大氣污染跨域治理府際契約構(gòu)建及其組織運(yùn)行

姬翠梅

摘要：源于大氣的“無(wú)界化”“外溢化”特性、行政科層管理的“屬地化”表現(xiàn)以及我國(guó)現(xiàn)有的政治傳統(tǒng)，吸收其他主體參與的跨域政府合作成為大氣污染防治的最佳選擇。新區(qū)域主義和復(fù)合行政理論下的跨域治理并非指成立專門的行政機(jī)構(gòu)，而是跨域政府主導(dǎo)下的價(jià)值正當(dāng)性合作。跨域合作組織的構(gòu)建并非來(lái)自中央的授權(quán)，而是基于平行政府以契約為基礎(chǔ)對(duì)自身管轄權(quán)的部分讓渡。合作組織代表的是跨域政府對(duì)大氣污染治理的協(xié)商合意，原則上可消解國(guó)家主義設(shè)計(jì)和區(qū)域主義運(yùn)行的邏輯沖突。為確保大氣污染合作組織的暢通運(yùn)行，需要設(shè)置分工明確的職能部門和設(shè)定有序運(yùn)轉(zhuǎn)的完整機(jī)制。通過談判協(xié)商確定各方接受的合作原則是組織運(yùn)行的前提，協(xié)調(diào)相關(guān)方利益關(guān)系是機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的核心部分，積極發(fā)揮專業(yè)人員的智慧及進(jìn)行有效的執(zhí)行則是運(yùn)轉(zhuǎn)的支撐和關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：大氣污染;跨域治理;府際關(guān)系;契約

中圖分類號(hào)：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008—7168（2019）03—0055—07

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大氣污染成為突出的公共問題，這不僅嚴(yán)重制約社會(huì)發(fā)展的速度成效，而且嚴(yán)重威脅人民群眾的身心健康。從生態(tài)環(huán)境部公布的2017年中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)看，雖然藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)成效顯著，但城市大氣重度、嚴(yán)重污染天次占比仍較高，PM2.5、PM10、O3等污染物濃度仍較高[1]。所以，在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)“著力解決突出環(huán)境問題”過程中，重點(diǎn)之一仍是大氣污染的治理。在現(xiàn)有政治體系中，地方政府是本行政區(qū)大氣治理的主體，但這種單一治理主體越來(lái)越難以適應(yīng)大氣的“跨域”特性。打破行政區(qū)劃，實(shí)行跨域協(xié)同治理就成為解決問題的鑰匙。由此，本文以跨域治理為基礎(chǔ)探討三個(gè)問題：一是大氣污染跨域治理模式的選擇;二是跨域治理中府際關(guān)系的構(gòu)建;三是持續(xù)性的跨域合作如何運(yùn)行和奏效。

一、政府主導(dǎo)的跨域治理是大氣污染防治的最佳模式

“跨域”的一般性理解是跨行政區(qū)域、跨領(lǐng)域等，但隨著治理理論的興起，其擴(kuò)大性含義已延伸至跨部門。自1989年世界銀行提出“治理”概念后，因其具有對(duì)傳統(tǒng)官僚制行政的改革性/替代性特征，有關(guān)“治理理論”的研究迅速成為學(xué)界熱點(diǎn)。隨著跨行政區(qū)域、跨領(lǐng)域的公共性問題越來(lái)越突出，同時(shí)這些問題的解決也需要跨部門協(xié)同合作，“跨域治理”自然成為治理理論研究中的重要分支。中國(guó)最早開展跨域治理研究的是臺(tái)灣學(xué)者，其主要代表有林水波、李長(zhǎng)晏合著的《跨域治理》和林水吉的專著《跨域治理——理論與個(gè)案研析》。據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)查找，大陸在此領(lǐng)域的最早研究成果是刊登在《地理與地理信息科學(xué)》2008年第1期馬學(xué)廣等合著的《從行政分權(quán)到跨域治理：我國(guó)地方政府治理方式變革研究》。之后關(guān)于跨域治理的研究成為公共管理熱點(diǎn)并延續(xù)至今。

