環(huán)境損害評估破冰

高勝科

一項試圖掃清環(huán)保案件現(xiàn)實障礙的文件近期將發(fā)布。

該環(huán)境損害司法鑒定文件由環(huán)保部、司法部共同制定?！敦斀?jīng)》記者獲悉，修訂工作接近收尾。環(huán)境損害鑒定評估是結(jié)合經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等手段，對環(huán)境污染導(dǎo)致的損害范圍、程度評估，是責(zé)任承擔(dān)的重要事實依據(jù)。

2014年新修訂的《環(huán)保法》規(guī)定，因環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損害，應(yīng)按照損害擔(dān)責(zé)的原則承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。上述文件出臺后，環(huán)境損害評估將與司法體系銜接，解決了環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)的管理及資質(zhì)問題，可破解目前環(huán)境司法訴訟中常見的關(guān)鍵性證據(jù)障礙。

此前在各類環(huán)境損害訴訟案中，由于沒有合理評估環(huán)境損害，不能全面量化損害后果，經(jīng)常出現(xiàn)污染受害者得不到足額賠償，污染者未被嚴(yán)懲，甚至一些案件陷入僵局，如“云南鉻渣公益訴訟案”至今未見定論。

新《環(huán)保法》將在明年正式實施，降低了公益訴訟的資格門檻，各類污染案件將激增，這也迫使環(huán)境損害評估鑒定加速。目前，環(huán)保部從全國遴選了試點與推薦機(jī)構(gòu)，試行新方法。

評估卡住訴訟

如果沒有專業(yè)機(jī)構(gòu)出具的環(huán)境損害賠償評估，受害者很難獲得訴訟支持。

2011年6月，云南陸良化工廠非法傾倒5000余噸鉻渣，造成嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境污染，成為當(dāng)年環(huán)保要案。四個月后，自然之友等環(huán)保組織聯(lián)合發(fā)起公益訴訟，10月法院受理該案，這是國內(nèi)草根組織公益訴訟被受理的第一案。

在法院主持下，2012年雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議。但之后案情生變，2013年4月，被告正式向法院表示拒絕簽署調(diào)解書，推翻了此前的調(diào)解協(xié)議。從此該案陷入僵局，擱置至今?！拔覀円恢毕朐偻巴苿哟税福h(huán)境損害鑒定評估始終是一個攔路虎?！弊匀恢压妳⑴c項目負(fù)責(zé)人葛楓說。法院要求原告進(jìn)行損害評估鑒定。因為該案提起的訴求，除了要求肇事企業(yè)停止對環(huán)境侵害行為、徹底消除危險以外，還應(yīng)賠償環(huán)境損失，用于治理和恢復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。

讓葛楓犯難的是找不到合適的評估機(jī)構(gòu)?！八痉ń缬匈Y質(zhì)的、沒專業(yè)能力；環(huán)保系統(tǒng)有能力的、卻沒有資質(zhì)。”代理此案的律師之一、北京中咨律師事務(wù)所律師夏軍認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害這個訴求過高，是一個深水區(qū)，應(yīng)該繞行。

據(jù)《財經(jīng)》記者調(diào)查，國內(nèi)現(xiàn)有的幾家法律援助機(jī)構(gòu)在案源選擇時，也傾向選賠償數(shù)額比較簡單清楚的案子，會主動避開一些涉及環(huán)境損害評估的案子，或盡量不提這方面訴求。

2010年7月，紫金礦業(yè)位于福建上杭縣的紫金山金銅礦發(fā)生污水滲漏，嚴(yán)重污染汀江流域。成為重大環(huán)境污染事故，七個月后紫金礦業(yè)被判罰金3000萬元，公眾質(zhì)疑，“大污染，小處罰”。

介入此案的夏軍表示，3000萬元罰金全部是針對漁民的養(yǎng)殖魚類直接損失索賠，未包含汀江污染及治理費用。治理費用顯然是最大部分，而法院判決時多數(shù)只認(rèn)定直接損害，因為這更容易估算，這也直接導(dǎo)致此前環(huán)境損害賠償普遍過低。

機(jī)構(gòu)資質(zhì)漸進(jìn)

