以整體性行政審批制度改革推進國家治理現(xiàn)代化：地方經(jīng)驗與作用機制

陳永杰 皇甫鑫

摘要：黨的十八大以來，行政審批制度改革出現(xiàn)了新的變化，主要體現(xiàn)在改革邏輯從精簡轉(zhuǎn)向整合。地方典型案例表明，地方政府開始更加注重組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、組織運行、組織服務(wù)、信息技術(shù)等多位一體的系統(tǒng)性改革和整體性治理。從長遠(yuǎn)看，這一改革內(nèi)含的社會分權(quán)機制和基礎(chǔ)性權(quán)力增長機制有助于推動國家治理的現(xiàn)代化。行政審批制度改革的縱深推進需要進一步實現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變：從碎片化改革向整體性設(shè)計轉(zhuǎn)變，從權(quán)力本位向責(zé)任和服務(wù)本位轉(zhuǎn)變，從過程導(dǎo)向向效果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，從制度改革向制度與技術(shù)的融合創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：整體性治理;“最多跑一次”;行政審批;國家治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）03—0030—09

行政審批制度是國家治理的重要工具，它嵌入在國家與社會（此處的“社會”是廣義上的，包含市場，下文同。）關(guān)系之中，表征著國家與社會的互動邏輯，其改革方向關(guān)系著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。黨的十八大以來，以“放管服”為主題的行政審批制度改革，與以往的改革相比出現(xiàn)了新的變化。這一變化具體體現(xiàn)為，中央在改革設(shè)計上，開始從精簡邏輯向整合邏輯轉(zhuǎn)變，地方在改革實踐上注重通過整體性治理框架解決行政審批體制要素的碎片化問題。已有研究從中央層面關(guān)注到了上述中的部分變化[1][2][3]，在他們看來這一變化過程是由表及里、由碎片化向系統(tǒng)化改革的轉(zhuǎn)變。不過這些研究主要關(guān)注的是國家層面，而忽視了對地方行政審批制度改革最新經(jīng)驗的關(guān)注和剖析。事實上，自下而上的地方經(jīng)驗或創(chuàng)新，很可能先于自上而下的制度設(shè)計而為國家的頂層設(shè)計提供方向和地方方案。近兩年來，發(fā)源于浙江的“最多跑一次”改革，以其改革的整體性和有效性而上升為國家行政審批制度改革的地方“樣本”。 那么，這次改革的核心特征是什么？如何作用于國家治理的現(xiàn)代化進程？這次改革為下一步的行政審批制度改革能夠提供哪些啟示？本文嘗試基于理論導(dǎo)向的案例分析來回答這些問題。

一、行政審批制度的碎片化問題與整體性治理方案

制度本身及改革方法論的碎片化問題是我國當(dāng)前行政審批制度改革面臨的關(guān)鍵問題。從行政審批制度本身看，碎片化問題主要體現(xiàn)在以下幾方面。（1）組織目標(biāo)的碎片化。部門目標(biāo)多元，缺乏整體上的一致性，甚至出現(xiàn)互相沖突。（2）組織結(jié)構(gòu)的碎片化。審批職責(zé)或環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系的部門分散、割裂，缺乏有效協(xié)調(diào)、整合。（3）組織運行的碎片化。審批標(biāo)準(zhǔn)雜亂，程序迷障，各自為政，缺乏整體性協(xié)作，導(dǎo)致“依法打架”，互為前置，循環(huán)往復(fù)。（4）組織服務(wù)的碎片化。以政績?yōu)橹行?，服?wù)和責(zé)任理念缺位，社會公眾獲取服務(wù)的成本高昂，辦事群眾“重復(fù)申請”“無所適從”“投訴無門”等現(xiàn)象頻發(fā)。（5）對現(xiàn)代信息技術(shù)缺乏有效整合和利用，無法改善傳統(tǒng)線下治理模式的弊端[4]。從改革的方法論看，碎片化問題主要體現(xiàn)在地方政府在行政審批制度改革過程中往往“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，即為解決某一問題提出具體方案，而缺乏全局的、系統(tǒng)的、長遠(yuǎn)的整體性改革方案。

