破解司法潛規(guī)則的制度反思

陳曉雷

摘 要：司法潛規(guī)則主要表現(xiàn)為行政干預(yù)司法、司法權(quán)力異化、以非正式法源取代法律制度。司法潛規(guī)則的形成原因并不在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響、司法強(qiáng)制力不足以及忽視道德建設(shè)，而是應(yīng)從制度本身尋找原因。只有破除司法行政化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)司法真正獨(dú)立;全面公開司法過程，加強(qiáng)司法權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督;改革審判委員會(huì)制度，真正落實(shí)錯(cuò)案追究制度，才能從根本上破除司法潛規(guī)則的形成基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：司法潛規(guī)則;制度成因;制度設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：D916? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）12-0194-02

一、司法潛規(guī)則的表現(xiàn)

所謂司法潛規(guī)則，是指在司法活動(dòng)中司法者實(shí)際遵守的與國(guó)家法律制度不相一致的非正式的辦案程序與隱性規(guī)則。主要表現(xiàn)為行政干預(yù)司法、司法權(quán)力經(jīng)濟(jì)化，以及以非正式法源取代法律制度。

1.行政干預(yù)司法。司法公正的前提必須是司法權(quán)力的獨(dú)立行使，無論事實(shí)的判斷還是法律的裁量都不能受到外界因素的影響，然而，我國(guó)司法實(shí)踐中地方行政對(duì)司法機(jī)關(guān)法律適用活動(dòng)的干涉屢見不鮮，司空見慣。來自地方政府或某重要領(lǐng)導(dǎo)的批示，往往就徹底改變了司法審判的結(jié)果。例如涉及招商引資等影響地方政府業(yè)績(jī)時(shí)，司法機(jī)關(guān)往往不得不為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和政府形象考慮，做出有違公正的妥協(xié)和讓步。再如個(gè)別勞動(dòng)者以無理訴求要挾政府而政府又迫于維穩(wěn)壓力時(shí)，就不得不對(duì)司法審理活動(dòng)施加不當(dāng)?shù)母缮?。政府以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為由干預(yù)司法審判活動(dòng)，已經(jīng)成為司法系統(tǒng)內(nèi)不成文的卻被普遍遵守的潛規(guī)則。

2.司法權(quán)力異化。受利益的驅(qū)使，部分司法人員將司法權(quán)力作為一種可交換利益的資源，將其異化為具有可交易性特征的商品，在司法裁判過程中，大肆進(jìn)行市場(chǎng)化的權(quán)錢交易，以權(quán)謀私，枉法裁判。司法權(quán)力的異化主要表現(xiàn)在：法官與當(dāng)事人之間的利益交換（當(dāng)事人提供金錢，法官提供有傾向性的判決）;法官與代理人之間的合作分成（法官提供案源，代理人提供介紹費(fèi)）。打官司不是“打證據(jù)”而是“打關(guān)系”的司法潛規(guī)則在實(shí)踐中十分普遍，司法不公、司法腐敗的潛規(guī)則現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了司法的權(quán)威和公信力。

3.以非正式法源取代正式法律制度。長(zhǎng)期以來，最高法院、上級(jí)法院在本系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)一適用的會(huì)議紀(jì)要、回復(fù)、指導(dǎo)意見等均被視為具有司法解釋效力的判案依據(jù)，各級(jí)法院統(tǒng)一遵守，但又不公之于眾，其表現(xiàn)形式多種多樣，包括“內(nèi)部紅頭文件、請(qǐng)示、批示、指示、通知、講話、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、座談會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)等”。另外，案件先定后審、內(nèi)部協(xié)調(diào)、判前請(qǐng)示等潛規(guī)則現(xiàn)象也十分普遍。除此之外，審判委員會(huì)判案也是一種普遍的司法潛規(guī)則。每當(dāng)遇到疑難重大案件，法官就將案件上報(bào)至法院內(nèi)設(shè)的審判委員會(huì)，向其咨詢匯報(bào)并根據(jù)審委會(huì)的意見做出最終裁判。

4.案件超審限或久調(diào)不決。背離司法高效的久調(diào)不決、案件超審限現(xiàn)象十分普遍。違背當(dāng)事人意愿的被迫調(diào)解，通過拖延時(shí)間的方式迫使急需解決糾紛的一方做出讓步或妥協(xié)，尤其在勞資糾紛中，部分司法人員以拖延來迫使弱勢(shì)勞動(dòng)者以放棄部分合法權(quán)益來?yè)Q取賠付的盡快執(zhí)行。

