蚌埠市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地增值收益分配機(jī)制與土地利用研究

李鈺

[摘要]通過對(duì)蚌埠市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地增值收益分配機(jī)制的研究，探究了土地增值收益分配機(jī)制對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的影響。調(diào)查研究表明城鄉(xiāng)結(jié)合部土地增值收益分配機(jī)制的不合理會(huì)導(dǎo)致耕地減少嚴(yán)重以及土地利用率底下。提出將城市和鄉(xiāng)村的用地市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一，縮小征地范圍，開通農(nóng)民提建議和表達(dá)渠道等措施。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)結(jié)合部 收益分配 土地利用 蚌埠市

近年來，在城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展下，我國(guó)各地區(qū)對(duì)于非農(nóng)建設(shè)用地的需求顯現(xiàn)出持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，政府征收愈來愈多的農(nóng)用地，將其轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘邪l(fā)展所需的建設(shè)用地。在這個(gè)變化的過程中，不僅轉(zhuǎn)移了土地的權(quán)屬，土地的價(jià)格也隨之大幅度的提升，土地產(chǎn)生的增值收益在多個(gè)利益主體之間進(jìn)行再次分配。大多數(shù)專家學(xué)者關(guān)注的是土地增值收益分配的過程，是否保護(hù)了農(nóng)民的利益以及土地增值收益制度本身存在的問題，土地增值收益分配機(jī)制是否對(duì)土地利用產(chǎn)生一定的影響卻被忽視了。但是土地增值收益分配機(jī)制在一定程度上影響了土地的利用，土地利用效率不高，導(dǎo)致土地的空置浪費(fèi)等現(xiàn)象依舊存在。因此，本文以蚌埠市為例，探究蚌埠市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地增值收益分配機(jī)制以及其對(duì)土地利用的影響。

一、蚌埠市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地增值收益分配機(jī)制

建立全面考慮國(guó)家、集體和個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，確保農(nóng)民公平分享土地增值帶來的收入，蚌埠市主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》以及《安徽省實(shí)施（中華人民共和國(guó)土地管理法）辦法》等有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)蚌埠市征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件適當(dāng)增加固鎮(zhèn)縣、懷遠(yuǎn)縣和五河縣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)蚌埠市的具體情況組織制定征地補(bǔ)償、安置方案。

城鄉(xiāng)結(jié)合部土地增值收益分配機(jī)制中征地拆遷補(bǔ)償是其中一個(gè)重要成分，包括以下幾個(gè)個(gè)方面：一是征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)，是對(duì)被征地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償，土地補(bǔ)償費(fèi)主要是指對(duì)于被征收土地在征收前的價(jià)值，例如，懷遠(yuǎn)縣取得的土地，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償;征收集體農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)是耕地前三年平均年產(chǎn)值的7倍，土地補(bǔ)償費(fèi)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如下;第一，給予土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，用于發(fā)展當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)和公益性事業(yè)占總額的30%。具體使用及管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）政府（管委會(huì)）負(fù)責(zé)監(jiān)督，具體辦法由當(dāng)?shù)卣硇兄贫?第二，占總額的30%用于被征地農(nóng)民的養(yǎng)老，直接轉(zhuǎn)入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金的財(cái)政賬戶;第三，土地補(bǔ)償費(fèi)總額的40%給予被征地集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部承包土地的農(nóng)民，用于被征地后的生產(chǎn)生活。二是房屋拆遷安置費(fèi)用，對(duì)于農(nóng)民房屋拆遷后農(nóng)民自行安置的費(fèi)用，蚌埠市的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：征用農(nóng)用地的應(yīng)付費(fèi)用是其前3年平均年產(chǎn)值的3至4倍;征用農(nóng)民集體建設(shè)用地的支付是其所在村（組）耕地前3年平均年產(chǎn)值的2至3倍，而懷遠(yuǎn)縣的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是支付當(dāng)?shù)馗厍叭昶骄戤a(chǎn)值的15倍。

二、蚌埠市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地增值收益的分配機(jī)制對(duì)土地利用的影響

（一）耕地面積銳減，糧食安全受到威脅

在征地過程中，政府的征地補(bǔ)償費(fèi)較低，但土地以較高的市場(chǎng)價(jià)格出售，中間存在巨額的差價(jià)，從而增加了地方財(cái)政收入。2010年，蚌埠市省級(jí)開發(fā)區(qū)土地開發(fā)收入有8.4億元，2014年直接漲至31.2億元，可見土地農(nóng)轉(zhuǎn)非帶來的巨大收益，但是土地出讓金以及出讓土地后的稅費(fèi)大部分被地方政府占用，較大程度的刺激了當(dāng)?shù)卣畬?duì)土地進(jìn)行征收和出讓的行為。以“為集體的利益”為口號(hào)，過度使用土地征收權(quán)，導(dǎo)致我國(guó)耕地面積大幅度減少，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，導(dǎo)致國(guó)家的糧食安全面臨危險(xiǎn)境地。

