人民銀行分支機構(gòu)開展政府購買服務(wù)的實踐與建議

顧晨

[摘 要]政府適當向社會購買服務(wù)，能夠引入市場競爭機制，更有效地配置服務(wù)資源，并降低行政成本，是建設(shè)服務(wù)型行政機構(gòu)的必然途徑。人民銀行分支機構(gòu)由于業(yè)務(wù)的特殊性，向社會購買服務(wù)起步較晚，且難度較大。文章通過總結(jié)西安分行向社會購買服務(wù)的采購經(jīng)驗，分析不足之處與面臨的困難，并結(jié)合實際對分支機構(gòu)進一步推進、優(yōu)化政府購買服務(wù)提出有針對性的建議。

[關(guān)鍵詞]政府購買服務(wù)；現(xiàn)狀分析；對策和建議

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.20

1 政府購買服務(wù)概述

政府購買服務(wù)，是指政府將提供的部分業(yè)務(wù)交由具備資質(zhì)的社會組織或個人承擔，并向其支付費用。推進政府購買服務(wù)，將部分非核心的行政職能市場化，有助于提高行政效率、降低財政成本，實現(xiàn)政府與社會機構(gòu)的雙贏。

根據(jù)《財政部關(guān)于推進和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》，將政府可購買的服務(wù)分為三類：第一類是保障政府部門自身運轉(zhuǎn)需購買的服務(wù)，主要包括車輛加油、維修、體檢、物業(yè)等，多為市場化程度較高，已長期采取向社會購買的方式開展的服務(wù)。第二類是政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等職能需要購買的服務(wù)。第三類是增加國民福利、向特定受益對象提供的公共服務(wù)。本文所指的政府購買服務(wù)，主要涵蓋第二、三類服務(wù)。

2 人民銀行分支機構(gòu)政府購買服務(wù)的開展情況及特點

2.1 起步較晚，類型相對單一

由于人民銀行業(yè)務(wù)的專業(yè)性相對較高、市場化程度低，向社會購買的嘗試起步較晚。近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展，部分業(yè)務(wù)規(guī)模大幅增長，受人力資源限制與總行政策導(dǎo)向，分支機構(gòu)逐漸將部分業(yè)務(wù)以向社會購買服務(wù)的方式外包給中介機構(gòu)，力求引入市場競爭機制，更有效地配置資源滿足履職需要。目前西安分行購買服務(wù)的情況如表1所示。

2.2 采購方式以競爭性磋商為主

服務(wù)類項目通常具有難描述需求、難量化成本、個性化較高等特點，因此西安分行在采購過程中，除達到公開招標限額的項目外，傾向采取競爭性磋商的采購方式。一方面通過合理設(shè)置綜合評分法的各項評分指標，保證購買的服務(wù)內(nèi)容能夠切實滿足業(yè)務(wù)需要；另一方面通過多輪磋商，與供應(yīng)商充分溝通，更易選出技術(shù)優(yōu)、服務(wù)好的供應(yīng)商保障服務(wù)質(zhì)量和效果。

2.3 定價方式主要分為兩種類型

從目前的實際情況看，定價方式主要分為兩種。一是固定總價，適用于大多數(shù)服務(wù)，由需求部門估算、量化服務(wù)內(nèi)容并約定總價。二是成本補償，主要適用于單價相對明確、業(yè)務(wù)發(fā)生頻率不易估算的服務(wù)。例如殘損人民幣清分業(yè)務(wù)，按照每捆單價成本計算。

3 西安分行向社會購買服務(wù)遇到的難點

近年來，西安分行向社會購買的服務(wù)從無到有、并逐漸增加。但在探索開展的過程中，由于缺乏成熟可借鑒的經(jīng)驗，存在多方面困難，主要包括：

3.1 外包范圍缺乏界定

目前分支機構(gòu)購買服務(wù)仍處于初步開展階段。哪些服務(wù)適合購買、哪些服務(wù)不宜購買，都沒有明確規(guī)定，主要依照總行對口司局的指導(dǎo)意見，指導(dǎo)一個外包一個。一是缺乏自行對合適的業(yè)務(wù)開展社會化外包的思考和意愿，二是難以對推進政府購買服務(wù)進行整體統(tǒng)籌規(guī)劃，也不利于各類業(yè)務(wù)整體管理和優(yōu)化。三是在具體操作層面各分支機構(gòu)自行采購，標準各不相同，少有相互借鑒，外包效果良莠不齊。