林水波、李長(zhǎng)晏認(rèn)為，跨域治理是指針對(duì)兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同部門、團(tuán)體或行政區(qū)，它們彼此之間的業(yè)務(wù)、功能重疊和疆界相接，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明、無(wú)人管理與跨部門的問題發(fā)生時(shí)，需要公部門、私部門及非營(yíng)利組織的聯(lián)合行動(dòng)，通過協(xié)力、社區(qū)參與、公私合伙或契約等方式，來(lái)解決棘手難以處理的公共問題[2]（p.3）。大陸學(xué)者以此為基礎(chǔ)，大致從治理主體的多元化、多元主體應(yīng)建構(gòu)的關(guān)系及多元主體共同應(yīng)對(duì)跨域問題的過程三種視角對(duì)“跨域治理”進(jìn)行界定。學(xué)者們都贊同跨域治理的主體是多元的，但在多元化的闡釋上有偏差，有些指的是包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織及公眾的廣義多元，而有些學(xué)者僅指跨域的多個(gè)行政政府。差異形成的原因主要在于研究的需要，本文傾向于從“跨域治理”突破“行政區(qū)治理”的視角進(jìn)行闡釋?？缬蛑卫硎峭黄苽鹘y(tǒng)政府管理理念的一種新型治理模式，涉及的主體不僅包括政府部門，還包括企業(yè)、社會(huì)組織及公眾;所要解決的問題應(yīng)跨越傳統(tǒng)行政區(qū)劃，非單一地方行政力量能解決;所采取的措施應(yīng)體現(xiàn)戰(zhàn)略性和前瞻性，也就是說(shuō)措施不僅有利于當(dāng)下問題的解決，還要考慮到地方的整體及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益;跨域治理還應(yīng)體現(xiàn)多元主體間的協(xié)同性及治理的過程性等特點(diǎn)。由此，跨域治理指的是多元治理主體（包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾）共同應(yīng)對(duì)、解決、預(yù)防因疆界相接、業(yè)務(wù)交往或功能互通等產(chǎn)生的跨行政區(qū)公共問題，通過通力協(xié)作解決問題的過程及期待取得良好效果的統(tǒng)稱。

與“跨界治理”相近的還有“區(qū)域治理”“都會(huì)區(qū)治理”等，這些模式均非源于大陸。但是，隨著我國(guó)近些年經(jīng)濟(jì)、政治及文化諸多方面的變化，有關(guān)公共問題的“行政區(qū)管理”已逐漸向“跨域治理”轉(zhuǎn)變。具體來(lái)講，當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展的體量逐漸增大，隨之產(chǎn)生的跨域公共問題超越地方政府解決范圍時(shí)，客觀上需要跨行政區(qū)處理;還有隨著我國(guó)民主政治的不斷發(fā)展，政府對(duì)非政府組織參與公共事務(wù)的漸趨式放松管制;再加上公眾參與公共事務(wù)的意識(shí)不斷增強(qiáng)，跨部門的合作成為趨向性選擇。具體到大氣污染防治領(lǐng)域，除上述多種因素合力外，還可以從議題本身及解決方式的傳統(tǒng)性進(jìn)行深入分析。從議題本身看，大氣與其他公共問題相比最大的特性就是“無(wú)界性”“外溢性”?！盁o(wú)界性”即歸屬邊界不清或歸屬處于不斷的流變中，對(duì)其治理往往超越了單一地方政府的管轄能力;“外溢性”即大氣的正外部性或負(fù)外部性，當(dāng)一地方大氣處于較優(yōu)狀態(tài)時(shí)，邊界區(qū)域可以共享，反之共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。所以，為持續(xù)良好狀態(tài)的多贏結(jié)果或避免問題擴(kuò)大時(shí)的相互推諉，客觀上需要跨域政府間的合作治理。從傳統(tǒng)解決方式看，基于韋伯科層組織理論，完全合法化、正式化、穩(wěn)定化的行政管理機(jī)構(gòu)可以有條不紊地追求常規(guī)化的管理結(jié)果，但“官僚主義、儀式主義、行動(dòng)僵化等科層治理機(jī)制缺陷形成的組織失敗常常導(dǎo)致政府在滿足社會(huì)需求方面的無(wú)能和無(wú)效”[3]。所以，大氣污染防治應(yīng)該包含并體現(xiàn)所有利益相關(guān)者的智慧，這樣才能獲得更大的治理空間。