針對這些碎片化問題，整體性治理理論認(rèn)為需要通過整合組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、組織流程和組織服務(wù)，強化信息技術(shù)的整合運用，進而構(gòu)建一個整體性政府。在組織目標(biāo)上，強調(diào)不同組織部門的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)明確、相互增強，而且服從于一個整體性目標(biāo)，以便于不同組織部門之間的合作。在組織結(jié)構(gòu)上，強調(diào)逆碎片化和大部門治理，同時建立一個集權(quán)高效的“政治掌舵單元”[5]。通過實施逆碎片化和大部門治理，把一些功能相近和雷同的機構(gòu)重新組合成部門化的組織，以降低政策執(zhí)行成本;建立跨部門的協(xié)調(diào)組織，增強部門之間的協(xié)作，建立組織部門之間的伙伴關(guān)系（Partnership）。通過建立一個政治性的掌舵單元，以集權(quán)來解決分權(quán)和碎片化問題，以使得整合與協(xié)作更加有效[6]。在組織運行上，強調(diào)公民需求導(dǎo)向的流程再造，通過橫向一站式服務(wù)和縱向?qū)蛹壵喜呗詫崿F(xiàn)精準(zhǔn)化、個性化和全方位的無縫隙公共服務(wù)。在組織服務(wù)上，整體性治理理論認(rèn)為要改變新公共管理所強調(diào)的企業(yè)過程管理，進而轉(zhuǎn)向以公民為基礎(chǔ)、以服務(wù)為基礎(chǔ)、以需求為基礎(chǔ)的服務(wù)理念，強化結(jié)果導(dǎo)向[7]。在技術(shù)支持上，整體性治理理論認(rèn)為信息技術(shù)已成為當(dāng)代系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心，政府服務(wù)中的有效行動整合很大程度上依賴于信息系統(tǒng)的整合[8]。因此，為了提高工作的協(xié)同性，需要將信息管理人員和信息管理系統(tǒng)整合起來[9]，實現(xiàn)縱向不同層級政府之間，橫向不同功能和職責(zé)的部門與機構(gòu)之間，以及門類繁多的政府網(wǎng)站之間的整合，從而構(gòu)建一個整合性的線上政府，實現(xiàn)線上治理。總體而言，整體性治理理論強調(diào)通過協(xié)調(diào)、整合、統(tǒng)一、需求和結(jié)果導(dǎo)向以及信息技術(shù)的應(yīng)用，來解決組織目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、運行、服務(wù)中的碎片化問題，實現(xiàn)治理從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙的整體性服務(wù)。

二、行政審批制度改革的地方經(jīng)驗及其整體性治理意蘊

黨的十八大以來，浙江省的“最多跑一次”改革作為全國行政審批制度改革的典型案例得到了黨政部門和理論界的高度關(guān)注?！白疃嗯芤淮巍笔侵冈谏暾埐牧淆R全、符合法定受理條件時，從受理申請到作出辦理決定、形成辦理結(jié)果的全過程一次上門或零上門。從核心特征看，無論是改革的設(shè)計思路還是改革內(nèi)容都體現(xiàn)了整體性治理意蘊，對其進行分析和提煉，有助于為我國未來的行政審批制度改革提供地方經(jīng)驗。

（一）構(gòu)建公眾需求導(dǎo)向、可感知、可監(jiān)測的整體性目標(biāo)

組織是“目標(biāo)驅(qū)動、目的性的實體”[10]（p.170），組織目標(biāo)的科學(xué)設(shè)定直接關(guān)系著組織過程能否按照預(yù)定軌道有效實現(xiàn)組織目標(biāo)。“最多跑一次”改革的目標(biāo)設(shè)置具有三個顯著特征。第一，目標(biāo)中心是公眾需求?！白疃嗯芤淮巍笔且粋€數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，但其背后所體現(xiàn)的是以人民為中心，以公眾需求為導(dǎo)向的改革理念。“最多跑一次”的主體是社會公眾，目標(biāo)是讓社會公眾在符合條件的情況下，辦理行政事項時最多跑一次，“少跑路，辦成事”的目標(biāo)恰恰切中了社會公眾辦事需求中的“要害”。第二，改革目標(biāo)可被社會公眾直接感知和監(jiān)測。“最多跑一次”是一個非常清晰、明確的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各個地方的辦事大廳或行政服務(wù)中心都在醒目位置，明確列出了納入“最多跑一次”的行政事項并設(shè)置了監(jiān)督和投訴渠道。社會公眾能夠在辦事過程中直接感知和監(jiān)測是否實現(xiàn)了“最多跑一次”，并提出反饋意見和建議。第三，改革目標(biāo)具有整合性。對于所有行政審批部門而言，無論改革過程或者手段如何，改革目標(biāo)是統(tǒng)一、一致的，即“確保實現(xiàn)跑一次是底線，力爭實現(xiàn)一次不用跑成為常態(tài)，跑多次是例外” [11]。目標(biāo)整合的結(jié)果是各個審批部門擰結(jié)成一條相互嵌入、責(zé)任共擔(dān)的鏈條。在這個鏈條中，任何一個部門都必須采取有利于實現(xiàn)改革目標(biāo)的措施，否則任何一環(huán)的缺失將導(dǎo)致整個鏈條的斷裂。

