我國森林生態(tài)效益補償政策的回顧與思考

梁寶君，石 焱，袁衛(wèi)國

（1.國家林業(yè)局 管理干部學(xué)院，北京 102600；2. 國家林業(yè)局 發(fā)展規(guī)劃與資金管理司，北京 100714）

我國森林生態(tài)效益補償政策的回顧與思考

梁寶君1，石 焱1，袁衛(wèi)國2

（1.國家林業(yè)局 管理干部學(xué)院，北京 102600；2. 國家林業(yè)局 發(fā)展規(guī)劃與資金管理司，北京 100714）

中國森林生態(tài)效益補償從提出到現(xiàn)在已經(jīng)有30余年的歷史，取得的效益是顯著的。進(jìn)一步明確森林生態(tài)效益補償內(nèi)涵，總結(jié)分析森林生態(tài)效益補償?shù)慕?jīng)驗及問題，為建立完善的森林生態(tài)效益補償機制，提供重要借鑒。

森林；生態(tài)效益補償；政策；思考

建立和完善森林生態(tài)效益補償政策是林業(yè)重要發(fā)展戰(zhàn)略，森林是國家重要的生態(tài)安全屏障和戰(zhàn)略資源，在維護國家生態(tài)安全、木材安全、物種安全、糧食安全等方面具有特殊地位，發(fā)揮著十分重要的作用，兼有生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益，其生態(tài)效益遠(yuǎn)高于經(jīng)濟效益，而生態(tài)效益的屬性很難作為一種普通商品進(jìn)入市場。從環(huán)境法學(xué)意義上講，生態(tài)效益補償是指環(huán)境資源受益人、社會、國家及其它組織，應(yīng)對利益受到損害的生態(tài)保護人或單位給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償。廣義上是指森林生態(tài)環(huán)境本身的補償，對個人或區(qū)域保護森林的保護性投入，包括公益林生態(tài)補償、林業(yè)重點工程、森林病蟲害防治、森林防火等投入；狹義上是指對公益林所有者或經(jīng)營者在造林、撫育、保護和管理等方面的付出所給予一定補助的專項資金[1]。

一、我國森林生態(tài)效益補償政策的歷史回顧

我國森林生態(tài)效益補償基金制度的建立經(jīng)歷了一個長期的，從無到有、從小到大、從少到多的發(fā)展過程。新中國第一部《森林法》中明確提出要建立森林生態(tài)效益補償基金的構(gòu)想，國務(wù)院于1992年批準(zhǔn)要建立林價制度和森林生態(tài)效益補償制度，實行森林資源有償使用。同年，《關(guān)于出席聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的情況及有關(guān)對策的報告》中提出，“按照資源有償使用的原則，要逐步開征資源利用補償費，并開展對環(huán)境稅的研究”。至1998年4月29日，《森林法》修正案明確規(guī)定，“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理”的法律制度[2]。長期以來，國家林業(yè)局會同財政部重點圍繞補償基金來源問題進(jìn)行了多次調(diào)研、反復(fù)協(xié)商，先后提出過向大型水庫、電站、森林公園等生態(tài)公益林的直接受益者征收補償基金、從國家政府性基金中提取補償基金、從中央財政預(yù)算中安排補償基金等三個方案，并由財政部會同國家林業(yè)局聯(lián)合上報國務(wù)院。但補償基金來源這一關(guān)鍵問題一直沒有得到解決，森林生態(tài)效益補償基金制度未能建立起來。

2001年1月，財政部同意設(shè)立森林生態(tài)效益補助資金，明確森林生態(tài)效益補償基金主要用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林（統(tǒng)稱為生態(tài)公益林）的保護和管理，并建議先試點，再逐步推開。要求國家林業(yè)局2001年上半年重點完成公益林資源清查工作，制定《森林生態(tài)效益補助資金管理辦法》以及試點方案、年度規(guī)劃等。2001年4月，國家林業(yè)局建議每畝補償標(biāo)準(zhǔn)為6—8元。并支持財政部提出的“先試點，再逐步推開”的意見，建議以省區(qū)為單位進(jìn)行試點，試點單位的確定，應(yīng)選擇生態(tài)區(qū)位重要，兼顧不同的立地條件，領(lǐng)導(dǎo)重視，對已完成國家公益林劃定工作并經(jīng)檢查驗收合格的省區(qū)，先行進(jìn)行試點。2001年11月20日，國家林業(yè)局會同財政部在人民大會堂組織召開全國森林生態(tài)效益補助資金試點啟動工作會議。標(biāo)志著我國開始進(jìn)入有償使用森林資源生態(tài)價值的新階段，結(jié)束了無償使用森林資源生態(tài)價值的歷史。