二、司法潛規(guī)則的制度成因分析

對(duì)于司法潛規(guī)則的形成原因，大多集中于三個(gè)方面：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響、司法強(qiáng)制力不足以及忽視道德建設(shè)，對(duì)此筆者不敢茍同。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)追求正當(dāng)合法的利益，而非潛規(guī)則下的不正當(dāng)利益，司法者追求個(gè)人正當(dāng)利益與公正司法并不矛盾，將司法潛規(guī)則完全歸咎于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不合理。其次，對(duì)“司法強(qiáng)制力不足，應(yīng)依靠法律的強(qiáng)制力來治理消除司法潛規(guī)則”的主張也不能茍同。司法潛規(guī)則本身就是對(duì)法律強(qiáng)制力的消解，而此時(shí)還要強(qiáng)調(diào)用增強(qiáng)法律強(qiáng)制力的方式來消除司法潛規(guī)則，這種觀點(diǎn)本身就陷入了一種錯(cuò)誤的邏輯循環(huán)。最后，道德建設(shè)固然重要，但如果沒有從利益角度做好基本制度設(shè)計(jì)，那么道德建設(shè)就會(huì)流于形式。筆者認(rèn)為，探究司法潛規(guī)則的深層次原因，還是要從制度入手，我國(guó)目前的司法獨(dú)立制度、司法監(jiān)督制度、司法錯(cuò)案追究制度均存在不完善之處，制度的瑕疵對(duì)司法潛規(guī)則的生成和蔓延都起到了催化的作用。

1.人事任免與經(jīng)費(fèi)保障制度存在弊端。司法受制于行政的根本原因還是在于“制度”。作為司法獨(dú)立的兩大基礎(chǔ)——人事選任和財(cái)政經(jīng)費(fèi)都受制于地方政府，司法機(jī)關(guān)沒有獨(dú)立的人事任免權(quán)，沒有獨(dú)立的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)保障，法院高度依附于政府，在我國(guó)現(xiàn)行的司法體制下，根本無法實(shí)現(xiàn)真正的司法獨(dú)立。因此，當(dāng)案件的審理受到政府關(guān)注或與政府產(chǎn)生利害關(guān)聯(lián)時(shí)，司法審判活動(dòng)就會(huì)受到來自政府或政府領(lǐng)導(dǎo)的指示，尤其在政府維穩(wěn)壓力較大時(shí)，司法就會(huì)犧牲掉更多的公平，對(duì)本該受理的案件不受理，對(duì)本該支持的訴請(qǐng)不支持，司法不獨(dú)立是影響司法公正的重要原因之一。

2.審判公開不徹底致使司法監(jiān)督不力。司法權(quán)異化的重要原因就在于權(quán)力的運(yùn)行過程缺乏有效的監(jiān)督，沒有制約的權(quán)力極易產(chǎn)生濫用。為了避免司法權(quán)力與人情或利益的勾結(jié)，民事訴訟法設(shè)置了回避制度，與當(dāng)事人或代理人存在利害關(guān)系的法官必須回避，以避免偏私。同時(shí)，各地法院還紛紛出臺(tái)規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范法官八小時(shí)之外的社會(huì)活動(dòng)，以防止不正當(dāng)?shù)臋?quán)錢交易。但筆者認(rèn)為，僅憑隔離司法人員與當(dāng)事人或代理人的做法以規(guī)避司法潛規(guī)則中的權(quán)錢交易并不是解決問題的根本方法。因社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性，通常很難獲悉或及時(shí)獲悉法官與訴訟參與人的關(guān)系和交往，尤其在通訊越發(fā)便捷的時(shí)代。回避制度雖好但實(shí)操性并不強(qiáng)，實(shí)踐中代理人通過各種各樣的關(guān)系獲取案件已經(jīng)是司法潛規(guī)則中一種常見現(xiàn)象。因此，必須改變個(gè)別監(jiān)督為社會(huì)普遍監(jiān)督，才能使監(jiān)督真正具有成效，而“司法過程公開”則是形成社會(huì)普遍監(jiān)督的最好方式。但目前，我國(guó)司法公開的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。首先，司法文書缺少裁判的理由說明。我國(guó)雖已推行“司法裁判文書網(wǎng)絡(luò)公開制度”，但說理過程簡(jiǎn)單或者完全沒有說理，無法展現(xiàn)裁判者的法律邏輯。而且還存在內(nèi)容的人為取舍，證據(jù)的選擇性列舉，故意回避矛盾分歧，淡化重要法律依據(jù)等。其次，司法權(quán)力運(yùn)行中最核心的訴訟過程不能完整體現(xiàn)，如證據(jù)的提交、出示均缺少簽收制度或者雖有規(guī)定但并不執(zhí)行。再次，非涉密案件的庭審過程不允許錄音錄像，審判過程公開不徹底。以至于出現(xiàn)當(dāng)庭自認(rèn)卻不予記錄或記錄不完整，或誘導(dǎo)性詢問，或公然剝奪當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，或做出暗示偏袒之舉等有違程序公正的現(xiàn)象。司法公開不徹底，必然導(dǎo)致司法權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)督不力。