很多因素影響了跨域治理，比如治理主體的地位、彼此間關(guān)系、利益沖突等。具體到大氣污染跨域治理，除上述因素外，有學(xué)者從治理主體的單一性、協(xié)調(diào)的碎片性進(jìn)行分析[4]，有學(xué)者從地方政府目標(biāo)差異性及影響的不均衡性進(jìn)行闡述[5]。綜合以上成果，本文認(rèn)為影響大氣污染跨域治理的關(guān)鍵性因素是“屬地化”特性，具體表現(xiàn)為屬地化發(fā)展、屬地化考核、屬地化治理等。相鄰邊界的地方政府因?yàn)榭陀^外在條件如氣候、資源、地質(zhì)等趨于同質(zhì)性，與之相伴的是彼此間的較高依賴性。但是，地方發(fā)展均有自我選擇性和自身偏好性，發(fā)展中往往只會(huì)顧及自身利益，幾乎不會(huì)考慮地方追求可能帶給毗鄰地的影響或威脅。對(duì)地方政府官員的考核雖然加入了除經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之外的如生態(tài)等其他指標(biāo)，但由于環(huán)保問題的潛在隱藏性、生態(tài)建設(shè)的較長(zhǎng)周期性，GDP考核仍是重要指標(biāo)（有時(shí)甚至是唯一指標(biāo)）。明確的行政區(qū)劃雖有利于促進(jìn)權(quán)屬清晰的地方化管理，但當(dāng)?shù)胤桨l(fā)展排放的污染物跨越行政區(qū)劃對(duì)毗鄰地造成傷害時(shí)，屬地化的解決方式就需要被打破，跨域性的地方協(xié)同就成為必須。

如何解決影響跨域治理的不利條件？有學(xué)者提出了構(gòu)建多主體內(nèi)部及之間伙伴關(guān)系的解決策略[6]，有學(xué)者從市場(chǎng)機(jī)制和官員考核兩角度進(jìn)行破解[5]，有學(xué)者提出了完善跨域治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和創(chuàng)新合作執(zhí)行機(jī)制的對(duì)策[4]。大氣污染跨域治理研究，除了進(jìn)行具體機(jī)制回應(yīng)性探索外，首要是要探尋適合我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)狀的治理模式。一般而言，公共問題的解決模式有三種——政府、市場(chǎng)和社會(huì)。三種模式各有優(yōu)劣且優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，政府、市場(chǎng)及社會(huì)治理的最大優(yōu)勢(shì)分別在于宏觀長(zhǎng)遠(yuǎn)性、立竿見影性及自由民主性。在我國(guó)實(shí)際大氣污染治理中，雖已有其他力量（企業(yè)、非政府組織、公眾）的參與，但根本性力量仍是政府。雖然地方權(quán)力有限，但最具有因地制宜的策略選擇權(quán)，所以地方政府依然并將長(zhǎng)期是污染治理的主導(dǎo)性力量。再加上黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府最能彰顯集中辦大事的優(yōu)勢(shì)，政府主導(dǎo)其他主體參與的跨域治理模式更符合大氣污染防治的戰(zhàn)略選擇。

二、 構(gòu)建以契約為基礎(chǔ)的跨域府際合作關(guān)系

為確保政府主導(dǎo)的跨域治理模式現(xiàn)實(shí)構(gòu)建的合理性，就需要進(jìn)一步探索其價(jià)值支撐和理論依據(jù)。

（一）跨域合作的理論依據(jù)

西方公共問題的解決走過了“傳統(tǒng)區(qū)域主義—市場(chǎng)機(jī)制—新區(qū)域主義”的發(fā)展路徑，新區(qū)域主義是對(duì)傳統(tǒng)區(qū)域主義治理主體單一化及地方政府治理割裂化的超越，是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制多中心治理效率低下及忽視社會(huì)公共整體利益的創(chuàng)新。這三種路徑的主要區(qū)別在于傳統(tǒng)區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)行政手段的權(quán)威性，主張通過“巨型政府”解決公共問題;市場(chǎng)機(jī)制理論強(qiáng)調(diào)個(gè)人主義的重要性，主張通過市場(chǎng)手段的運(yùn)行對(duì)跨域公共問題進(jìn)行制度安排;新區(qū)域主義“并不關(guān)心體制結(jié)構(gòu)的改變，而是強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量和公民對(duì)大都市區(qū)治理的參與，這也是它與傳統(tǒng)區(qū)域主義的本質(zhì)區(qū)別” [7]。從三者手段對(duì)比看，新區(qū)域主義更具有現(xiàn)代化治理的內(nèi)質(zhì);從逐漸解決巨人政府及市場(chǎng)主導(dǎo)弊端的發(fā)展過程看，新區(qū)域主義更有利于復(fù)雜性跨域公共問題的長(zhǎng)效解決。這種從國(guó)外傳入的理論因?yàn)閺?qiáng)調(diào)“治理”“跨部門”“合作”“公民社會(huì)的參與”等現(xiàn)代化主張，對(duì)我國(guó)進(jìn)行跨域治理研究具有重要的借鑒意義。

