行政事業(yè)單位部門預(yù)算管理研究

袁亮亮

[摘要]近年來，隨著國家治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，財(cái)稅體制改革的不斷深化，我國預(yù)算管理制度也在持續(xù)完善，財(cái)政資金使用績效也有顯著提升，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要的支持保障作用。但也應(yīng)該看到，在現(xiàn)行預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)中，預(yù)算編制環(huán)節(jié)仍然較為薄弱，諸如制度不健全、方法不科學(xué)、績效激勵約束作用不強(qiáng)等等。這些問題大大影響了預(yù)算編制的有效性，如何解決這些潛在的問題，使預(yù)算更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是擺在單位面前的一個重要課題。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位;預(yù)算編制

一、預(yù)算管理在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中的重要作用

當(dāng)行政機(jī)構(gòu)針對財(cái)務(wù)預(yù)算實(shí)施預(yù)算管理舉措之后，相關(guān)財(cái)會工作者可對整個預(yù)算所涉及的指標(biāo)、執(zhí)行效果等相關(guān)數(shù)據(jù)予以比較，并進(jìn)行深入的剖析，由此可得知不同部門在實(shí)施其預(yù)算舉措時(shí)，是否出現(xiàn)非正常開支的情形，同時(shí)，按照出現(xiàn)的問題，向上級領(lǐng)導(dǎo)部門反饋與回報(bào)，以便為事業(yè)單位調(diào)整現(xiàn)有的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等奠定參考基礎(chǔ)。另外，在實(shí)施預(yù)算管理體系時(shí)，可采取措施有效的規(guī)范該類行政機(jī)構(gòu)的資金結(jié)轉(zhuǎn)或者閑置等過程的相關(guān)指標(biāo)，針對已經(jīng)結(jié)余的相關(guān)項(xiàng)目抑或超過兩年還未投入使用的資金，通過財(cái)政存量金的原則予以管理，一方面，有助于提高這部分資金的利用率：另一方面，能夠幫助事業(yè)單位降低違法風(fēng)險(xiǎn)。對于事業(yè)單位所推行的預(yù)算管理體系而言，其針對所有的相關(guān)負(fù)責(zé)人員分配了不同的職責(zé)，讓相關(guān)人員得以根據(jù)預(yù)算體系制定的控制指標(biāo)支出資金，減少該類行政單位所造成的資金浪費(fèi)情形，避免其在非合理的環(huán)節(jié)上投入過多的資金;另外，還有助于增強(qiáng)單位相關(guān)人員的預(yù)算責(zé)任觀，增強(qiáng)單位的總體管理能力，讓財(cái)政款項(xiàng)得到最大化的利用。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理常見問題

（一）編制層面的問題

預(yù)算編制是事業(yè)單位預(yù)算管理中的首要工作，預(yù)算編制的科學(xué)性更是確保預(yù)算管理效能的先決條件?，F(xiàn)階段各事業(yè)單位大都已經(jīng)開展預(yù)算編制，但編制的效果并不理想，一來，不少事業(yè)單位對預(yù)算編制缺乏應(yīng)有的重視，編制工作淪為走過場，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行兩張皮，二來，預(yù)算編制是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，時(shí)間跨度長且牽涉部門多，需要開展深入細(xì)致的工作。當(dāng)前事業(yè)單位在編制中存在籠統(tǒng)性，追求短期見效，導(dǎo)致預(yù)算編制工作質(zhì)量不高。

（二）執(zhí)行層面的問題

再完善的預(yù)算編制也必須到落到實(shí)處，才能發(fā)揮其預(yù)算管理的功能，因此，預(yù)算編制的執(zhí)行自然也就成為事業(yè)單位預(yù)算管理中的主要內(nèi)容。但就當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)象而言，情形并不容樂觀，執(zhí)行乏力、隨意性問題比較突出。一來，事業(yè)單位未能建立有效地執(zhí)行考核機(jī)制，現(xiàn)行的管理制度難以對經(jīng)費(fèi)經(jīng)手人產(chǎn)生有效的震懾作用，導(dǎo)致隨意支出、超額支出難以有效避免;二來，事業(yè)單位未能根據(jù)考核機(jī)制出臺相應(yīng)的激勵制度以及懲戒措施，違規(guī)操作行為得不到懲處，也影響了執(zhí)行的效果。