“最多跑一次”改革目標(biāo)的這三個特征有助于抑制行政審批制度改革的錯位和虛置。以取消、下放、調(diào)整行政審批事項為核心的行政審批制度改革為例。由于改革過程具有明顯的封閉性，取消、下放、調(diào)整行政審批事項的實質(zhì)是政府間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，整個改革過程發(fā)生在政府內(nèi)部，在政府間進行協(xié)調(diào)和控制;改革目標(biāo)缺乏整合性，各級政府及部門的改革目標(biāo)分散、不統(tǒng)一。在此情景中，社會公眾的需求雖然被考慮，但社會公眾本身難以介入這一過程，也無法進行直接有效的感知和監(jiān)測，因此，放輕不放重，放責(zé)不放權(quán)，明放暗不放，上面放下面不放，或上面放下面沒有人接盤的現(xiàn)象時有發(fā)生。與此相對應(yīng)，以公眾需求導(dǎo)向、可直接感知、監(jiān)測的整合性改革目標(biāo)則有助于評估目標(biāo)實現(xiàn)的程度，降低監(jiān)督成本，強化組織間協(xié)調(diào)，倒逼改革提高效率和質(zhì)量，進而避免行政審批制度改革的錯位和虛置。

（二）構(gòu)建行政審批制度改革的整體性治理組織

如何解決行政審批部門的碎片化問題是行政審批制度改革的重要議題。在實踐中，行政服務(wù)中心被認(rèn)為是解決這一問題的重要平臺。行政服務(wù)中心是指以集中、組織和協(xié)調(diào)政府不同部門間審批權(quán)為核心功能的一站式便民服務(wù)平臺[12]。行政服務(wù)中心大致有三種功能：一是空間供給，即為各個行政審批部門提供物理空間，使其在空間上實現(xiàn)集中;二是組織協(xié)調(diào)，即協(xié)調(diào)各個部門的審批標(biāo)準(zhǔn)、流程，提高行政審批效率;三是推動改革，即作為行政審批改革的組織工具，通過建章立制、協(xié)調(diào)管理、監(jiān)督考核等一系列措施推動行政審批制度改革。然而，實踐中的行政服務(wù)中心通常只具有行政協(xié)調(diào)權(quán)而缺乏完整的行政管理權(quán)，導(dǎo)致行政服務(wù)中心既無法真正地協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督各行政審批部門，也無法肩負(fù)行政審批制度改革的重任[13]。如果把行政審批制度改革看作是政府創(chuàng)新的過程，那么構(gòu)建一個整合性的政府創(chuàng)新管理組織是提高改革創(chuàng)新效率和質(zhì)量的關(guān)鍵[14]?！白疃嗯芤淮巍备母飳嵺`表明，通過組織賦權(quán)，構(gòu)建一個整合關(guān)鍵性行政權(quán)力的組織工具，對于提高行政審批制度改革的效率和質(zhì)量，破解行政審批碎片化問題具有重要意義。在“最多跑一次”改革過程中，地方政府通過制度化的方式，賦予了行政服務(wù)中心四項關(guān)鍵性的行政權(quán)力：目標(biāo)設(shè)定權(quán)、組織協(xié)調(diào)權(quán)、檢查檢驗權(quán)和激勵分配權(quán)。行政服務(wù)中心在行政審批制度改革小組的授意下，有權(quán)設(shè)立行政審批制度改革中的事項標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化目標(biāo)、服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量水平、群眾滿意度等。圍繞改革目標(biāo)，行政服務(wù)中心可協(xié)調(diào)各個審批部門就數(shù)據(jù)共享、政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、審批流程等達成一致。目標(biāo)設(shè)定權(quán)和組織協(xié)調(diào)權(quán)得以有效實現(xiàn)的關(guān)鍵就在于行政服務(wù)中心掌握著檢查檢驗權(quán)和激勵考核權(quán)。行政服務(wù)中心的考核結(jié)果直接影響派駐部門的績效和派駐人員的人事安排。以浙江省衢州市行政服務(wù)中心為例，行政服務(wù)中心對入駐部門具有10%的考核權(quán)重，這一考核權(quán)重對各個單位爭創(chuàng)一流單位具有實質(zhì)性和關(guān)鍵性的影響（資料來源于筆者調(diào)研記錄：20171014）。行政服務(wù)中心有權(quán)向組織人事部門和派駐部門推薦優(yōu)秀派駐人員作為后備干部人選，有權(quán)強制退回考核不稱職、多次違反平臺管理規(guī)定的工作人員，而被強制退回的人員回原位后不得安排重要崗位，并在兩年內(nèi)不得提拔[15]。通過整合這四項關(guān)鍵性行政權(quán)力，衢州市行政服務(wù)中心成為名副其實的改革主體，在克服改革阻力、降低改革成本、提高行政審批效率方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。

