論法制副校長的法律定位與職權(quán)

劉浩田　黃楊

關(guān)鍵詞 法制副校長 法律定位 職權(quán)

作者簡介：劉浩田、黃楊，華中師范大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.200

自2003年以中央綜治委牽頭的六部委聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于規(guī)范兼職法制副校長職責(zé)和選聘管理工作的意見》（以下稱《意見》）開始，中小學(xué)法制副校長制度在全國范圍內(nèi)有序鋪展?！兑庖姟分赋?，兼職法制副校長，從法院、檢察院、公安、司法行政等政法部門中選聘，卻對法制副校長的法律定位付之闕如，繼而導(dǎo)致法制副校長之行政職權(quán)在全面推進依法治校進程中邊界模糊、內(nèi)涵不清。這個問題，在2012年教育部發(fā)布《全面推進依法治校實施綱要》（以下稱《綱要》）中仍然沒有得到根本緩解。為此，我們有必要立足法制副校長的實踐需求，為其尋找行政法上恰當(dāng)?shù)牡匚?、?guī)制科學(xué)的職權(quán)。

一、法制副校長的法律定位

（一）法制副校長定位現(xiàn)狀及問題

根據(jù)《意見》，中小學(xué)法制副校長不僅是“兼職”，而且按照屬地管理原則，由縣級綜治委（辦）組織政法各部門按照任職條件推薦兼職法制副校長人選，會同教育部門進行審核。確定人選后，由教育行政部門或?qū)W校聘任。兼職法制副校長不占學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制。由此，法制副校長在頂層設(shè)計上至少有如下定位理念：首先，法制副校長是從原政法部門的公務(wù)員“聘任”到中小學(xué)擔(dān)任依法治校工作的人員。其次，這種“聘任”不同于中小學(xué)教師的“聘任”。前者派生于行政部門推薦，而后者一般由學(xué)校自行組織選聘。再次，法制副校長不能占用學(xué)校編制，也即不能以政法部門公務(wù)員的行政編制與學(xué)校教工的事業(yè)單位編制雙重身份開展依法治校。

盡管這種制度設(shè)計可以有效規(guī)避法制副校長濫用行政職權(quán)、減輕國家財政負擔(dān)，但與此對應(yīng)，也會誘發(fā)法制副校長流于形式、待遇缺位。詳言之，一方面，根據(jù)《教師法》第17條結(jié)合第34條規(guī)定，教師實行聘任制，聘任雙方地位平等，由學(xué)校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任。這一聘任關(guān)系“由于適用法規(guī)如教育人員任用條例等多具有強制性、公益性和公法性，且契約標(biāo)的內(nèi)容乃為實現(xiàn)國家教育高權(quán)之任務(wù)” ，兼具私法上的合同聘任與公法上的行政管理雙重性質(zhì)。但是，法制副校長從產(chǎn)生到任職，并無意思自治適用空間，而僅有公法上的選用關(guān)系。實質(zhì)上，法制副校長之“聘任”是被包裝在公務(wù)員“兼職”之下的制度，而非《公務(wù)員法》上的公務(wù)員聘任、委任或調(diào)任。并且，嚴格地講，法制副校長兼職單位是事業(yè)單位，并沒有超出公權(quán)力對“人事管理規(guī)范與崗位設(shè)置調(diào)整的范圍，強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織紀律約束，這種政治正確性或者說意識形態(tài)權(quán)力成為體制內(nèi)兼職的基本原則?！?故此，從語義上講，法制副校長的立足點發(fā)生了混淆。另一方面，聘任制下合同雙方當(dāng)事人一般可以約定工資，但法制副校長基于《公務(wù)員法》第42條限制，不得領(lǐng)取兼職報酬，與聘任要求格格不入，也導(dǎo)致由行政職務(wù)上兼任的教育身份無所適從。

（二）法制副校長的定位重構(gòu)

如前所述，法制副校長“聘任”令其法律定位存在制度困境。傳統(tǒng)意義上，由于公務(wù)員兼職容易造成權(quán)力尋租與滋生腐敗，各國公務(wù)員法對“兼職”保持十分審慎的態(tài)度。這主要是為了保證公務(wù)員“專心本職工作，防止部分人利用職權(quán)為自己或者他人謀取不正當(dāng)利益或者有礙于公務(wù)和國家利益” ，排除公務(wù)員利用公權(quán)進行營利性活動。我國《意見》包括教育部《綱要》要求法制副校長采取聘任制，也不無規(guī)避兼職風(fēng)險的旨趣。