（二）土地利用不經(jīng)濟(jì)

根據(jù)蚌埠市“土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）實(shí)施評(píng)估報(bào)告”的數(shù)據(jù)，蚌埠市各類建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，其中，2005-2013年間，蚌埠市建設(shè)用地面積總計(jì)增加11866.24公頃，蚌埠市建設(shè)用地占土地總面積在2006年至2013年間由13.68%上漲到15.41%，而土地利用率在2006年至2013年間僅從1.0040%上漲至1.0142%，雖然土地利用率呈上漲趨勢(shì)，但增長(zhǎng)幅度較小，速度較慢，全市土地利用系數(shù)仍在下降?？梢?，仍舊存在大部分未被合理利用的建設(shè)用地，導(dǎo)致了土地利用的不經(jīng)濟(jì)，帶來一定損失。

三、政策建議

（一）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場(chǎng)

有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體土地的價(jià)值不僅包括國(guó)家糧食安全的保障、社會(huì)保障、生態(tài)安全、市場(chǎng)價(jià)值、還包括了農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值。但是，目前我國(guó)對(duì)于農(nóng)村集體土地征收的補(bǔ)償是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行一次性間接補(bǔ)償，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)人喪失了土地實(shí)際發(fā)展過程中將會(huì)獲取的機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償利益。我國(guó)的相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村土地是農(nóng)民集體所有，但沒有明確說明土地屬于誰(shuí)。在一些地區(qū)，土地被當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)制買賣，因?yàn)檗r(nóng)民個(gè)人不擁有土地的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村土地被征用后，大部分資金被政府或村集體中的小部分人控制，而農(nóng)民只得到其中的小部分，失去土地的同時(shí)自己的生活也難以保障。政府從土地轉(zhuǎn)讓中獲取巨額利潤(rùn)，作為財(cái)政收入的重要來源，導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格上漲和土地市場(chǎng)變形，給建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)帶來了困難。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場(chǎng)是非常重要的。

（二）利用規(guī)劃控制，縮小征地范圍，允許集體建設(shè)用地按照規(guī)劃控制直接進(jìn)入市場(chǎng)

為了能夠降低征收土地對(duì)農(nóng)民土地權(quán)力不同程度的侵害，同時(shí)避免政府為了獲取大額收益一味征地的情況，推動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)合部集約、節(jié)約利用土地，提高土地利用率，可以做確定保證公眾利益的征地規(guī)劃，嚴(yán)格的控制征地的面積和范圍，縮小征地范圍。因此，政府在進(jìn)行規(guī)劃和政策設(shè)定時(shí)應(yīng)當(dāng)明晰屬于為提高集體利益進(jìn)行的征地范圍，不在這一范圍之內(nèi)的征地行為，可以被認(rèn)定為非公益性用地。允許村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，并且統(tǒng)一交由市場(chǎng)協(xié)調(diào)解決，同時(shí)確保集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地具有相同的法律地位和產(chǎn)權(quán)，通過這種方式，農(nóng)民和村集體可以通過集體建設(shè)用地以產(chǎn)權(quán)人的身份直接進(jìn)入市場(chǎng)，進(jìn)而獲得土地增值收益，農(nóng)民的權(quán)力得到保障并且有機(jī)會(huì)從土地上獲得增值收益。

（三）暢通農(nóng)民利益的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)渠道

一是農(nóng)民與政府在土地征收過程中擁有平等的地位是至關(guān)重要的，將農(nóng)民的參與權(quán)、社會(huì)保障和話語(yǔ)權(quán)落在實(shí)處，并且加派土地征收時(shí)信息收集的人手，同時(shí)設(shè)立可以把農(nóng)民建議直接送到政府中的綠色通道，保證農(nóng)民的想法、意見和期望能被政府知道，并采取一定的措施進(jìn)行協(xié)調(diào)解決;二是落實(shí)土地征收相關(guān)法律法規(guī)的宣傳工作，相關(guān)知識(shí)在農(nóng)村宣傳和普及，將農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)提升;三是為了解決征地過程中出現(xiàn)的糾紛，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的法律援助。