（三）控制層面的問題

事業(yè)單位預(yù)算控制中普遍存在重總數(shù)控制、輕支出結(jié)構(gòu)控制的問題。特別是近年來，隨著國家對行政事業(yè)單位財(cái)政撥款的日益嚴(yán)格，大量行政事業(yè)單位均出現(xiàn)了經(jīng)費(fèi)急劇下降的現(xiàn)象，而消耗性待攤費(fèi)用的上升則進(jìn)一步加劇了支出結(jié)構(gòu)的失衡。由此帶來的問題便是預(yù)算支出中存在著結(jié)構(gòu)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問題，同時(shí)也使得行政事業(yè)單位在面對檢查與審計(jì)工作中疲于應(yīng)付。這種只重總數(shù)，輕視支出結(jié)構(gòu)的控制模式，不僅不能控制好預(yù)算結(jié)構(gòu)，同樣會對總數(shù)控制帶來影響，使預(yù)算總額超支。

（四）監(jiān)督層面的問題

針對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督工作是事業(yè)單位深入開展預(yù)算管理的保障性措施，而監(jiān)督機(jī)制的欠缺或流于形式同樣是當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理的主要問題。首先，大部分事業(yè)單位并沒有在內(nèi)控機(jī)制的建設(shè)中融入預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)容，預(yù)算執(zhí)行處于實(shí)際上的無監(jiān)督狀態(tài);其次，部分事業(yè)單位對預(yù)算執(zhí)行中的亂象沒有采取嚴(yán)格的措施，導(dǎo)致預(yù)算管理惡性循環(huán)。

三、改善部門預(yù)算編制工作的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、精心組織，進(jìn)一步規(guī)范部門預(yù)算編制

領(lǐng)導(dǎo)重視是做好部門預(yù)算編制工作的關(guān)鍵，各單位需切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，高度重視并加強(qiáng)部門預(yù)算編制工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。始終用制度來規(guī)范預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)，將預(yù)算編制工作進(jìn)一步細(xì)化納入預(yù)算管理辦法。樹立預(yù)算編制的全員參與意識，成立部門預(yù)算草案編制審核小組，明確職責(zé)分工，將項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編報(bào)及審核責(zé)任明確到人。提高參與人員的整體素質(zhì)，財(cái)務(wù)人員要注重政策業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)，業(yè)務(wù)科室也要提高項(xiàng)目資金的測算分析水平，強(qiáng)化財(cái)務(wù)與項(xiàng)目執(zhí)行業(yè)務(wù)科室的溝通協(xié)調(diào)，使預(yù)算編制的專業(yè)性得以提升。規(guī)范預(yù)算編制工作流程及決策程序，各相關(guān)科室將所立項(xiàng)目預(yù)算草案提交審核小組討論，經(jīng)單位辦公會審定后正式報(bào)送財(cái)政部門，從而夯實(shí)預(yù)算編制工作基礎(chǔ)，推動預(yù)算編制規(guī)范有序進(jìn)行。

