfare， difficult financing and so on. In the face of the huge investment in the construction of sponge city， the central financial subsidy is very limited， and the problem of funds has become a major problem in the process of sponge city construction. In this case， the PPP cooperation model between government departments and enterprises arises at the historic moment， which is expected to be high， but also supported by national policies. Although the country has issued a series of incentive policies， but the sponge city PPP project in the actual operation has a wide range of professional， sub-projects jumbled， fuzzy boundaries and other characteristics. By analyzing the common problems and combing the research countermeasures， this paper hopes to promote the PPP model sponge city.

Keywords： PPP model; Sponge City; problems and countermeasures

1 背景

海綿城市，作為新時(shí)代的城市雨洪管理理念，能夠使城市彈性地適應(yīng)環(huán)境改變，是低影響高開發(fā)的雨水體系的構(gòu)建產(chǎn)物。2017年，李克強(qiáng)總理在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上明確指出：推進(jìn)海綿城市建設(shè)，使城市不僅有“面子”，更有“里子”。PPP作為一種新型的項(xiàng)目融資模式，聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院等組織將其定義為：通過(guò)采取公共部門（政府）與私人部門（企業(yè)）的合作，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)及公共產(chǎn)品的模式。除此之外，PPP模式在政企合作的過(guò)程中，將社會(huì)資金引入到公共項(xiàng)目的同時(shí)，降低了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及財(cái)政壓力，激發(fā)了民營(yíng)資本的積極性。

2 常見問(wèn)題

縱觀現(xiàn)行的政策文件以及相關(guān)的PPP示范項(xiàng)目不難發(fā)現(xiàn)，目前PPP項(xiàng)目多以經(jīng)營(yíng)性較好和具有長(zhǎng)期收益的信息基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源項(xiàng)目為主，在水務(wù)領(lǐng)域，主要的項(xiàng)目類型同樣是經(jīng)營(yíng)效益較強(qiáng)的污水處理改造以及廠網(wǎng)一體化建設(shè)。由于海綿城市自身的局限性，很多項(xiàng)目無(wú)法完全復(fù)制PPP模式。高速有效地推進(jìn)海綿城市PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，確實(shí)面臨著一系列亟待解決的問(wèn)題。

2.1 責(zé)任職能難劃分

海綿城市建設(shè)涉及學(xué)科廣泛、專業(yè)要求性高、整體綜合性強(qiáng)，建設(shè)過(guò)程中涉及的職能部門眾多，例如規(guī)劃部門、市政部門、水利部門、環(huán)保部門、景觀園林部門、財(cái)政部門等，每個(gè)部門的意見觀點(diǎn)不一致，規(guī)定要求不統(tǒng)一，相應(yīng)的責(zé)任劃分難以界定。相應(yīng)的利益關(guān)聯(lián)者較多，合作協(xié)調(diào)關(guān)系復(fù)雜。

公共空間的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段的主體部門是變化的。例如市政管網(wǎng)工程，建設(shè)階段的建設(shè)管理主要部門是市政部門，而運(yùn)營(yíng)階段的載體部門則是由不同管理體制確定的。海綿城市建筑小區(qū)建設(shè)的主要管理部門為開發(fā)商或政府部門，而運(yùn)營(yíng)階段后期管理部門為物業(yè)公司，中間協(xié)調(diào)過(guò)程還涉及SPV公司。

因此，在海綿城市建設(shè)中，各部門之間的協(xié)作、責(zé)任職能的劃分是影響海綿城市PPP項(xiàng)目推進(jìn)的重要因素。

2.2 打包范圍難界定

海綿城市PPP項(xiàng)目打包范圍難以界定，PPP項(xiàng)目打包整體表現(xiàn)為打包范圍不明晰、打包依據(jù)不合理。就目前了解的海綿城市PPP項(xiàng)目案例，由于策劃初期未能對(duì)海綿城市和水環(huán)境理解透徹，導(dǎo)致海綿城市PPP項(xiàng)目匯水關(guān)系錯(cuò)亂，建設(shè)目的性及規(guī)范性不強(qiáng)，進(jìn)而致使項(xiàng)目子系統(tǒng)遭到不合理切割，流域及匯水區(qū)的系統(tǒng)關(guān)系銜接不科學(xué)。

項(xiàng)目打包需聯(lián)系各城市自身實(shí)際，綜合考慮降雨量及水環(huán)境等客觀實(shí)際。若不能科學(xué)統(tǒng)籌各子系統(tǒng)的銜接，明確打包范圍，只從局限角度進(jìn)行治理，不但容易導(dǎo)致資本浪費(fèi)，最終效果也是微乎其微。

2.3 考核指標(biāo)難確定

海綿城市PPP項(xiàng)目政府支付的主要考核依據(jù)是績(jī)效考核。目前的海綿城市PPP項(xiàng)目考核尚存一系列問(wèn)題，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