環(huán)境損害評估的現(xiàn)實難題是，環(huán)境的自然變化等因素，使證據(jù)的精確性與時效性存在矛盾，現(xiàn)場證據(jù)又容易滅失，導(dǎo)致評估結(jié)論有一定的不確定性，且取證難度也使費用高企。

環(huán)境污染遵循“誰污染、誰治理”的原則，但在案件尚未定論之前，環(huán)境損害評估費一般由委托人墊付，即“誰委托、誰付費”。

2013年，《兩高關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》出臺，提出對案件所涉的環(huán)境污染專門性問題難以確定的，由司法鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見，或者由環(huán)保部門指定的機(jī)構(gòu)出具檢驗報告。

云南鉻渣案自2013年調(diào)解失敗、重啟庭審程序后，根據(jù)上述司法解釋，自然之友等原告聯(lián)系環(huán)境鑒定機(jī)構(gòu)，多家機(jī)構(gòu)的評估費要價均在百萬元以上，最高達(dá)700萬元。自然之友曾考慮向社會公募，最終采取了“分步鑒定”的策略，即縮減調(diào)查范圍和內(nèi)容，先做環(huán)境質(zhì)量調(diào)查，僅對小范圍區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染狀況初步摸底，舍棄了地下水、修復(fù)手段及費用等內(nèi)容的評估，“相當(dāng)于只做一個定性，不定量”。葛楓介紹，以此調(diào)查報告重啟庭審、促進(jìn)該案，一審開庭之后再想辦法籌資做系統(tǒng)完整的鑒定。

中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會環(huán)境損害鑒定評估中心（下稱環(huán)科學(xué)會鑒定中心）接了這一單，評估、檢測、咨詢共收費10余萬元。在云南陸良污染現(xiàn)場周邊取樣120個點，目前已形成初步鑒定報告。

環(huán)科學(xué)會鑒定中心是環(huán)保部指定的機(jī)構(gòu)之一。2014年1月，環(huán)保部指定12家為推薦機(jī)構(gòu)，包括環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險與損害鑒定評估研究中心（下稱環(huán)保部損害鑒定中心）。環(huán)保部表示，時機(jī)成熟后，將適當(dāng)向社會放開、實現(xiàn)市場化。

拿到初步的調(diào)查報告，夏軍還擔(dān)心，環(huán)科學(xué)會鑒定中心為環(huán)保行政部門，不具備司法鑒定的資質(zhì)，在司法訴訟過程中能否被法院采信？很多業(yè)內(nèi)人士皆有此議，原告委托環(huán)保系統(tǒng)的評估機(jī)構(gòu)鑒定，而被告另請一家有資質(zhì)的司法鑒定機(jī)構(gòu)，后者結(jié)論很可能推翻前者。

環(huán)保部損害鑒定中心副主任於方表示，環(huán)保部在全國實行試點，普遍反映的問題多為鑒定意見的公信力在司法過程中受到了質(zhì)疑，存在重復(fù)鑒定、多頭鑒定等，因為評估機(jī)構(gòu)沒有司法資質(zhì)，法院對鑒定結(jié)論難以采納?！按饲皼]有這些評估機(jī)構(gòu)，司法過程中環(huán)境損害很少考慮，現(xiàn)在也僅是推薦機(jī)構(gòu)，沒有資質(zhì)，一時很難得到法院的完全認(rèn)同，法院對我們與司法系統(tǒng)的鑒定機(jī)構(gòu)的采納態(tài)度還是不同?！膘斗秸f。

環(huán)保部與司法部經(jīng)多輪溝通協(xié)調(diào)后，將于近期聯(lián)合發(fā)布文件，重點解決資質(zhì)和管理機(jī)制問題。該規(guī)定主要由環(huán)保部損害鑒定中心起草，兩部委修訂。

評估大考？

由于都是新晉，這12家推薦機(jī)構(gòu)還沒有面向民事訴訟及公益訴訟，主要集中于兩類評估：突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段的損害評估；在一些刑事案件中受公檢法部門委托的評估。前者用于及時為事故定級，后者是為定罪量刑提供技術(shù)依據(jù)。

新《環(huán)保法》發(fā)布后，大量民事、公益環(huán)保訴訟將涌現(xiàn)?！皟筛摺币矊⒃诮衲瓿雠_新版《民事訴訟法》的司法解釋，這或使民事訴訟、公益訴訟、行政訴訟等案件增加，無疑對現(xiàn)有的評估機(jī)構(gòu)形成嚴(yán)峻考驗。endprint