為了解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政沖突，我國(guó)學(xué)者王健等提出了強(qiáng)調(diào)多中心、交疊與嵌套及自主治理的“復(fù)合行政”理念[8]，其主要特點(diǎn)在于充分發(fā)揮政府和非政府組織等多元主體的積極性，進(jìn)行多元主體之間的多層次合作，形成民主合作的自主治理網(wǎng)絡(luò)。從其特點(diǎn)可以看出“復(fù)合行政”致力于對(duì)傳統(tǒng)政府管理體制的轉(zhuǎn)變，對(duì)于跳出傳統(tǒng)行政區(qū)劃的思維束縛具有重要的啟示意義。

新區(qū)域主義及“復(fù)合行政”理論雖起源于不同的文化背景，但都對(duì)傳統(tǒng)行政管理提出了挑戰(zhàn)，是政府主導(dǎo)的跨域治理模式提出的理論基礎(chǔ)。

（二）制度對(duì)府際合作的規(guī)范

“復(fù)合行政”與傳統(tǒng)單一行政的本質(zhì)區(qū)別是強(qiáng)調(diào)積極發(fā)揮中央政府、地方政府及非政府組織“多中心”作用，這與“新區(qū)域主義”構(gòu)建的多元主體具有形式上的一致性。但是，我國(guó)“復(fù)合行政”理念的提出具有獨(dú)特的地域性原因，是對(duì)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行反思、積極跨域行政區(qū)劃屏障、保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的政府管理改革理論，其核心性觀點(diǎn)是多中心的“合作”，這既不需要建立人員臃腫的復(fù)雜行政機(jī)構(gòu)，又能滿足對(duì)跨域行政區(qū)劃提供統(tǒng)一行政服務(wù)的要求。“這種機(jī)制既不是政府之間按照行政命令，采取兼并或合并的方式，建立的集權(quán)的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，也不是松散的政府間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而是具有一定行政職能（僅限于跨行政區(qū)職能）的政府間合作機(jī)制。”[8]這一理論強(qiáng)調(diào)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)不論發(fā)達(dá)與否，地方政府不論是否強(qiáng)弱，均是平等主體，都有平等組建或退出合作關(guān)系的自由，也有平等表達(dá)意愿的自由，還有違約后接受公平受罰的義務(wù)。

新區(qū)域主義不僅強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的參與，而且強(qiáng)調(diào)多元主體之間的協(xié)調(diào)行動(dòng)。協(xié)調(diào)行動(dòng)要有區(qū)域認(rèn)同意識(shí)，在認(rèn)可跨界公共事務(wù)休戚相關(guān)及利益一致的基礎(chǔ)上，形成區(qū)域認(rèn)同、歸屬及一致性的期待結(jié)果;需要靈活的協(xié)調(diào)機(jī)制，用于協(xié)調(diào)多元治理主體之間的決策—落實(shí)—執(zhí)行—評(píng)估等過程;為了提高協(xié)調(diào)效率，必須制定協(xié)調(diào)制度進(jìn)行規(guī)范。由此可以看出，新區(qū)域主義是“規(guī)劃者聚集所有的潛在利益相關(guān)者匯集成協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，透過對(duì)話和協(xié)商過程，取得目標(biāo)和具體行動(dòng)的共識(shí)”[9]。實(shí)質(zhì)是通過制度來(lái)協(xié)調(diào)多元主體之間如何合作的理論。

新區(qū)域主義提倡的政府合作，雖然也包含非同級(jí)政府之間的合作（隸屬性上下級(jí)政府之間實(shí)質(zhì)是服從關(guān)系），但本文側(cè)重研究的是同級(jí)別即平行性政府之間合作關(guān)系的構(gòu)建。首先是構(gòu)建前提——依賴性和沖突性。并不是所有的平行政府都需要建立合作關(guān)系，只有在共同面對(duì)需要解決的問題且僅靠單方力量無(wú)法解決時(shí)，才有建立合作的必要和可能。其次是構(gòu)建規(guī)則——制度性和保障性。具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)權(quán)和行政管轄權(quán)的政府之間的合作必須依靠制度保障，制度可以提升策略的普遍性及維系關(guān)系的穩(wěn)定性。再次是構(gòu)建過程及結(jié)果——落實(shí)性和懲罰性。自主協(xié)商的規(guī)章制度落實(shí)中還會(huì)出現(xiàn)預(yù)期未見的困難，仍需繼續(xù)協(xié)商達(dá)成一致。為了減少落實(shí)障礙，盡量取得期待結(jié)果，也應(yīng)提前預(yù)設(shè)一方拖延落實(shí)的懲罰性措施。從現(xiàn)有分析可以得出，新區(qū)域主義構(gòu)建的政府合作關(guān)系實(shí)質(zhì)是制度約束下的合作。