（三）構(gòu)建“一窗受理，集成服務(wù)”的整體性審批模式

針對碎片化的組織運行流程，整體性治理理論認(rèn)為需要通過橫向一站式服務(wù)和縱向?qū)蛹壵喜呗裕ㄟ^數(shù)據(jù)共享、集成服務(wù)，減少組織運行的碎片化，降低服務(wù)供給成本。在“最多跑一次”改革的實踐中，地方政府逐漸形成了“一窗受理，集成服務(wù)”的整體性審批模式。該模式具體體現(xiàn)為三個環(huán)節(jié)。第一，前臺綜合受理，即在行政服務(wù)中心設(shè)立一個綜合窗口，受理業(yè)務(wù)涵蓋進駐行政服務(wù)中心的主要業(yè)務(wù)板塊，申請材料統(tǒng)一交由綜合窗口受理。第二，后臺分類審批，即在前臺受理和初步審核（主要查驗材料的完整性）完成后，由后臺相關(guān)職能部門人員進行分類、轉(zhuǎn)交和審批。第三，統(tǒng)一窗口出件，在審批完成后，審批結(jié)果統(tǒng)一交由一個窗口告知。這一運行模式有兩個顯著特征。一是實現(xiàn)了受理權(quán)和審批權(quán)的分離。辦事者只需要將相關(guān)材料遞交給受理窗口即可，辦事者無法與審批者建立直接聯(lián)系，這樣一方面降低了辦事者的辦事成本，另一方面隔斷了權(quán)力尋租的鏈條。二是行政審批從串聯(lián)式向并聯(lián)式轉(zhuǎn)變。串聯(lián)式行政審批是指雖然某一事項需要由多個部門來共同審批完成，但審批過程并不是同時進行的而是呈現(xiàn)線性的、一環(huán)接一環(huán)的特征。在這一過程中，前一環(huán)節(jié)是后一環(huán)節(jié)的前置條件，只要某一環(huán)節(jié)缺失，這個過程就無法進行，因此這種審批模式會增強行政審批成本，降低行政審批效率?！耙淮笆芾恚煞?wù)”模式實現(xiàn)了行政審批的串聯(lián)模式向并聯(lián)模式轉(zhuǎn)變。前臺綜合窗口在受理和檢驗申請材料之后，將申請材料同時發(fā)送給相關(guān)部門，各個部門根據(jù)自己的審批職能同時進行審批并出具審批意見，在規(guī)定時間內(nèi)完成審批后，及時將審批結(jié)果材料發(fā)送到綜合窗口出件。當(dāng)然，并聯(lián)審批的實現(xiàn)需要一些前置條件，如審批標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)據(jù)共享等。

（四）構(gòu)建責(zé)任和服務(wù)本位的整體性服務(wù)供給機制

以責(zé)任和服務(wù)為本位體現(xiàn)的是“以人民為中心”的治理理念，其相對概念是權(quán)力本位。在權(quán)力本位的政治邏輯下，政府官員對利益的追逐會轉(zhuǎn)變?yōu)閷?quán)力的追求[16]，而相應(yīng)的制度改革也是圍繞鞏固權(quán)力或者提高權(quán)力的運行效率來展開的。因此，在權(quán)力本位下，制度改革的服務(wù)對象是權(quán)力主體。與此相反，責(zé)任和服務(wù)本位的政治邏輯體現(xiàn)為政府首先是一個責(zé)任政府和服務(wù)型政府，其權(quán)力獲取的依據(jù)是責(zé)任，而責(zé)任則體現(xiàn)為更好地服務(wù)于市場和社會主體。因此，責(zé)任和服務(wù)本位下的制度改革是為了解決市場和社會主體的實際需求，其服務(wù)對象是市場和社會主體?！白疃嗯芤淮巍备母矬w現(xiàn)了以責(zé)任和服務(wù)為本位，通過提供整體性服務(wù)滿足社會公眾顯性需求，挖掘隱性需求，構(gòu)建預(yù)防問題、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的整合性服務(wù)機制。第一，通過組織結(jié)構(gòu)整合和流程優(yōu)化，降低制度性交易成本，提高行政效率，從根本上解決群眾辦事“門難進、臉難看、事難辦”的問題，滿足社會公眾的顯性需求;第二，通過大數(shù)據(jù)分析，主動挖掘社會公眾的隱性需求，提前預(yù)測、發(fā)現(xiàn)和解決社會公眾的需求和問題，實現(xiàn)公共服務(wù)供給從被動到主動的轉(zhuǎn)變;第三，通過建立“容缺受理”“兜底服務(wù)”等工作機制，專責(zé)處理急、難、雜的公眾需求和問題，解決行政審批中的痛點和難點。