12家推薦評估機(jī)構(gòu)做鑒定時的技術(shù)支撐體系，來自于2010年環(huán)保部成立的損害鑒定中心的研究成果——《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法（第1版）》（下稱《推薦方法》）。

為驗新法，環(huán)保部陸續(xù)啟動山東、江蘇、河南、河北、重慶等八個省市試點。

至今，河南、河北兩地尚無評估案例。2011年底，山東恰逢濱州市的秦臺河出現(xiàn)水質(zhì)異常事件，在2012年鎖定為企業(yè)非法傾倒高濃度廢水所致，公安機(jī)關(guān)委托了三個鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行損害評估。但是，三家機(jī)構(gòu)結(jié)論中，成本損失分別為1024萬元、86萬元、2991萬元，差別異常之大。

有業(yè)內(nèi)專家分析，原因是對相關(guān)證據(jù)的采信態(tài)度不同，對虛擬治理成本的構(gòu)成確定不同。第一家與第三家機(jī)構(gòu)的鑒定在成本構(gòu)成的方法選擇上比較得當(dāng)，計算的污染修復(fù)總費用中包含了應(yīng)急處置費用，造成兩者結(jié)果差異主要是按《推薦方法》中對虛擬治理成本的調(diào)整系數(shù)認(rèn)定不同。而數(shù)額差距最懸殊的第二家機(jī)構(gòu)則有漏項，未能計算應(yīng)急處置等費用，且因?qū)I(yè)技術(shù)方法不熟悉，將單位治理成本計算失誤。

針對此案，一位地方試點鑒定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人表示，人身損害、財產(chǎn)損害、應(yīng)急處置費用、調(diào)查評估費用和污染修復(fù)費用等五項都適用于《推薦方法》，但實踐中計算總成本時哪些可計入，哪些不計入，不同機(jī)構(gòu)站在不同觀點和立場時無法完全一致。這表明，《推薦方法》的計算方法體系不能滿足實際工作需求。於方稱，環(huán)保部門正在修訂，新版于今年5月在系統(tǒng)內(nèi)部征求意見，預(yù)計很快公布實施。此外，一系列針對土壤、地下水、鉛污染等不同類別的技術(shù)規(guī)范也在制定中。

中國對環(huán)境損害評估的研究起于十年前，但僅做了一些鑒定技術(shù)方法梳理、相關(guān)案例總結(jié)等粗放式的基礎(chǔ)性研究。按環(huán)保部的計劃，“十二五”期間重點攻關(guān)鑒定評估的技術(shù)，下一個五年則推行賠償，廣泛應(yīng)用于實踐。

中國的環(huán)境損害評估的程序、技術(shù)方法，主要參照美國技術(shù)體系。評估內(nèi)容及范圍則不同，美國普通法主要針對人身、財產(chǎn)損害賠償，成文法側(cè)重規(guī)制生態(tài)環(huán)境資源損害評估及賠償；中國對人身、財產(chǎn)損失以及生態(tài)環(huán)境損害等，是一攬子的評估賠償。

美國從上世紀(jì)90年代便形成了《自然資源損害評估技術(shù)導(dǎo)則》，成熟應(yīng)用于超級基金法案、清潔水法、石油污染法案中。中國尚未建立起一個完整的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)體系，原因是各部門已各自出臺損害評估相關(guān)的技術(shù)性文件，如海洋局的《海洋溢油生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》、農(nóng)業(yè)部《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計算方法》《農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故損失評價技術(shù)導(dǎo)則》等，且全國有97家機(jī)構(gòu)可開展?jié)O業(yè)污染事故調(diào)查鑒定。

農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護(hù)科研監(jiān)測所副研究員王偉建議，中國有必要形成一個環(huán)境損害評估的總導(dǎo)則，將各部門現(xiàn)有的、正編制的細(xì)則貫穿起來，進(jìn)而建立各部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，并規(guī)范不同領(lǐng)域的評估環(huán)節(jié)、技術(shù)。

實習(xí)生王曉肖、冼洋對此文亦有貢獻(xiàn)endprint