（1）考核標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目實(shí)際不符。由于缺乏對(duì)未來(lái)考核潛在風(fēng)險(xiǎn)的正確認(rèn)知，未明確劃分責(zé)任，導(dǎo)致制定的考核方案難以實(shí)施。例如，部分河道整治項(xiàng)目的考核標(biāo)準(zhǔn)為末端河道水量、水質(zhì)，未考慮河道上游及匯水區(qū)水量、水質(zhì)。（2）考核指標(biāo)形同虛設(shè)。只制定了考核指標(biāo)，并未制定合理的考核組織及考核方案，最終考核指標(biāo)的可行性不強(qiáng)，考核工作難以開展。（3）考核指標(biāo)缺乏時(shí)效性。海綿城市建設(shè)過(guò)程中，隨著各項(xiàng)工程的竣工以及周圍環(huán)境的變化，一些指標(biāo)是需要不斷調(diào)整的。例如，水質(zhì)水量的考核標(biāo)準(zhǔn)是需要逐年提升的，年徑流量需要不斷調(diào)整。

2.4 項(xiàng)目回收難創(chuàng)新

海綿城市PPP項(xiàng)目的主要付費(fèi)方式依然是政府付費(fèi)，缺乏新的收益模式以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。現(xiàn)行的PPP項(xiàng)目對(duì)政府信用及支付能力的依賴性較高，部分地方政府的實(shí)際信用并不好，導(dǎo)致工程支付款一直拖延，這同時(shí)也是PPP項(xiàng)目缺乏吸引力的主要風(fēng)險(xiǎn)因素。

另外，很多項(xiàng)目缺少競(jìng)爭(zhēng)性，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性較差，社會(huì)資本難以充分調(diào)動(dòng)，缺乏內(nèi)在的激勵(lì)機(jī)制。因此，海綿城市PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制較為單一。

3 相關(guān)對(duì)策

3.1 組建專業(yè)聯(lián)動(dòng)咨詢團(tuán)隊(duì)

海綿城市PPP項(xiàng)目的專業(yè)性及系統(tǒng)性較強(qiáng)，責(zé)任主體關(guān)系及邊界復(fù)雜。一個(gè)完整的PPP項(xiàng)目涉及眾多公共部門及企業(yè)，比如投資方、建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)方，各參與者之間若想實(shí)現(xiàn)多方共贏，必然離不開專業(yè)的咨詢團(tuán)隊(duì)。通過(guò)總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家成功的PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，通常企業(yè)和政府部門在籌建PPP項(xiàng)目公司時(shí)，會(huì)按比例投入一定的資金。另外，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)往往會(huì)由政府轉(zhuǎn)移給PPP項(xiàng)目公司。因此，企業(yè)和公共部門均需要專業(yè)的技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律咨詢團(tuán)隊(duì)提供合理的方案。技術(shù)咨詢團(tuán)隊(duì)主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的系統(tǒng)組成、邊界劃分、費(fèi)用評(píng)估、績(jī)效考核體系的確定等。財(cái)務(wù)咨詢團(tuán)隊(duì)則負(fù)責(zé)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)測(cè)算、資金組成、財(cái)務(wù)承載力分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。

3.2 提升項(xiàng)目打包的科學(xué)性

海綿城市PPP項(xiàng)目的有序開展既離不開政府的作為，也離不開企業(yè)的積極參與，為此，企業(yè)以及政府應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，共同推進(jìn)海綿城市PPP項(xiàng)目的建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)海綿城市PPP項(xiàng)目的科學(xué)打包。首先，政府在推進(jìn)海綿城市PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)當(dāng)明確的界定打包范圍，在打包的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)明確好打包依據(jù)。海綿城市PPP項(xiàng)目的打包工作在開展過(guò)程中應(yīng)當(dāng)結(jié)合本城市的降雨量以及水環(huán)境等實(shí)際的情況，避免出現(xiàn)局部打包的問(wèn)題，保持海綿城市PPP項(xiàng)目各子系統(tǒng)之間的高度銜接性，防止出現(xiàn)資本浪費(fèi)的現(xiàn)象。