（五）構(gòu)建制度與技術(shù)融合的整體性線上政府

整體性治理理論認(rèn)為，信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟下的政府治理需要重視技術(shù)的作用，信息技術(shù)的發(fā)展是政府治理創(chuàng)新的重要推動力，是當(dāng)代公共服務(wù)體系日益走向理性化、現(xiàn)代化的重要前提?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代下，通過制度與技術(shù)的有機融合，構(gòu)建整合性的線上政府，實現(xiàn)線上和線下的協(xié)同治理是提高行政審批效率和質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。行政審批運轉(zhuǎn)低效的癥結(jié)之一是各部門各自為政，缺乏有效協(xié)同，而這一現(xiàn)象的原因除了目標(biāo)和利益碎片化所帶來的沖突和博弈之外，在技術(shù)上，各部門數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息割裂也是主要原因?！白疃嗯芤淮巍备母锏膶嵺`表明，制度與技術(shù)的融合是解決這一問題的重要手段。針對數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，浙江省政府于2017年頒布了《服務(wù)大廳現(xiàn)場管理》《法人庫數(shù)據(jù)規(guī)范》《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件歸檔數(shù)據(jù)規(guī)范》三項數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。在地方上，如浙江省衢州市“最多跑一次”改革通過整合行政服務(wù)中心的6大板塊業(yè)務(wù)和35個市級部門進駐中心的事項，形成了《“一窗受理”事項標(biāo)準(zhǔn)化辦事指南》和《“一窗受理”事項受理材料標(biāo)準(zhǔn)化手冊》。針對信息割裂所造成的“信息孤島”問題，“最多跑一次”改革通過將地方政務(wù)網(wǎng)與省級政務(wù)服務(wù)網(wǎng)無縫對接，地方數(shù)據(jù)庫與國家相應(yīng)部門數(shù)據(jù)庫無縫對接，構(gòu)建地方內(nèi)部審批服務(wù)數(shù)據(jù)共享庫和電子證照（批文）庫等技術(shù)手段，實現(xiàn)了縱向和橫向各級政府、各級部門政務(wù)數(shù)據(jù)的實時共享，有效地解決了“信息孤島”問題?！白疃嗯芤淮巍备母锉砻鳎姓徟贫雀母锊粏螁问侵贫雀母?，而且是信息技術(shù)的深度應(yīng)用，實現(xiàn)了制度與技術(shù)的有機融合，線上與線下的協(xié)同治理，切實提高了行政審批的效率和質(zhì)量。

除了在改革內(nèi)容上體現(xiàn)整體性治理特征之外，“最多跑一次”改革在改革思路上同樣體現(xiàn)了整體性特征，即并非是對某一項內(nèi)容的具體性改革，而是對組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、組織運行流程、組織服務(wù)、信息技術(shù)運用的系統(tǒng)性改革。

三、以社會分權(quán)和基礎(chǔ)性權(quán)力增長推動國家治理的現(xiàn)代化

行政審批制度是國家治理的重要工具，表征著國家與社會的互動邏輯，其改革方向關(guān)系著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。作為地方典型經(jīng)驗的“最多跑一次”改革，短期來看是為了提高行政效率，降低制度性交易成本;但從長遠(yuǎn)來看，其內(nèi)含的社會分權(quán)機制和基礎(chǔ)性權(quán)力增長機制有助于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（一）以社會分權(quán)增強社會自主治理，為國家治理體系的現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)

習(xí)近平指出，國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下治理國家的制度體系。因此，國家治理體系的現(xiàn)代化亦即黨領(lǐng)導(dǎo)下治理國家的制度體系的現(xiàn)代化。從國家層面的改革實踐和學(xué)術(shù)界的理解看，制度體系現(xiàn)代化的構(gòu)建方向是不斷向社會分權(quán)，構(gòu)建有限政府和服務(wù)型政府，提高社會主體的自主性和自治性，進而實現(xiàn)多元主體的協(xié)同共治。

從國家層面的改革實踐看，黨的十九大明確指出要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。事實上，黨的十八大以來以簡政放權(quán)為核心的行政審批制度改革，就是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府、推進國家治理體系現(xiàn)代化的重要抓手和突破口。黨的十八大明確指出，深化行政體制改革……深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開……推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。黨的十八屆二中全會強調(diào)，要深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，健全部門職責(zé)體系，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率。當(dāng)前，以“放管服”為核心的行政審批制度改革本質(zhì)上就是向社會分權(quán)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，充分激發(fā)社會組織活力，提高社會自主治理的能力。改革目的就是實現(xiàn)從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，從管治型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，進而逐漸改變大政府、小社會的治理格局。