截止到目前，公益林區(qū)劃界定辦法和補償基金管理辦法等相關(guān)制度已經(jīng)進(jìn)行了三次修訂，逐步完善（見表1）。

從森林生態(tài)效益補助的試點階段來看，生態(tài)效益補償補助資金補助標(biāo)準(zhǔn)是每年每公頃補助75元，用于重點防護林和特種用途林保護和管理費用支出，很大程度促進(jìn)了1340萬公頃試點重點公益林的管護工作，為正式建立生態(tài)補償基金制度打下了良好的基礎(chǔ)。經(jīng)過3年試點，2004年國家正式建立了中央財政森林生態(tài)效益補償基金。2010年起，中央財政將集體和個人所有的國家級公益林補償標(biāo)準(zhǔn)由每年每公頃75元提高到150元，到2012年為止，全國區(qū)劃界定的12450萬hm2國家級公益林，已全部兌現(xiàn)補償基金。2013年，在財政部的大力支持下，集體和個人所有的國家級公益林補償標(biāo)準(zhǔn)被提高到225元，中央財政補償基金規(guī)模達(dá)到149.3億元，比2012年增加40億元。

表1 我國森林生態(tài)效益補償政策試點與發(fā)展情況

二、各省建立與執(zhí)行生態(tài)效益補償情況

全國已經(jīng)有29個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）建立了地方生態(tài)補償制度。已區(qū)劃并實行生態(tài)補償?shù)牡胤焦媪止?500萬公頃，其中省級公益林2680萬公頃，省級以下公益林820萬公頃。

1.廣東省

廣東省是最早建立森林生態(tài)效益補償制度的省份。1998年11月，廣東省人民政府發(fā)布《廣東省生態(tài)公益林建設(shè)管理和效益補償辦法》。規(guī)定，政府對生態(tài)公益林經(jīng)營者的經(jīng)濟損失給予補償，禁伐生態(tài)公益林。省財政按每年每公頃37.5元對省核定的生態(tài)公益林給予補償，廣東省成為全國第一個實施生態(tài)公益林效益補償?shù)氖》荨５?000年提高到每年每公頃60元。2003年，修訂了《廣東省生態(tài)公益林效益補償資金管理辦法》，明確資金的使用對象和撥付程序，完成了省級生態(tài)公益林的現(xiàn)場界定工作，補償標(biāo)準(zhǔn)提高到每年每公頃120元。從2008－2012年，每年每公頃遞增30元[5]，2012年達(dá)到270元/公頃。廣東省對于省內(nèi)國家級公益林，每年從東江流域水源涵養(yǎng)建設(shè)的供水工程水費收入中安排1000萬元，將國家級公益林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)再提高到255元/公頃。廣州市2008年補償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)375元/公頃，2009年達(dá)585元/公頃，2010年達(dá)615元/公頃。深圳市按省、市、區(qū)1：1：1的比例配套補償。佛山市按省、市、區(qū)4：2：4的比例配套補償。東莞市2008年補償標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到1500元/公頃,除中央、省、市三級財政資金（省、市1：1的比例配套補償[4]）的基礎(chǔ)上，縣級財政再拿一部分進(jìn)行補償。

2.福建省

2001年福建省完成了全省生態(tài)公益林區(qū)劃界定工作，2002年啟動森林生態(tài)效益補助資金試點，2003年探索生態(tài)公益林不同經(jīng)營主體的經(jīng)營管理模式和合理有效的資金投入機制，建立生態(tài)公益林資源監(jiān)測與評價體系，2005年修訂出臺了《福建省生態(tài)公益林管理辦法》， 2007年福建省政府將國家和省級重點生態(tài)公益林的補償標(biāo)準(zhǔn)提高到105元/公頃[5]，并在中央財政補償?shù)幕A(chǔ)上，出臺了“政府投入為主，受益者合理負(fù)擔(dān)”的下游補上游的政策。2010年，生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每年每公頃180元。此外，廈門市財政再按180元的標(biāo)準(zhǔn)安排補償基金，補償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到360元/公頃。