3.2 服務(wù)內(nèi)容、價格難以精確測定

一是各類服務(wù)具體內(nèi)容一般不同，且要求不一，每個外包項目均需“量身定制”采購需求，工作量較大。二是由于市場化程度低，缺乏可參照的行業(yè)標準與規(guī)范，服務(wù)內(nèi)容的量化確定存在較大難度。三是服務(wù)內(nèi)容的不確定性導(dǎo)致項目預(yù)算不易測算和審核，缺乏科學(xué)合理的測算標準和依據(jù)。

3.3 市場供應(yīng)商發(fā)育不足

由于購買的服務(wù)多涉及人民銀行特有業(yè)務(wù)，長期以來由分支機構(gòu)自行承擔，社會上缺乏對應(yīng)機構(gòu)承接，導(dǎo)致有的服務(wù)難以尋找到合適的候選供應(yīng)商。特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，應(yīng)標的供應(yīng)商往往較少。有的則由非專業(yè)的供應(yīng)商（例如提供人力服務(wù)的供應(yīng)商）經(jīng)培訓(xùn)后“兼職”提供，不利于實現(xiàn)業(yè)務(wù)的專業(yè)化與市場化。

3.4 合同管理能力欠缺

將業(yè)務(wù)外包給社會組織承擔后，雙方的權(quán)力義務(wù)將全部由合同確定。存在的難點有：一是要將雙方職責(zé)、服務(wù)內(nèi)容與考核標準等全部轉(zhuǎn)化為嚴謹清晰的合同條款，既需要深刻全面的業(yè)務(wù)理解，也需要專業(yè)的采購經(jīng)驗和法律知識，在采購過程中還需與供應(yīng)商加強溝通，確保其能充分理解上述內(nèi)容，很多基層行的專業(yè)能力難以達到。二是合同中還應(yīng)綜合考慮各類風(fēng)險及防范措施、違約責(zé)任、應(yīng)急機制等，目前分支機構(gòu)缺乏這方面的相關(guān)經(jīng)驗。

3.5 監(jiān)管評價體系缺位

為確保業(yè)務(wù)外包后仍能達到預(yù)期標準，服務(wù)期內(nèi)分支機構(gòu)仍需持續(xù)了解業(yè)務(wù)開展情況，以便發(fā)現(xiàn)偏離目標時及時糾正。因此，需要建立科學(xué)、合理的監(jiān)管評價體系。

目前，人民銀行尚未完全推行采購項目績效評價。西安分行在轄內(nèi)榆林中支開設(shè)試點，運用模糊綜合評估法搭建評價指標體系。但截至目前，評價的項目均為貨物類。服務(wù)類項目由于個性化程度較強、指標難以量化等特點，構(gòu)建評價體系的難度較大。

4 對策建議

4.1 出臺指導(dǎo)性目錄，穩(wěn)妥推進政府購買服務(wù)

由于開展購買服務(wù)難度較大，一是建議以點帶面、逐步推行。分支機構(gòu)立足自身業(yè)務(wù)實際與管理模式，結(jié)合本地市場環(huán)境等外部條件，采取由少到多、先易后難的方式，不斷總結(jié)已有經(jīng)驗逐步推進。對于復(fù)雜的項目應(yīng)先開展相關(guān)調(diào)研，分析其可行性，條件成熟后再行實施。

二是建議加強頂層設(shè)計，明確人民銀行向社會購買服務(wù)的指導(dǎo)目錄。目錄可參照國外經(jīng)驗，分為禁止性購買、裁量性購買和肯定性購買等，建議如下：

（1）不宜于向社會外包的業(yè)務(wù)特點（禁止性購買）。一是人民銀行履職核心業(yè)務(wù)，例如金融穩(wěn)定、反洗錢及各類執(zhí)法業(yè)務(wù)等，應(yīng)該由自身提供，社會上也難找到可承擔的服務(wù)機構(gòu)。二是涉密程度較高的業(yè)務(wù)，考慮到泄密風(fēng)險有可能對國家利益造成重大損失，也不適宜外包。