從學(xué)術(shù)界的理解看，治理體系現(xiàn)代化包含“治理”和“現(xiàn)代化”兩個學(xué)術(shù)概念。所謂治理，按照1995年全球治理委員會的定義是指各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。治理的現(xiàn)代化是一種理想狀態(tài)，就是實現(xiàn)國家和社會的善治[17]。而所謂善治，其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。衡量善治或治理現(xiàn)代化的具體指標(biāo)包括法治、自由與市場經(jīng)濟、民主、自治、政府責(zé)任、社會公正[18]。因此，國家治理體系是圍繞著運行權(quán)力、建構(gòu)秩序和創(chuàng)造治理展開的，體現(xiàn)為各治理主體合作與共治[19]。然而，無論是政府與公民的合作與共治，還是自由與市場經(jīng)濟、民主以及自治目標(biāo)的實現(xiàn)，其共同的前提條件都是社會不被國家權(quán)力所束縛，而應(yīng)具有充分的自主權(quán)和自治權(quán)。這就要求政府必須通過向社會分權(quán)，改變大政府、小社會，強政府、弱社會的治理格局。由此，我們可以發(fā)現(xiàn)雖然國家話語體系中的治理體系現(xiàn)代化與學(xué)術(shù)界所理解的治理體系現(xiàn)代化可能有所差異，但其共同的建構(gòu)方向都是實現(xiàn)政府從全能型向有限型轉(zhuǎn)變，從管治型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，通過向社會分權(quán)提高社會和市場的自主性和自治性，進而實現(xiàn)國家與社會主體的合作共治。

“最多跑一次”改革的核心邏輯是以簡政放權(quán)倒逼行政體制改革，其過程內(nèi)含向社會分權(quán)的深刻意蘊?！白疃嗯芤淮巍备母锏倪^程是政府減權(quán)、放權(quán)的過程，其基礎(chǔ)是浙江省在2014年啟動的權(quán)力清單制度改革。通過這項改革，浙江省依法全面清理了不必要的行政權(quán)力事項。以省級部門權(quán)力清理為例，浙江省將57個省級部門的1.23萬個職權(quán)事項縮減至4236項，縮減了近66%，其中省級部門直接行使的權(quán)力1973項，全部委托下放和實行市縣屬地管理的權(quán)力2255項，省級有關(guān)部門共性權(quán)力8項[20]。 “權(quán)力瘦身”不僅有助于提高行政效率，而且為“最多跑一次”改革的順利實施奠定了基礎(chǔ)。而按照浙江省“最多跑一次”改革的總體目標(biāo)，100%的行政權(quán)力事項需要納入“最多跑一次”的改革中來，這就倒逼政府進一步優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，通過減權(quán)、放權(quán)和優(yōu)化行政流程，為“最多跑一次”創(chuàng)造可能。因此，“最多跑一次”改革的實施過程本質(zhì)上是政府權(quán)力自我瘦身、優(yōu)化的過程，從長遠(yuǎn)來看，有助于重構(gòu)政府與社會關(guān)系，激發(fā)社會主體的自主性和自治性，實現(xiàn)政府與社會多元主體的協(xié)同共治。

（二）以基礎(chǔ)性權(quán)力增長提高治理效率，為國家治理能力現(xiàn)代化提供動力支撐

國家治理能力是國家運用制度體系管理國家和社會各方面事務(wù)的能力。國家治理能力相當(dāng)于國家能力[21]，國家能力一般是指國家貫徹、實現(xiàn)自己的目標(biāo)、意志的能力[22]（p.3）。按照邁克爾曼（Michael Mann）的觀點，國家貫徹、實現(xiàn)自己的目標(biāo)、意志的能力可分為兩種：專斷性權(quán)力（Despotic Power）和基礎(chǔ)性權(quán)力（Infrastructural Power）[23]。專斷性權(quán)力體現(xiàn)為國家公共決策時的單向性和強制性，即國家在公共決策時無須與社會協(xié)商，而是通過強制力自上而下地把國家意志轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實政策。基礎(chǔ)性權(quán)力依賴于各種基礎(chǔ)設(shè)施和后勤技術(shù)的支持通過穿透市民社會來實現(xiàn)國家的目標(biāo)，即從社會獲取權(quán)力。與專斷性權(quán)力相比，基礎(chǔ)性權(quán)力具有多邊性和互動性的特征，體現(xiàn)為國家公共決策時注重市民社會的支持，通過與市民社會的協(xié)商和合作實現(xiàn)其治理意志。曼進一步認(rèn)為建設(shè)一個現(xiàn)代化的官僚制國家需要不斷增強其基礎(chǔ)性權(quán)力。因此，從曼的國家理論看，國家治理能力的現(xiàn)代化過程必然是國家基礎(chǔ)性權(quán)力不斷增長的過程?；A(chǔ)性權(quán)力的增長依賴于兩個條件：一是基礎(chǔ)性權(quán)力“硬件”，即曼指出的道路、統(tǒng)一貨幣、通訊技術(shù)、官僚體系和隊伍等;二是基礎(chǔ)性權(quán)力“軟件”，即國家的合法性水平以及受此影響的市民社會與國家合作的意愿水平[24]。就中國當(dāng)前的現(xiàn)代化進程看，基礎(chǔ)權(quán)性力“硬件”的增長應(yīng)著重優(yōu)化行政體制，建立一支高效、創(chuàng)新、廉潔的行政隊伍;而基礎(chǔ)性權(quán)力“軟件”的增長應(yīng)注重通過經(jīng)濟增長、改善民生等提高市民社會對國家權(quán)力的認(rèn)同，增強國家治理的合法性基礎(chǔ)[24]。從基礎(chǔ)性權(quán)力增長的條件看，“最多跑一次”改革有助于從兩個方面推進治理能力的現(xiàn)代化。