3.北京市

北京市于2010年建立了每年每公頃600元的山區(qū)生態(tài)公益林生態(tài)效益促進(jìn)發(fā)展資金，包括360元的生態(tài)補償資金和240元的森林健康經(jīng)營管理資金。北京市合理核定生態(tài)效益促進(jìn)發(fā)展資金增加額度，每5年調(diào)整1次，主要依據(jù)山區(qū)生態(tài)公益林的資源總量、生態(tài)服務(wù)價值、碳匯量的增長情況和全市國民經(jīng)濟社會發(fā)展水平等開展生態(tài)補償，生態(tài)補償資金由市、區(qū)（縣）財政按1∶5的比例共同負(fù)擔(dān)。

類似廣東、福建、北京等省（市）的情況在全國還有很多，比如江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、四川省等，他們的共同特點是，?。ㄊ校┑难a償標(biāo)準(zhǔn)高于中央財政森林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合實際情況不斷提高（見表2）。

表2 國內(nèi)典型省市生態(tài)效益補助標(biāo)準(zhǔn)一覽

總體來看，國家公益林區(qū)實施生態(tài)效益補償政策，保護了森林資源，強化了森林的生態(tài)作用，使森林充分發(fā)揮生態(tài)效益，尤其在涵養(yǎng)水源，減少洪澇災(zāi)害，減輕溫室效應(yīng)，防治大氣污染，保護生物多樣性等方面發(fā)揮了重要的作用。同時，補償區(qū)林農(nóng)收入也有了穩(wěn)定增加，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)、水利、旅游等行業(yè)的發(fā)展[6]。

三、我國生態(tài)補償政策存在的問題

建立和發(fā)展中央財政森林生態(tài)補償基金制度，既維護了公益林所有者、經(jīng)營者的切身利益，轉(zhuǎn)變林業(yè)經(jīng)營理念，促進(jìn)公益林的保護，有利于建立生態(tài)保護者恪盡職守、生態(tài)受益者積極參與的激勵機制。但森林生態(tài)補償制度仍然存在一些亟待解決的問題。

1.補償標(biāo)準(zhǔn)偏低

近年來南方各省區(qū)發(fā)展商品林的態(tài)勢很好，尤其是集體林權(quán)制度改革后，農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)的積極性提高，比以前大幅度增加了經(jīng)營商品林所獲得的收入。相比之下，經(jīng)營商品林與經(jīng)營公益林存在巨大的收益差距。目前，盡管我國國家重點公益林中央財政補償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)有所提高，從每年75元/公頃到每年225元/公頃，但實際到達(dá)林農(nóng)所有者手中不足225元/公頃，主要還包含管護費等相關(guān)費用，所以這個標(biāo)準(zhǔn)還不能算是真正意義上的“補償”，依舊是部分成本“補償”或是“補助”。合理的補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為540元/公頃左右[7]，從表2中可以看出，部分省市地方財政在中央財政補償?shù)幕A(chǔ)上，提好了補償標(biāo)準(zhǔn)，但依舊比合理補償標(biāo)準(zhǔn)低很多。

盡管2010年和2013年中央財政兩次提高了集體和個人所有的國家級公益林補償標(biāo)準(zhǔn)，并從2008年開始逐年加大補償基金的預(yù)算投入（見圖1），截止到2013年，國家級公益林區(qū)劃面積是2001年的9.34倍，而補償基金投入是2001年的15倍。

圖1 中央森林生態(tài)效益補償基金補償面積及資金投入情況

盡管如此，由國家林業(yè)局或財政部牽頭辦理的林業(yè)方面的人大建議和政協(xié)提案主辦件中，要求提高補償標(biāo)準(zhǔn)的每年都超過20件，超過主辦件總數(shù)的2/3。當(dāng)前森林生態(tài)效益補償基金只是對國家級公益林管護的補助，還不能完全彌補成本，更談不上對公益林經(jīng)濟和生態(tài)價值的補償，還沒有做到真正意義上的森林生態(tài)補償。