（三） “契約合作型”跨域府際組織的構(gòu)建

有學(xué)者曾經(jīng)撰文論述跨域治理理論與現(xiàn)實(shí)存在差距，因?yàn)槔碚摷僭O(shè)的兩個(gè)條件——成熟的多元主體及它們之間的合作在我國(guó)現(xiàn)有實(shí)踐中并不具備，所以需要認(rèn)真審視跨域治理的適用性[7]。這就需要進(jìn)一步研究我國(guó)解決公共事務(wù)的運(yùn)行機(jī)制及公民社會(huì)的發(fā)展程度。從運(yùn)行機(jī)制看，我國(guó)是中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、地方政府貫徹執(zhí)行的集中式管理，這雖與跨域治理主張的平等主體理念不契合，但并不影響平行政府基于現(xiàn)實(shí)需要之間的合作。如何處理中央政府與地方政府的治理關(guān)系呢？中央政府在跨域治理中依然要發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排的宏觀主體角色。這是對(duì)跨域治理理論的靈活性運(yùn)用，既考慮到我國(guó)治理的特殊性又體現(xiàn)出理論構(gòu)建的設(shè)想性。社會(huì)力量雖僅在環(huán)保知識(shí)宣傳、教育、研究等領(lǐng)域發(fā)揮著有限作用，但隨著我國(guó)政府建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)信心和決心的提升，黨和國(guó)家已逐漸在高規(guī)格的政策、法律當(dāng)中積極鼓勵(lì)其參與政府治理。

接下來(lái)的關(guān)鍵是討論平行政府之間的合作關(guān)系如何構(gòu)建。穩(wěn)健長(zhǎng)久的合作關(guān)系需要一個(gè)既獨(dú)立又依附于地方政府的合作性組織。這一組織的權(quán)力從何而來(lái)，是來(lái)自中央政府的授權(quán)還是地方政府的讓渡？授權(quán)與讓渡是權(quán)力獲取的兩種不同方式，傳統(tǒng)的“君權(quán)神授”是愚昧社會(huì)統(tǒng)治階級(jí)麻痹被統(tǒng)治階級(jí)的神圣辯詞，現(xiàn)代意義上的政府權(quán)力源于洛克闡述的政府理論。按照洛克對(duì)政治權(quán)力起源的追溯，人類最初處于自然狀態(tài)，由自然法保護(hù)自身財(cái)產(chǎn)和人身安全，每個(gè)人兼有執(zhí)行自然法的權(quán)力。但是，人的自私容易偏袒自己及朋友，又極容易過分懲罰別人，所以政府共同體是制止人類偏袒和暴力的恰當(dāng)方式，政府權(quán)力是每個(gè)人自愿放棄一些自然權(quán)力并統(tǒng)一交由作為整體的共同體處理的結(jié)果。所以，一切政治權(quán)力的根源在于讓渡。由讓渡組建的最高政府為了方便管理及提高效率，有權(quán)組建各級(jí)政府及政府各部門，并分別授予其權(quán)力，所以，授權(quán)是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的分權(quán)，而讓渡是平等主體的權(quán)力出讓。

跨域合作組織的建立完全出自臨界地域?qū)τ诖髿馕廴痉乐伪仨毿缘目陀^需要，或者說(shuō)只有跨域行政區(qū)認(rèn)為完全有必要建立此機(jī)構(gòu)才討論構(gòu)建問題。既然“所有這一切都不是為了其他目的，而是為了民眾的和平、安全和公共利益”[10]（p.114），那么就需要跨界地方政府把原屬于自己擁有的解決大氣污染的部分權(quán)力讓渡出來(lái)，統(tǒng)一交由自愿組建的這一共同體。雖然跨域政府有組建的完全自由，從理論上講也有完全解散的自由，但因?yàn)橐粋€(gè)機(jī)構(gòu)的建立有它自身的使命或運(yùn)行期限，所以完全有必要正式簽署多方自愿協(xié)商并具有法律效力的協(xié)議（參見圖1）。