3.3 制定合理的考核體系

首先，考核體系是海綿城市PPP項(xiàng)目成功的核心要素，如何構(gòu)建有效的海綿城市PPP項(xiàng)目考核體系是當(dāng)前政府相關(guān)職能部門需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題之一。為此，政府相關(guān)職能部門作為海綿城市PPP項(xiàng)目服務(wù)的最終購(gòu)買者，應(yīng)當(dāng)在立足于當(dāng)?shù)爻鞘械慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上構(gòu)建合理有效的海綿城市PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系，在制定績(jī)效考核體系的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)確保每一個(gè)考核指標(biāo)具有可計(jì)量、目標(biāo)明確以及易監(jiān)測(cè)等特點(diǎn)，結(jié)合企業(yè)的海綿城市PPP項(xiàng)目工作完成進(jìn)度進(jìn)行付費(fèi)，確保海綿城市PPP項(xiàng)目能夠保質(zhì)保量的完成。如果企業(yè)未在海綿城市PPP項(xiàng)目考核體系所規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)完成相關(guān)工作，那么則將給予一定的考核處罰。為了能夠有效增強(qiáng)海綿城市PPP項(xiàng)目考核體系的合理性，相關(guān)工作人員需要定期對(duì)海綿城市PPP項(xiàng)目考核工作的開展情況實(shí)施“回頭看”策略，比對(duì)海綿城市PPP項(xiàng)目中每一個(gè)考核指標(biāo)的完成情況，考核指標(biāo)是否完成？是根據(jù)考核指標(biāo)的節(jié)點(diǎn)來(lái)完成的還是超額完成？如果是超額完成，那么影響的因素有哪些？如果考核指標(biāo)未完成，主要是受到哪些方面的影響？借助于“回頭看”的形式從而不斷對(duì)海綿城市PPP項(xiàng)目考核體系的制定進(jìn)行深度的反思，將反思結(jié)果進(jìn)行反饋，從而不斷修正并補(bǔ)充海綿城市PPP項(xiàng)目考核體系。

3.4 提升政府信用，提供全方位的資金保障

首先，海綿城市PPP項(xiàng)目中政府具有不可推卸的管理以及資金付款責(zé)任，一旦政府存在信用問(wèn)題，那么將會(huì)給參與到海綿城市PPP項(xiàng)目中的企業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重的損失。為此，地方政府相關(guān)職能部門在開展海綿城市PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)當(dāng)要提升主體責(zé)任意識(shí)，切實(shí)履行好海綿城市PPP項(xiàng)目中政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，有效樹立政府信用威信感。

從海綿城市PPP項(xiàng)目的企業(yè)資金來(lái)源的層面來(lái)說(shuō)，企業(yè)可以憑借投資主體的身份參與到股權(quán)融資的工作當(dāng)中。在審核股權(quán)融資的資質(zhì)過(guò)程中，相關(guān)工作人員需要確定企業(yè)是否是直接且實(shí)際的參與到海綿城市PPP項(xiàng)目建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)工作當(dāng)中，避免股權(quán)融資出現(xiàn)嚴(yán)重的濫用現(xiàn)象，從而干擾海綿城市PPP項(xiàng)目正常的工作秩序。

海綿城市PPP項(xiàng)目的開展僅僅依靠一個(gè)城市是無(wú)法獨(dú)立完成的，為此，各個(gè)省市之間應(yīng)當(dāng)共同努力打破海綿城市PPP項(xiàng)目的行政管轄界限，以共同融資的方式來(lái)共建海綿城市。在這個(gè)過(guò)程中，政府相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出勇當(dāng)先鋒的精神，探索海綿城市PPP項(xiàng)目建設(shè)資金獲取新嘗試，研讀國(guó)內(nèi)外成功的海綿城市PPP項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本城市實(shí)際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件以及水資源等相關(guān)內(nèi)容制定恰當(dāng)?shù)暮＞d城市PPP項(xiàng)目建設(shè)指導(dǎo)意見，立足于靈活的市場(chǎng)機(jī)制，從而不斷完善現(xiàn)有的海綿城市PPP項(xiàng)目建設(shè)法律法規(guī)。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，當(dāng)前我國(guó)海綿城市PPP項(xiàng)目在開展過(guò)程中普遍存在諸如責(zé)任職能難劃分、打包范圍難界定、考核指標(biāo)難確定以及項(xiàng)目回收難創(chuàng)新等問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重影響了海綿城市PPP項(xiàng)目的可持續(xù)健康發(fā)展。為此，無(wú)論是政府相關(guān)職能部門還是企業(yè)都應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)好自身的責(zé)任，政府相關(guān)職能部門作為政府相關(guān)職能部門的主體，應(yīng)當(dāng)制定合理的考核體系，在此基礎(chǔ)上提升項(xiàng)目打包的科學(xué)性，為海綿城市PPP項(xiàng)目的正常開展保駕護(hù)航。

參考文獻(xiàn)：

[1]王海培.政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系研究[D].華北理工大學(xué)，2018.

[2]周延.PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)及內(nèi)部控制制度研究[D].安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，2017.

[3]張璟怡.海綿城市建設(shè)PPP模式的法律關(guān)系問(wèn)題研究[D].昆明理工大學(xué)，2017.

[4]譚術(shù)魁，張南.中國(guó)海綿城市建設(shè)現(xiàn)狀評(píng)估——以中國(guó)16個(gè)海綿城市為例[J].城市問(wèn)題，2016.