3.非正式法源破壞司法錯(cuò)案追究制度。首先，法院系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)一遵守但又不公之于眾的指導(dǎo)意見，雖然對(duì)司法實(shí)務(wù)審判有一定的積極作用，但是弊端也十分明顯。該指導(dǎo)意見僅局限在法院內(nèi)部，由于立法本身的表意不清或本身瑕疵，應(yīng)當(dāng)以公開的方式向社會(huì)告知，而不是局限在法院內(nèi)部，這使得當(dāng)事人與法官之外的法律工作者不能及時(shí)了解和掌握國(guó)家法律的設(shè)立宗旨和本意，又如何能準(zhǔn)確適用法律以維護(hù)權(quán)益呢。最高法院并不是只對(duì)法院系統(tǒng)內(nèi)部有指導(dǎo)的職責(zé)，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開，但截至目前，法院內(nèi)部指導(dǎo)辦案的意見、或會(huì)議紀(jì)要、或回復(fù)均不對(duì)外公開，不利于其他法律專業(yè)人員及社會(huì)公眾對(duì)法律的統(tǒng)一理解。其次，上下級(jí)法院之間本是案件質(zhì)量的監(jiān)督關(guān)系，但實(shí)踐中遵循的卻是行政管理模式，上級(jí)法院的監(jiān)督變成對(duì)下級(jí)法院的指示，有的上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院尚未審結(jié)的案件直接做指示、下指令，干擾限制案件的獨(dú)立審判權(quán)。判前請(qǐng)示的好處在于，即使當(dāng)事人對(duì)一審判決不服提起上訴，二審也會(huì)因事先的咨詢意見而維持原判。事前咨詢上級(jí)法院，并按上級(jí)法院意見判案的做法不僅使下級(jí)法院免于錯(cuò)判的責(zé)任追究，還避免了二審被改判的風(fēng)險(xiǎn)，一舉兩得。但這種不成文卻被普遍遵守的潛規(guī)則使得一審程序的獨(dú)立性被嚴(yán)重削弱，使訴訟法中的上訴程序形同虛設(shè)，“兩審終審制”退化為實(shí)質(zhì)的“一審終審制”，侵害當(dāng)事人的上訴權(quán)。再次，審判委員會(huì)是我國(guó)特有的組織形式，審委會(huì)判案的方式本身并無不可，但問題在于，審委會(huì)決定案件的最終結(jié)果，但審委會(huì)成員卻并不在判決書上簽字，意味著不對(duì)審判的結(jié)果負(fù)責(zé)，而在判決書上簽名的又不是案件結(jié)果的決定者，也不能真正負(fù)責(zé)。因此，審判委員會(huì)判案的最大弊端就在于“審而不判，判而不審”，致使審判者不能負(fù)其責(zé)，錯(cuò)案追究制無法真正落實(shí)。

三、破解司法潛規(guī)則的制度設(shè)計(jì)

1.破除司法行政化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)司法真正獨(dú)立。正如吳誠(chéng)、賀志明在《法律人道德價(jià)值的定位探析》一文中提到，“公正的司法必須來源于司法獨(dú)立，法官必須有獨(dú)立的人格，在判案時(shí)只服從法律和良知，而不能受任何外界的干擾。”公正的司法必須建立在司法真正獨(dú)立的基礎(chǔ)之上，而司法去行政化是司法獨(dú)立的必然之舉。首先，司法機(jī)關(guān)應(yīng)建立獨(dú)立于行政體系之外的人事任免制度，尤其是司法機(jī)關(guān)高層領(lǐng)導(dǎo)（院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)）的任免必須擺脫行政掣肘，讓“法律”而不是“行政命令”成為法官的唯一上司。其次，司法機(jī)關(guān)必須建立獨(dú)立于政府之外的財(cái)政預(yù)算體制，從經(jīng)費(fèi)來源上徹底擺脫地方行政權(quán)力的控制。只有從完善司法獨(dú)立制度入手，才能從根本上破除行政干預(yù)司法的潛規(guī)則。