2006年環(huán)保部組建的華東等6個(gè)區(qū)域環(huán)保督察中心是跨行政區(qū)域治理的有益嘗試，“在很大程度上彌補(bǔ)了我國(guó)環(huán)境管理體制在區(qū)域環(huán)境治理監(jiān)管層面的空白，在跨域環(huán)境問題治理、地方環(huán)境政策執(zhí)行監(jiān)督等層面發(fā)揮了重要的作用”[11]。理論上區(qū)域環(huán)保督察中心應(yīng)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的代表機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際運(yùn)行中存在國(guó)家主義設(shè)計(jì)與區(qū)域主義運(yùn)行的邏輯矛盾。國(guó)家主義運(yùn)行的邏輯是中央對(duì)地方的信任并未完全建立，需要通過代理機(jī)構(gòu)對(duì)地方落實(shí)政策等進(jìn)行監(jiān)督，但由于代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)力與范圍并非完全匹配，往往產(chǎn)生的結(jié)果是代理機(jī)構(gòu)的軟弱性;區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)所建機(jī)構(gòu)代表地方政府，是實(shí)際問題的解決者，但往往產(chǎn)生的結(jié)果是政府部門的臃腫及跨界性問題的突出。十九大之后，6個(gè)區(qū)域環(huán)保督察中心已變更為督察局，作為生態(tài)環(huán)境部的派出行政機(jī)構(gòu)，有效地解決了其執(zhí)法身份問題，是環(huán)保治理體系漸趨現(xiàn)代化的進(jìn)步。本文探討的跨域合作組織，有別于純政府性的派出機(jī)構(gòu)，中央可在相關(guān)政策和文件中進(jìn)行原則性規(guī)定，所以其運(yùn)行的邏輯前提并非國(guó)家主義和區(qū)域主義，而是維系平等主體關(guān)系的契約。

有學(xué)者曾撰文指出，地方政府跨域合作作為橫向府際關(guān)系的一個(gè)展開，打破了以土地管轄權(quán)為基礎(chǔ)的權(quán)力配置格局，與現(xiàn)有國(guó)家結(jié)構(gòu)形式安排存在相當(dāng)程度的緊張，因此需要對(duì)其合法性及正當(dāng)性予以證明[12]。合法性是合作性機(jī)構(gòu)設(shè)立的基本前提，有學(xué)者指出可以通過憲法的補(bǔ)充性或解釋性修訂進(jìn)行證明;也有學(xué)者指出憲法并未涉及跨域政府合作的條款，那就并未禁止地方政府的締結(jié)權(quán)。解決合法性問題可以繼續(xù)在法律框架下探討，但地方政府進(jìn)行跨域合作是對(duì)公共事務(wù)的積極回應(yīng)，這種價(jià)值正當(dāng)性訴求可為跨區(qū)域合作組織的設(shè)立提供充分依據(jù)。

三、大氣治理跨域政府合作組織的運(yùn)行

跨域政府合作意向達(dá)成后，接下來(lái)主要討論如何合作和怎么合作的具體事項(xiàng)，這就需要組建一套完整的運(yùn)行機(jī)構(gòu)及制定完善的運(yùn)行流程。

（一）合作原則是組織運(yùn)行的前提

首先要解決的是合作組織領(lǐng)導(dǎo)者人選的問題，可以依據(jù)解決問題的專屬性，從相關(guān)部門選拔具有擔(dān)當(dāng)精神及能力較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任。因?yàn)榇蚱屏送恋毓茌牂?quán)的限制，依照平等原則，領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)由合作各方選出的干部輪流擔(dān)任，并按照跨域大氣問題解決預(yù)期確定擔(dān)任周期。

成立跨域政府合作組織委員會(huì)作為決策部門，成員自然源于合作各方選出的領(lǐng)導(dǎo)者，主要就跨域合作的原則性事項(xiàng)進(jìn)行談判和磋商。