第一，從基礎(chǔ)性權(quán)力“硬件”看，“最多跑一次”改革有助于倒逼政府轉(zhuǎn)變治理理念，改革和創(chuàng)新行政體制和機制，提高政府的創(chuàng)新能力、行政效率和治理質(zhì)量。“最多跑一次”不是一個絕對性的標(biāo)準(zhǔn)，而是一種改革理念，體現(xiàn)的是“以人民為中心”的責(zé)任和服務(wù)本位，其本質(zhì)是以方便群眾辦事來倒逼政府自身改革。從衢州市的改革實踐看，伴隨著“最多跑一次”改革不斷推進的是衢州市各級政府部門行政理念、組織體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行流程的創(chuàng)新過程，是行政效率顯著提升的過程。第二，從基礎(chǔ)性權(quán)力軟件看，“最多跑一次”改革有助于增強社會和市場主體的獲得感和滿意度，激發(fā)社會和市場活力。浙江省統(tǒng)計局和浙江省社科院組織的一次全省抽樣調(diào)查顯示，90.6%的受訪者認(rèn)為到政府辦事比以前更加便利，對“最多跑一次”改革滿意和比較滿意的比例達到了86.9%[25]。同時，“最多跑一次”改革通過“權(quán)力瘦身”和流程再造，極大地激發(fā)了社會和市場活力。以“最多跑一次”改革中的“證照聯(lián)辦”制度為例，通過實施外貿(mào)企業(yè)“證照聯(lián)辦”制度，辦事人從原來要跑7個部門變?yōu)榕?個部門，注冊全流程時間從原來的14個工作日縮減到不超過7個工作日，提交的材料從原來的41份減少到25份，壓縮了近40%。據(jù)統(tǒng)計，“最多跑一次”改革實施以來，2017年1月～8月，浙江投資項目平均審批時間與去年同期相比，從221天縮短到104天，提速一倍以上，剔除企業(yè)投資意愿增強等因素影響，改革對企業(yè)投資項目審批提速的貢獻率占一半左右[26]。

四、深化行政審批制度改革的四個轉(zhuǎn)變

基于上述分析，本文認(rèn)為，我國行政審批制度改革的縱深推進需要進一步實現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變，即從碎片化改革向整體性設(shè)計轉(zhuǎn)變，從權(quán)力本位向責(zé)任和服務(wù)本位轉(zhuǎn)變，從過程導(dǎo)向向效果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，從制度改革向制度與技術(shù)的融合創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。

（一）從碎片化改革向整體性設(shè)計轉(zhuǎn)變

作為行政管理體制的重要組成部分，行政審批制度改革并非是簡單的“權(quán)力瘦身”，而是涉及政府職能轉(zhuǎn)變、組織機構(gòu)設(shè)置、人員配備和能力建設(shè)、權(quán)力運行流程、制度保障等一系列問題，整體解決這些配套問題，是行政審批改革最大的難點。例如，權(quán)力下放必須考慮到下層政府能否以及是否愿意承接的問題，這直接關(guān)系到權(quán)力精簡的效果;權(quán)力下放如果缺乏有效的監(jiān)管和問責(zé)則可能會出現(xiàn)“放責(zé)不放權(quán)，明放暗不放”等問題。再如，如果缺乏數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和信息共享，優(yōu)化行政審批流程、提高行政審批效率也將無從談起。行政審批體制各個要素的嵌入性和互賴性決定了深化行政審批制度改革必須以整體性思維統(tǒng)籌設(shè)計和改革行政審批制度中的改革理念、改革目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)、職能轉(zhuǎn)變、運行流程、監(jiān)管機制等配套問題。