但是，法制副校長自身特點不僅在于其兼職單位具有非營利性，更重要的是，其職權(quán)行使多趨向于宣示性、教育性，一般不涉及具體行政行為的行使。在中小學(xué)全面依法治校要求下，法制副校長更多發(fā)揮的是治安保障、法制教育、聯(lián)系家校、配合整改等效用，幾無權(quán)力棲身之地。因此，筆者認為，與其以“聘任”之名遮擋行政之實，不如戳破這一層面紗，以行政兼職制度嵌套法制副校長定位，而不給予聘任合同適用余地。

其原因在于，其一，法制副校長在校工作程序與工資福利待遇等與《公務(wù)員法》上有關(guān)兼職規(guī)定基本一致，不需要在沒有工資待遇、人員編制的要求下浪費立法成本空談“聘任”;其二，法制副校長如果采取聘任制，其在原機關(guān)任職的從屬性與在校工作從屬性發(fā)生競合，有可能出現(xiàn)服從前者而忽視后者的局面。如果采取純粹的行政兼職制度，能夠以公務(wù)員的行政管理規(guī)則落實于法制副校長，在更為嚴密的監(jiān)管之下顯化法制副校長的權(quán)能，去除權(quán)責(zé)分離的弊病;其三，法制副校長采取行政兼職制度有利于盤活行政資源供給學(xué)校法制教育，對于增強青少年學(xué)生的遵紀守法意識、提高自我保護能力，維護在校學(xué)生的合法權(quán)益，維護學(xué)校及周邊地區(qū)的治安秩序，預(yù)防和減少青少年違法犯罪，都有積極的作用。因此，以行政兼職替代聘任，是法制副校長在教育行政法上更為適宜的落腳點。

二、法制副校長的職權(quán)

（一）法制副校長職權(quán)配置的困境

依據(jù)《意見》的規(guī)定，兼職法制副校長負有六項職責(zé)，分別是：實施法制教育的職責(zé);加強學(xué)校安全防范工作的職責(zé);維護學(xué)校周邊治安秩序的職責(zé);協(xié)助處理學(xué)校違法違紀案件的職責(zé);完善“三位一體”法制教育機制的職責(zé)以及落實其他綜合治理工作的職責(zé)。《意見》當(dāng)中對于法制副校長的六項職責(zé)進行了闡釋，但依舊存在如下困境：

第一，規(guī)范過于簡短、概括性強，與法制副校長的社會性、機動性不相適用，亦導(dǎo)致實踐中法制副校長職權(quán)權(quán)能、運行程序、越權(quán)責(zé)任等彈性過大，落地困難。并且，法制副校長制度實效存在地域差異，與學(xué)校周邊是否存在配套的、系統(tǒng)的公安司法機關(guān)息息相關(guān)。在中小城市、邊緣農(nóng)村，法制副校長缺位并不罕見。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村地區(qū)學(xué)校的法律講授課比例僅為13.8% ，其中還未細分法制副校長的授業(yè)比重。其職權(quán)射程過短可見一斑。

第二，職權(quán)之中強調(diào)“責(zé)”而忽視了“權(quán)”，對公權(quán)運行的權(quán)責(zé)統(tǒng)一顧此失彼。一份對20多個省份的調(diào)查報告顯示，在這些省份中，87.5%的學(xué)校配備了法制副校長，但多達72.8%認為其“發(fā)揮了一定作用但沒有達到預(yù)期效果” 。這與其有責(zé)無權(quán)、有名無實的單向機制不無關(guān)系。換言之，法制副校長制度基本的權(quán)利問題得不到厘清，后續(xù)的各類規(guī)范法律基礎(chǔ)不足從而致其發(fā)展緩慢。

（二）法制副校長職權(quán)配置的重構(gòu)