2. 補償資金渠道單一

目前全國和地方森林生態(tài)效益補償基金主要靠各級政府財政預(yù)算撥款，資金有限。在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，生態(tài)公益林補償政策實施情況良好。但在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，受財政收支的限制，地方投入的資金無法保障。全國范圍內(nèi)缺乏探索利用市場機制實現(xiàn)補償森林生態(tài)效益的有效途徑，需要進(jìn)一步建立公益林資源保護受益者直接補償機制。尚未采取一些其他渠道獲得補償資金，尚未建立“受益者合理負(fù)擔(dān)”的具體補償實施辦法。如：考慮從依托公益林景觀資源的旅游部門的經(jīng)營收入、內(nèi)河航運、利用水資源發(fā)電等企業(yè)的營業(yè)收入，以及狩獵等收入中提取一定比例的資金，用于該區(qū)域的公益林生態(tài)效益補償，通過碳匯市場交易和碳基金實現(xiàn)公益林的補償[8]。

3.補償標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)合理的核算體系，尚需健全動態(tài)調(diào)整機制

中央及各省現(xiàn)執(zhí)行的補償標(biāo)準(zhǔn)均以行政文件形式下達(dá)，補償基金只是按公益林面積發(fā)放，沒有考慮生態(tài)區(qū)位、生態(tài)功能、林分類型、林分質(zhì)量等因素綜合考慮補償標(biāo)準(zhǔn)，未考慮地區(qū)之間的差異性補助標(biāo)準(zhǔn)，未出臺以生態(tài)功能區(qū)為實施主體的財政補助政策或建立補貼專項資金，造成轉(zhuǎn)移支付力度和應(yīng)用范圍與生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)不匹配。在理論研究和實踐方面沒有形成有共識的補償核算方法和體系，需要以更寬的思路和更大的力度，進(jìn)一步完善森林生態(tài)補償政策。

4.各省之間發(fā)展不平衡

自出臺中央財政森林生態(tài)效益補償基金制度以來，江蘇、廣東、北京等?。ㄊ校┕ぷ鞒煽儽容^突出，該地區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)、財力也相對比較雄厚的；江西、安徽等省是推進(jìn)生態(tài)補償?shù)臎Q心和力度比較大的，也是集體林權(quán)制度改革比較深入的地區(qū)。其它地區(qū)發(fā)展相對較慢，標(biāo)準(zhǔn)也比較低，需進(jìn)一步完善跨省、跨區(qū)域的生態(tài)補償。

四、完善生態(tài)補償政策的幾點建議

1.積極爭取財政支持，逐步提高補償標(biāo)準(zhǔn)

加強國家級公益林的管理，建立健全補償基金動態(tài)調(diào)整機制。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r和國家財力，應(yīng)繼續(xù)逐步提高森林生態(tài)效益補助標(biāo)準(zhǔn)并長期穩(wěn)定在一個合理水平。同時要求市縣在生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)屏障區(qū)，應(yīng)設(shè)立特別補償標(biāo)準(zhǔn)。

2.積極探索多渠道籌集資金，增加公益林所有者特別是林農(nóng)收益

國家林業(yè)局、財政部和國家發(fā)改委等部門正在研究出臺相關(guān)制度辦法。主要包涵以下內(nèi)容：

（1）允許適度利用

為解決生態(tài)保護與農(nóng)民增收的矛盾，2013年4月，《國家級公益林管理辦法》出臺，明確規(guī)定，除一級國家級公益林不得開展生產(chǎn)經(jīng)營活動外，在不破壞森林生態(tài)系統(tǒng)功能的前提下，可以合理利用二級國家級公益林的林地資源，適度開展林下種植養(yǎng)殖和森林游憩等非木質(zhì)資源開發(fā)與利用，科學(xué)發(fā)展林下經(jīng)濟，進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐。三級國家級公益林要加強森林資源培育，科學(xué)經(jīng)營，合理利用。

（2）扶持發(fā)展林下經(jīng)濟

中央財政十分重視支持發(fā)展林下經(jīng)濟，除在稅收、貼息等方面給予了優(yōu)惠外，還通過安排鞏固退耕還林成果專項資金、財政專項扶貧資金、林業(yè)補貼資金、林業(yè)科技推廣示范資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等財政專項資金，對其中符合規(guī)定條件的林下經(jīng)濟項目予以積極支持。2013年，中央財政安排7000萬元在10多個省區(qū)率先開展木本、草本中藥種植試點，開啟了我國建立支持發(fā)展林下經(jīng)濟相關(guān)制度的先河，為進(jìn)一步保護林木所有者和經(jīng)營者的權(quán)益、解決保護和增收的矛盾探索了新路子。