（2）適合向社會外包的業(yè)務(wù)特點（肯定性購買），一是操作性較強、要求的專業(yè)能力較低。普通人員經(jīng)短期培訓(xùn)后即可上崗勝任，適合面向社會上的人力資源機構(gòu)開展外包。二是業(yè)務(wù)相對獨立，與其他部門交叉業(yè)務(wù)較少。這類業(yè)務(wù)可單獨整體量化，適合獨立打包，避免外包后與其他業(yè)務(wù)劃分不清。三是工作程序、需要資源固定，工作量易于測算，業(yè)務(wù)要求、考核標準相對簡單客觀。這類業(yè)務(wù)成本易于核算，便于考核，外包效果、資金效益容易衡量。

（3）其他業(yè)務(wù)可做裁量性購買，由分支機構(gòu)自行研究是否嘗試外包。

4.2 立足實際，不斷精細化采購需求

一是建議需求部門立足實際，明確工作職責(zé)劃分、業(yè)務(wù)量范圍、考核要求、供應(yīng)商資質(zhì)等，作為編寫采購需求的依據(jù)參考。二是建議需求編制階段多部門協(xié)作，統(tǒng)籌規(guī)劃所需人力、場地、各項資源配置等成本，為測算服務(wù)價格、衡量資金效益提供依據(jù)。三是建議引入內(nèi)外部專家及專業(yè)機構(gòu)的論證，以提高采購需求的客觀性和完備性。四是存在服務(wù)對象的服務(wù)類項目，還應(yīng)征求相關(guān)人員和部門的意見，提高采購需求的針對性。

4.3 多措并舉，提高市場資源利用率

一是建議加大采購公開力度，及時向社會公開購買的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)要求、預(yù)算安排等，引導(dǎo)供應(yīng)商向需要外包的服務(wù)方向定向發(fā)展，培育社會組織更好地承接人民銀行外包業(yè)務(wù)。二是建議適度集中?？紤]到基層行所在地多存在供應(yīng)商不充分、市場環(huán)境不發(fā)達的情況，建議管轄行在條件允許的情況下，將同類型業(yè)務(wù)集中打包購買，既利于形成規(guī)模效應(yīng)，也利于日后統(tǒng)一標準和管理模式。三是建議盡量采取競爭性磋商的采購方式，通過多輪磋商等手段，更利于采購個性化的服務(wù)類項目。四是大型外包業(yè)務(wù)如本地供應(yīng)商難以承接，可以考慮將其中部分拆分外包。

4.4 拓寬交流平臺，加強合同管理能力

一是建議管轄行針對提倡在全國范圍內(nèi)向社會購買的服務(wù)類項目，推出標準化合同文本，解決基層行采購合同專業(yè)性、完備性不足的問題。二是建議管轄行搭建交流平臺，對已開展的成功的政府購買服務(wù)項目合同進行比較、總結(jié)和推廣，為各地推廣政府購買服務(wù)提供借鑒。

4.5 探索開展多維度、全過程的監(jiān)管評價管理機制

（1）多維度建立績效評價指標體系。一是由需求部門立足業(yè)務(wù)實際、采購過程、考核標準等，設(shè)置權(quán)重形成績效評價指標體系的主體部分，并在服務(wù)期內(nèi)開展評價。二是對于存在服務(wù)對象的項目，還應(yīng)設(shè)置滿意度調(diào)查問卷，由對應(yīng)人員或部門填寫，以保障服務(wù)主觀效果。三是建議引入第三方專業(yè)機構(gòu)，對外包服務(wù)的運行情況特別是涉及行業(yè)標準的部分進行評估或?qū)徲?，進一步加強評價的科學(xué)性和客觀性。

（2）全過程建立評價監(jiān)督反饋機制。一是合同服務(wù)期內(nèi)，應(yīng)定期、持續(xù)開展績效評價，以便在履約不力時及時發(fā)現(xiàn)糾正。二是評價結(jié)果應(yīng)在適當范圍內(nèi)進行公開，接受群眾監(jiān)督。三是建立評價反饋機制，將評價結(jié)果作為以后年度向社會購買該項服務(wù)時選擇供應(yīng)商的參考依據(jù)。四是建立評價數(shù)據(jù)庫、服務(wù)供應(yīng)商庫等，將績效評價相關(guān)資料及時入庫，為不斷推進、優(yōu)化政府購買服務(wù)提供數(shù)據(jù)支撐。

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