（二）強(qiáng)化績效管理，創(chuàng)新編制方法，切實(shí)提高預(yù)算編制水平

按照國家關(guān)于全面加強(qiáng)預(yù)算績效管理的要求，將績效理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、評價(jià)全過程，各單位應(yīng)在預(yù)算編制階段同步進(jìn)行績效編審工作，把績效目標(biāo)填報(bào)作為預(yù)算編制的強(qiáng)制填報(bào)選項(xiàng)。建立績效目標(biāo)、績效評價(jià)與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，對填報(bào)績效目標(biāo)不符合要求的項(xiàng)目，不予安排預(yù)算：對績效不高的項(xiàng)目，督促及時(shí)整改：對績效水平高的項(xiàng)目，在資金安排上予以傾斜。建立預(yù)算績效評價(jià)考核機(jī)制，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)化責(zé)任約束力度，明確具體的考核對象，補(bǔ)充肆意刪減與增設(shè)項(xiàng)目、低效無效支出資金糾正反饋措施，以改變預(yù)算分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和實(shí)施效果。將政策依據(jù)及工作計(jì)劃作為編報(bào)部門預(yù)算的前置條件，加強(qiáng)政策、計(jì)劃和預(yù)算的有機(jī)結(jié)合。單位應(yīng)按照“先定計(jì)劃，再排支出”的工作思路，先審定年度工作計(jì)劃，做到“實(shí)”字當(dāng)先，切實(shí)提高部門預(yù)算與實(shí)際工作契合度。根據(jù)政策找準(zhǔn)立項(xiàng)依據(jù)，工程建設(shè)類項(xiàng)目，需提供可行性研究報(bào)告、招標(biāo)方案、土地規(guī)劃環(huán)等審批文件：民生保障類項(xiàng)目，需提供上級政策文件、保障標(biāo)準(zhǔn)及政府實(shí)施方案等證明材料：政府購買服務(wù)類項(xiàng)目，要符合政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄，經(jīng)編制部門審核的批復(fù)文件等。并將性質(zhì)相同、用途相近、使用分散的資金統(tǒng)籌歸并，解決立項(xiàng)出現(xiàn)的“小、散、碎”問題，以減少預(yù)算分配的主觀隨意性。實(shí)行預(yù)算綜合定額管理，即取消一般項(xiàng)目預(yù)算編制，根據(jù)行政事業(yè)單位性質(zhì)、承擔(dān)的工作任務(wù)職能，將預(yù)算單位進(jìn)行分類，設(shè)置各類單位的綜合定額標(biāo)準(zhǔn)形成綜合定額經(jīng)費(fèi)，與一般公用經(jīng)費(fèi)一同安排解決單位所需運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。項(xiàng)目支出預(yù)算則全部由綜合預(yù)算項(xiàng)目構(gòu)成，全部納入項(xiàng)目庫管理，且避免項(xiàng)目間交叉重復(fù)。以此簡化預(yù)算編制、統(tǒng)籌資金整合作用、合理控制支出規(guī)模，發(fā)揮積極財(cái)政政策聚力增效作用，確保重大政策有效落實(shí)、重點(diǎn)支出有力保障。完善支出經(jīng)濟(jì)分類科目標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。近年來，隨著中央八項(xiàng)規(guī)定精神的嚴(yán)格落實(shí)，各地政府出臺了厲行節(jié)約發(fā)對浪費(fèi)各項(xiàng)規(guī)定，就“三公經(jīng)費(fèi)”、會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)、辦公設(shè)備購置等經(jīng)濟(jì)科目的支出標(biāo)準(zhǔn)做出了明確規(guī)定，但仍有部分經(jīng)濟(jì)科目尚未全面覆蓋。支出標(biāo)準(zhǔn)的完善不但可以約束預(yù)算執(zhí)行，利于預(yù)算監(jiān)管，還是提高預(yù)算編制科學(xué)性的有效手段。在詳盡明確各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)后，預(yù)算單位可根據(jù)支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，大大提高了預(yù)算編制的透明度、準(zhǔn)確性和合規(guī)性。改變參照往年預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)算編制的傳統(tǒng)做法，單位應(yīng)以決算數(shù)據(jù)為依據(jù)開展下年度預(yù)算編制工作。對上年度預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行差異化分析，再綜合考慮部門當(dāng)年收支增減因素，結(jié)合業(yè)務(wù)部門的實(shí)際工作需求，力求下年度編制草案更加真實(shí)準(zhǔn)確。另外，部門預(yù)算編制并不是只在年末才開始進(jìn)行的一項(xiàng)工作，要將編制思維貫穿于整個預(yù)算管理過程。高質(zhì)量的日常會計(jì)核算工作是預(yù)算編制的基礎(chǔ)，在設(shè)置明細(xì)科目時(shí)，就應(yīng)考慮結(jié)合下年度財(cái)務(wù)分析和預(yù)算編制需要來進(jìn)行，并著重收集整理預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的漏洞形成下年度編制預(yù)算的重要基礎(chǔ)資料，以提高預(yù)算到位率和精準(zhǔn)度。

四、結(jié)束語

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、轉(zhuǎn)換新舊動能的攻關(guān)期，建立現(xiàn)代財(cái)政制度是跨越關(guān)口的迫切要求。各部門應(yīng)以提高預(yù)算編制管理水平為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，按照全面深化改革的要求，解放思想，勇于創(chuàng)新，解決好部門預(yù)算編制過程中存在的突出問題，遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，從嚴(yán)從緊編制預(yù)算，管好用好財(cái)政資金，切實(shí)提高公共服務(wù)供給力量。