首先，法制副校長本身具有雙重身份，法制副校長的職權(quán)應(yīng)體現(xiàn)其身份特性。一方面，法制副校長的本職是從地方政法機關(guān)及其他相關(guān)社會組織中選派的法官、檢察官、公安干警、律師等法制工作者，從這一角度講，法制副校長本身即具備《法官法》《檢察官法》《律師法》等已有的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)，如享有履行職責(zé)應(yīng)具有的職權(quán)和工作條件，非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分等。另一方面，在本職以外，法制副校長還具有教育工作者、法律援助者、學(xué)校周邊綜合治理者的復(fù)雜屬性。基于這些身份屬性，則應(yīng)當(dāng)賦予法制副校長在本職以外的其他職權(quán)，如類似于教師的組織實施教育教學(xué)活動的職權(quán)，類似于法律援助者的依法知曉案件情況的職權(quán)等等。

其次，法制副校長制度由于其本身的戰(zhàn)略性和重要性，對于解決當(dāng)前我國中小學(xué)法制問題甚至青少年犯罪問題有極為重要的作用，因此應(yīng)當(dāng)立足于現(xiàn)如今法制副校長制度的重要意義，在身份特性的基礎(chǔ)上，進一步規(guī)定更為廣泛、具體的職權(quán)以促進制度的發(fā)展。當(dāng)前，我國未成年人在校園中面對的主要法律問題包括校園欺凌、未成年人遭受不法侵害和未成年人犯罪。2016年中國青少年研究中心公布的一項針對“違法犯罪未成年人”群體的研究數(shù)據(jù)顯示，64.7%的未成年人在犯罪時“不知道自己的行為觸犯了法律”。因此，從《意見》當(dāng)中可以看出，法制副校長的職權(quán)并不只局限于法制教育和法律宣傳方面，在一定情況下甚至可以延伸至法律問題的管理和解決方面。一方面，應(yīng)基礎(chǔ)性的授予法制副校長在法制教育方面的職權(quán)，包括參與制訂學(xué)校法制教育規(guī)劃、計劃，健全、完善規(guī)章制度，協(xié)助學(xué)校開設(shè)法制教育課程，根據(jù)學(xué)校實際情況開展各類體驗課程，開展創(chuàng)建安全文明校園活動。另一方面，應(yīng)該預(yù)見性的增設(shè)兜底條款，以配合發(fā)展較快地區(qū)的法制副校長制度的建設(shè)。例如湖北的“一校一警”制度、河南的“一校一法官”制度等。

本課題組在湖北省嘉魚縣調(diào)查期間就發(fā)現(xiàn)，“1+2/3”的模式（頻率）發(fā)揮了良好效益?！?+2/3”的模式（頻率），即法制副校長每年固定地為其所在中小學(xué)校師生進行1次法制教育講座，并結(jié)合重要時間節(jié)點進行2-3次不固定主題、形式、時間的其他法制教育活動?！?+2/3”模式（頻率）是對每位法制副校長及其所在的學(xué)校的最低要求，少部分有能力的學(xué)校每年進行的法制教育活動頻率要超出這一數(shù)字。 可見，我們可以依照地方實際情況，授予法制副校長綜合治理校園、規(guī)范校園秩序甚至調(diào)解校園法律問題等的職權(quán)。

最后，應(yīng)當(dāng)為法制副校長職權(quán)的行使提供相應(yīng)的保障機制。法制副校長雖然名為副校長，但其在學(xué)校內(nèi)并無明確的定位，有“副校長”之名，但無“副校長”之實。這就給法制副校長在校內(nèi)的工作造成了一定的阻力，使其處于缺少權(quán)限的尷尬地位。同時中小學(xué)校所聘任的法制副校長多是由上級單位指定，不能根據(jù)自己的需要去選擇合適的副校長人選。因此在法制副校長職權(quán)明確的基礎(chǔ)之上，中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)重視本校法制副校長并支持其開展工作。具體可采取的措施如：為法制副校長設(shè)置專用的辦公室，支持法制副校長參與學(xué)習(xí)的日常管理活動，邀請法制副校長出席學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層的例行會議等。地方教育部門也應(yīng)當(dāng)完善以能力和實績?yōu)閷?dǎo)向的考評機制和以實績、品德、知識、能力等要素構(gòu)成的法制副校長評價指標(biāo)體系，激勵法制副校長不斷增強自身素質(zhì)，提高服務(wù)水平，建立明確的獎懲機制，進一步提升法制副校長的榮譽度和責(zé)任感，激發(fā)其工作效能。

注釋：

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