確定共同但有區(qū)別責(zé)任的分擔(dān)原則?！肮餐袇^(qū)別責(zé)任”是我國(guó)在聯(lián)合國(guó)氣候談判大會(huì)上提出的不同于發(fā)達(dá)國(guó)家的分擔(dān)原則，這一原則同樣適用于具有不同發(fā)展程度的區(qū)域之間?！肮餐?zé)任”是因?yàn)榭缬虻貐^(qū)因自身發(fā)展的需要對(duì)大氣污染做出了歷史和現(xiàn)實(shí)的“貢獻(xiàn)”?！皡^(qū)別責(zé)任”主要是按照對(duì)大氣污染“貢獻(xiàn)”程度進(jìn)行分擔(dān)，但僅單純考慮現(xiàn)實(shí)污染物的來(lái)源結(jié)果往往是由污染嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)承擔(dān)更多的責(zé)任。這顯然有失公允，因?yàn)椴⑽淳饪紤]污染的歷史性貢獻(xiàn)。所以，“將歷史形成的分工和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化與污染來(lái)源因素綜合考慮，建立成本分擔(dān)機(jī)制”[13]。

確立利益補(bǔ)償機(jī)制?！袄娴难a(bǔ)償機(jī)制是指基于利益共同體，當(dāng)協(xié)作治理出現(xiàn)利益不均衡時(shí)，對(duì)于利益受損方應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理的補(bǔ)償以保證治理的公平和后續(xù)合作的開展?！盵14]在上述跨域治理影響因素的梳理中，地方利益是主要原因。所以，這一機(jī)制是影響跨域治理能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。在協(xié)商確定了補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金來(lái)源、補(bǔ)償方式等基礎(chǔ)上，對(duì)跨域合作較落后地區(qū)、落后產(chǎn)業(yè)或因?yàn)橹卫砝媸軗p產(chǎn)業(yè)進(jìn)行利益補(bǔ)償。

確立技術(shù)互助機(jī)制。企業(yè)雖是大氣污染的主要責(zé)任者，但也是污染治理的主要承擔(dān)者，其中一個(gè)重要職能是為治理提供技術(shù)研發(fā)及使用?？缬蛑卫碇幸部梢試L試構(gòu)建企業(yè)之間在不違反商業(yè)秘密和道德的情況下進(jìn)行技術(shù)互助合作機(jī)制，已有成熟治污技術(shù)的企業(yè)可以對(duì)同類企業(yè)污染治理提供技術(shù)或經(jīng)驗(yàn)援助，促使污染物治理的內(nèi)化及高效化。為保障合作的長(zhǎng)期性有效性，合作機(jī)構(gòu)還可以進(jìn)一步協(xié)商建立有償?shù)姆?wù)機(jī)制進(jìn)行對(duì)口合作。

構(gòu)建大氣跨域治理基金制度?？缬蚝献鳈C(jī)構(gòu)所需經(jīng)費(fèi)采用多渠道進(jìn)行籌集，部分來(lái)自于跨域政府的撥款，部分來(lái)自于企業(yè)對(duì)治理大氣污染的捐贈(zèng)。雖然捐贈(zèng)源于自愿，但可以按照企業(yè)實(shí)力及效益，政府進(jìn)行相應(yīng)的委派捐贈(zèng)。還可以設(shè)立大氣跨域治理捐贈(zèng)平臺(tái)，吸收社會(huì)自愿捐贈(zèng)。設(shè)立基金管理部門，對(duì)資金進(jìn)行專項(xiàng)管理，?？顚Ｓ?。如跨域合作目標(biāo)達(dá)成或中斷中止，清算基金，按照協(xié)議回?fù)艿胤酱髿馕廴局卫聿块T。

（二）多方協(xié)調(diào)是組織運(yùn)行的核心

“政府跨域治理就是一個(gè)涉及多個(gè)子系統(tǒng)且子系統(tǒng)之間關(guān)系復(fù)雜的系統(tǒng)，具有復(fù)雜巨系統(tǒng)的屬性?！盵15]本文提出的跨域政府合作組織就是跨域政府有合作解決大氣污染意愿的產(chǎn)物，但粗框架下的意愿還需要更多協(xié)調(diào)才能變?yōu)檎嬲穆鋵?shí)，所以成立一個(gè)協(xié)調(diào)部門是完全必要的。這一機(jī)構(gòu)主要用于跨域合作政府之間的大協(xié)調(diào)、相關(guān)部門協(xié)作的中協(xié)調(diào)及治理主體間的小協(xié)調(diào)等。依照內(nèi)容復(fù)雜程度、難易程度采取不同的協(xié)調(diào)方式。涉及跨域地區(qū)根本性利益的，可以采用高規(guī)格的如領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)（如省長(zhǎng)峰會(huì)）達(dá)成框架性協(xié)議的方式進(jìn)行協(xié)調(diào)。其中協(xié)調(diào)的一個(gè)重要內(nèi)容應(yīng)是與大氣污染相關(guān)信息的公開披露程度，由于信息披露制度的不健全及地方利益保密性，合作方應(yīng)拿出誠(chéng)意協(xié)商公開原則、程度、方式等。合作組織對(duì)大氣污染的治理需要更多部門的通力協(xié)作（如企業(yè)的管理部門、交通部門等），地域性的部門間協(xié)作由當(dāng)?shù)卣孕袇f(xié)調(diào)，跨域性的部門間協(xié)作由協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)搭建平臺(tái)展開?？缬蛘献鹘M織內(nèi)部政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、政府與非政府組織等治理主體之間的協(xié)調(diào)也應(yīng)由協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制定規(guī)則、方式等展開。所以，跨域治理“更重要的是協(xié)調(diào)”[16]。