2.全面公開司法過程，加強(qiáng)司法權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督。司法權(quán)力的運(yùn)行一旦陷入秘密狀態(tài)，就會(huì)失去應(yīng)有的控制，因此應(yīng)使司法權(quán)力始終在“公開”的狀態(tài)下運(yùn)行。近年來，我國(guó)在裁判文書網(wǎng)絡(luò)公開方面進(jìn)步明顯。無論是法律文書的公開數(shù)量、訪問量、庭審播放量都顯著上升，極大地降低了司法權(quán)力暗箱操作的空間，倒逼法官遠(yuǎn)離司法潛規(guī)則的利益誘惑，讓司法腐敗再?zèng)]有生存的土壤。但現(xiàn)實(shí)中，司法過程的“全面”公開，即公開程度方面仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。首先，除網(wǎng)上公開裁判文書外，還應(yīng)公開司法裁判的依據(jù)以及裁判形成的心證過程。司法裁判依據(jù)包括各種辦案規(guī)則、案卷材料、司法解釋等。而心證過程則是法官依據(jù)法律規(guī)定和日常邏輯、生活常理對(duì)證據(jù)進(jìn)行梳理、認(rèn)定和總結(jié)的心理判斷活動(dòng)。實(shí)踐中，在權(quán)錢交易等司法潛規(guī)則下形成的判決，其不合理性、不公平性、不合法性，大多都會(huì)在說理環(huán)節(jié)暴露無疑。其次，對(duì)非涉密案件，應(yīng)取消禁令，允許庭審過程錄音錄像，以使庭審中誘導(dǎo)性或暗示性的詢問，重要問題的刻意漏記，粗暴打斷或剝奪當(dāng)事人的發(fā)言等現(xiàn)象受到遏制和糾正。同時(shí)，公開的階段應(yīng)由庭審過程拓展至立案、證據(jù)提交、證據(jù)交換、司法鑒定等活動(dòng)，以使司法權(quán)力能在陽(yáng)光下運(yùn)行，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。

3.改革審判委員會(huì)制度，完善落實(shí)錯(cuò)案追究制。首先，法院系統(tǒng)內(nèi)部的指導(dǎo)意見應(yīng)當(dāng)定期公開，應(yīng)當(dāng)讓參與訴訟的主體平等地了解司法機(jī)關(guān)對(duì)法律條文的理解與適用情況。其次，應(yīng)當(dāng)禁止判前向上級(jí)法院請(qǐng)示，更不應(yīng)按照上級(jí)法院的意見對(duì)本級(jí)審理進(jìn)行裁判，以避免破壞兩審終審的程序本質(zhì)。再次，進(jìn)一步完善審判委員會(huì)制度。當(dāng)前，我國(guó)的審判委員會(huì)制度雖有了一定改善，如審委會(huì)記錄由從前的不公開到現(xiàn)今的公開，院庭長(zhǎng)不再簽發(fā)未參加審理案件的裁判文書，表明了我國(guó)在司法責(zé)任追究制方面的努力，但仍需繼續(xù)完善。如合議庭的不同意見應(yīng)當(dāng)在裁判文書中明確體現(xiàn);應(yīng)設(shè)立專門的調(diào)查機(jī)構(gòu)“法官懲戒委員會(huì)”進(jìn)行錯(cuò)案追責(zé);建立制裁后續(xù)跟蹤制度，對(duì)被開除或調(diào)離司法工作崗位的人員實(shí)施后續(xù)跟蹤，對(duì)其受制裁的真實(shí)度保留一個(gè)開放的可供公眾監(jiān)督的權(quán)利。

綜上所述，只有從司法潛規(guī)則的制度成因入手，破除司法行政化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)司法真正獨(dú)立;全面公開司法過程，加強(qiáng)司法權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督;改革審判委員會(huì)制度，真正落實(shí)錯(cuò)案追究制度，才能從根本上破除司法潛規(guī)則的形成基礎(chǔ)。

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