（二）從權(quán)力本位向責(zé)任和服務(wù)本位轉(zhuǎn)變

權(quán)力本位和責(zé)任本位是兩種不同的治理邏輯。在權(quán)力本位下，制度改革的服務(wù)對象是權(quán)力主體，主要目標(biāo)是為了鞏固或擴大權(quán)力和利益。例如，在權(quán)力下放過程中，一些政府和部門為了各自利益“放虛不放實，放責(zé)不放權(quán)，明放暗不放”;在協(xié)同審批過程中，部門之間“扯皮打架”，數(shù)據(jù)不公開，信息不共享，造成“信息孤島”等。與此相反，責(zé)任和服務(wù)本位體現(xiàn)的是“以人民為中心”的治理理念，責(zé)任和服務(wù)本位的治理邏輯體現(xiàn)為政府首先是一個責(zé)任政府和服務(wù)型政府，其權(quán)力獲取的依據(jù)是責(zé)任，而責(zé)任體現(xiàn)為更好地服務(wù)于市場和社會主體。因此，責(zé)任和服務(wù)本位下的制度改革是為了解決市場和社會主體的實際需求，其服務(wù)對象是市場和社會主體。深化行政審批制度改革需要堅持責(zé)任和服務(wù)本位，堅持“以人民為中心”，實現(xiàn)改革為了人民，改革依靠人民，改革成效由人民評價，改革成果由人民共享。

（三）從改革評價的過程導(dǎo)向向效果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變

績效評估包含過程和效果兩種導(dǎo)向，前者關(guān)注組織行為、努力程度和工作態(tài)度，后者關(guān)注實際產(chǎn)出、貢獻，實現(xiàn)目標(biāo)的程度。在過程導(dǎo)向下如果缺乏有效的監(jiān)督和問責(zé)，組織行為往往“名實分離”，通過變通維護自身利益，而偏離組織目標(biāo)。在地方行政審批改革實踐中，一些政府部門為了各自利益經(jīng)常運用各種策略使得行政審批改革成為“表面文章”而流于形式。例如，一些部門通過“藏匿式增減”，申報審批項目時少報，取消審批項目時多報，通過數(shù)字游戲，維護自身利益，彰顯政績;還有一些部門把含金量高、能帶來尋租空間的審批事項保留在自己部門內(nèi)，把一些“無關(guān)輕重”的審批事項放在一站式服務(wù)中心，導(dǎo)致“站外式審批”，不僅沒有降低反而增加了辦事群眾的辦事成本。從過程看，這些部門通過“數(shù)字”“報告”“媒體”等形式似乎展現(xiàn)出了政府部門在行政審批改革中的“付出”和“成績”，但辦事群眾的獲得感和滿意感未必能夠增強。堅持改革評價的效果導(dǎo)向，意味著行政審批制度改革不是為了追求數(shù)字、政績，而是注重人民群眾的獲得感和滿意度。這就要求建立開放、暢通和有效回應(yīng)的參與渠道，實現(xiàn)改革過程的多元參與和協(xié)同合作;建立政府內(nèi)部考評與社會考評相結(jié)合，但側(cè)重于社會考評的改革績效評價體系。

（四）從制度改革向制度與技術(shù)的融合創(chuàng)新轉(zhuǎn)變

信息技術(shù)時代和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟下的政府治理需要重視技術(shù)的作用，信息技術(shù)的發(fā)展是政府治理創(chuàng)新的重要推動力，是當(dāng)代公共服務(wù)體系日益走向理性化、現(xiàn)代化的重要前提。實踐表明，信息技術(shù)的發(fā)展和運用對行政審批制度改革的作用主要體現(xiàn)在三個方面。第一，信息技術(shù)的運用能夠直接提高行政審批的效率。通過在線公開、申請、審批、回復(fù)有效降低了辦事群眾的辦事成本，也減少了行政審批過程中的人力、物力和財力。第二，信息技術(shù)的運用有助于降低改革成本。行政審批流程再造的前提是各部門之間的整合和協(xié)調(diào)，而“信息孤島”是最大障礙，通過電子數(shù)據(jù)庫的共建共享和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有助于打破“信息孤島”，降低各部門之間整合和協(xié)調(diào)的難度。第三，信息技術(shù)的運用有助于社會公眾直接參與到改革過程中來，強化對改革的監(jiān)督，提高改革質(zhì)量。信息的互聯(lián)互通可以便捷高效地將不同群體對改革的意見和建議匯聚到一起，跨越科層直接反饋到?jīng)Q策中心，為決策中心提供改革依據(jù)。“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下的行政審批制度改革，應(yīng)該注重互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對制度改革的補充，注重線上治理對線下治理的補充，通過制度與技術(shù)的有機融合，構(gòu)建線上政府，進而實現(xiàn)線上和線下的協(xié)同治理。

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[責(zé)任編輯：楊 健]