（三）專業(yè)咨詢是組織運(yùn)行的支撐

大氣跨域治理比地方單主體管理更具有復(fù)雜性，需要更為專業(yè)的研發(fā)團(tuán)隊(duì)。雖然政府具有較為豐富的治理經(jīng)驗(yàn)，但可能缺乏解決問題的前瞻性和世界性，構(gòu)建此領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者組成的咨詢團(tuán)隊(duì)可以和政府形成互補(bǔ)性優(yōu)勢(shì)。成員構(gòu)成主要是來(lái)自地方高校、研究所、企業(yè)等的專家學(xué)者，形成地方知名專家牽頭的凝聚力專業(yè)團(tuán)隊(duì)，并聘請(qǐng)全國(guó)性專家進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，有條件的也可以邀請(qǐng)國(guó)際專家介紹成功經(jīng)驗(yàn)。具體運(yùn)行主要參照跨域合作議程，采用政府主辦的討論會(huì)方式展開。專家首先要對(duì)問題進(jìn)行前期評(píng)估，形成評(píng)估性報(bào)告，之后對(duì)其展開討論，形成一致性的討論意見供合作機(jī)構(gòu)參考使用;合作期間要展開調(diào)研，對(duì)新出現(xiàn)的問題或潛藏的問題早發(fā)現(xiàn)，早商討，將商討意見及時(shí)反饋給合作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu);預(yù)期目標(biāo)完成后的合作性經(jīng)驗(yàn)，要經(jīng)過理論提升后進(jìn)行擴(kuò)展性推廣。

（四）有效執(zhí)行是組織運(yùn)行的關(guān)鍵

協(xié)議是政府間合作關(guān)系持續(xù)維系的保障，在實(shí)際中往往受機(jī)會(huì)主義的影響出現(xiàn)一方違約的情況。為保障合作協(xié)議有效執(zhí)行，必須成立具有強(qiáng)制執(zhí)行力的部門。成員主要來(lái)自合作方的各自委派，考慮到其強(qiáng)制性特點(diǎn)，合作方可以向共同上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)由其指派一定的成員，指派人員主要督促合作協(xié)議的執(zhí)行。強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力來(lái)自于合作協(xié)議中的強(qiáng)制性條款，所以條款必須明確如果一方違約應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政治責(zé)任及法律責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任主要依照違約程度進(jìn)行核算，在確定的交付期限內(nèi)違約方要把違約金交由合作組織統(tǒng)一管理和使用;政治責(zé)任的承擔(dān)可以采用減少違約方領(lǐng)導(dǎo)人的輪值任期、委派人的數(shù)量的方式，也可以采用減少對(duì)違約方政治合作優(yōu)惠等方式;法律責(zé)任的承擔(dān)主要指如果一方在合作期限內(nèi)，經(jīng)另一方的多次催促仍不履責(zé)的，可以訴諸法律讓違約方承擔(dān)強(qiáng)制條款中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任及相應(yīng)的滯納金。賠償所得費(fèi)用由履約方享有，交由當(dāng)?shù)卮髿馕廴局卫聿块T進(jìn)行統(tǒng)一管理使用。

在我國(guó)諸多公共事務(wù)的解決中，大氣污染是最為突出的難題，它的有效解決將是個(gè)漫長(zhǎng)、反復(fù)的過程。在這一過程中，可能更為重要的是打破傳統(tǒng)思維定勢(shì)及原有體制的障礙，探索能夠協(xié)調(diào)各方利益的靈活機(jī)制，也許構(gòu)建跨域政府主導(dǎo)下的多方合作將是更為有效的方式。

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[責(zé)任編輯：楊 健]