（3）完善補償機制

國家發(fā)改委正在會同財政部、國家林業(yè)局等有關(guān)部門研究制定《關(guān)于建立健全生態(tài)補償機制的若干意見》和《生態(tài)補償條例》，提出建立生態(tài)補償機制的總體思路和政策措施，開展跨省流域、區(qū)域生態(tài)補償試點，逐步建立下游補上游、誰受益誰補償?shù)榷嗲罊M向籌集資金的方式，運用排污權(quán)交易、水權(quán)交易、碳匯交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志等補償方式，多渠道爭取生態(tài)效益補償基金，探索市場化機制補償模式，鼓勵社會捐資、認(rèn)養(yǎng)等形式籌集資金用于公益林的補償。鼓勵一切有志于中國資源保護的國際國內(nèi)企業(yè)、政府及個人通過綠色碳基金“購買”碳匯。除資金補助方式之外，重視對經(jīng)濟林、花卉、木本糧油、森林旅游、竹木等產(chǎn)業(yè)扶持政策的實施，推進(jìn)相關(guān)技術(shù)對口援助工作，強化專業(yè)人才支持，加大就業(yè)培訓(xùn)力度等補償方式，也對民生林業(yè)大有促進(jìn)。如果可能，考慮加緊制定和頒布專門的《生態(tài)效益補償法》，彌補《刑法》中對盜伐林木的處罰規(guī)定太輕，沒有考慮生態(tài)效益的不足，適度設(shè)立破壞林地、破壞水土保持、破壞生態(tài)建設(shè)等新的處罰，使該制度進(jìn)一步系統(tǒng)化和完善化[9]。

3. 加強補償基金的管理與監(jiān)督

進(jìn)一步加強補償基金管理，確保資金?？顚Ｓ?。同時，也要加強對此項基金的使用情況審計，讓社會公眾對該項基金的使用給予更多的關(guān)注，這有利于取得社會的理解與支持。

完善中央財政森林生態(tài)補償政策既要高度重視，更要明確建立完善的生態(tài)補償制度是個漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就。

[1] 吳紅軍，李劍泉．我國森林生態(tài)效益補償政策探析[J].林業(yè)資源管理,2008,(5):20-23,31．

[2] 吳水榮,馬天樂,趙 偉,等.森林生態(tài)效益補償政策進(jìn)展與經(jīng)濟分析[J].林業(yè)經(jīng)濟,2001,(4):20-23，10．

[3] 董 妍.森林生態(tài)效益補償制度回顧與展望[J]. 農(nóng)村財政與財務(wù),2014,(2):48-5．

[4] 彭耀強,薛 立,王漢忠，等.廣東省生態(tài)公益林效益補償機制探討[J].林業(yè)資源管理,2011,(3):15-19．

[5] 江正銓,馮樹清,吳滿元.福建省生態(tài)公益林管護和補償機制問題及對策探討[J].林業(yè)資源管理,2009,(3):5-8.

[6] 張邵峰.涇縣實施森林生態(tài)效益補償政策的成效與建議[J].安徽農(nóng)學(xué)通報,2013,19(11):101,114.

[7] 王麗珍．公益林生態(tài)效益補償政策的相關(guān)問題探討[J].中國集體經(jīng)濟,2009,(4):20-23,10.

[8] 王 力.關(guān)于完善森林生態(tài)效益補償政策的幾點建議[J].大眾商務(wù),2009, (12):224.

[9] 諸 江,葉知春.完善我國生態(tài)效益補償?shù)慕ㄗh[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2009,3(3):12-14.

The Retrospection and Thinking of Forest Eco-compensation Policy in China

LIANG Bao-jun1, SHI Yan1, YUAN Wei-guo2

(1. State Academy of Forestry Administration，Beijing 102600，China; 2.Department of Forest Resources Management, State Forestry Administration，Beijing 100714, China)

It has achieved a lot since the forest eco-compensation policy was proposed over thirty years ago. It is of providing reference to know the connotation of forest eco-compensation, summarize and analyze the experience we have made as well as problems existed, and perfect the mechanism of it.

forest; eco-compensation; policy; retrospection

X321；F326.2

A

1673-9272(2014)05-0001-05

2014-05-29

梁寶君（1961-），男，遼寧錦州人，高級工程師，研究方向：營造林管理與研究。

袁衛(wèi)國（1966-），男，江蘇海門人，高級工程師，研究方向：林業(yè)財政稅收政策研究、財政專項資金管理。

[本文編校：羅 列]