中國基層協(xié)商治理的內(nèi)生性演化邏輯：基于觀念、動(dòng)力和系統(tǒng)的分析

吳曉霞 關(guān)海庭

摘要：探究中國基層協(xié)商治理的內(nèi)生性演化邏輯是實(shí)現(xiàn)治理話語從西方到中國轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵。中國基層協(xié)商治理的內(nèi)生性發(fā)展與其歷史進(jìn)程中的特有觀念體系緊密關(guān)聯(lián)，儒家的宗族文化、鄉(xiāng)紳文化與和合文化共同作用形成的功能耦合網(wǎng)為協(xié)商治理在傳統(tǒng)基層社會(huì)的有效運(yùn)行構(gòu)筑了扎實(shí)的觀念基礎(chǔ)，也形成了協(xié)商治理背后獨(dú)特的國家與社會(huì)關(guān)系。國家與社會(huì)關(guān)系的變化是治理變遷動(dòng)力激發(fā)的本質(zhì)因素，國家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)使得協(xié)商治理在當(dāng)代中國獲得了重要的制度生長點(diǎn)。中國語境下的路徑依賴關(guān)系導(dǎo)致當(dāng)前基層協(xié)商治理只能采取正式協(xié)商制度安排與非正式權(quán)力運(yùn)行并存的方式，兩者之間的博弈在客觀上決定了當(dāng)代中國基層協(xié)商治理只能以漸進(jìn)、內(nèi)生的方式進(jìn)行制度創(chuàng)新的最終走向。

關(guān)鍵詞：協(xié)商治理;歷史制度主義;觀念;動(dòng)力;系統(tǒng)

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008—7168（2019）03—0011—07

中國國家治理體系是在“歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改革、內(nèi)生性演化的結(jié)果”[1]（p.105）。而中國基層社會(huì)通過協(xié)商參與的方式實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的治理，更具有區(qū)別于西方治理理論由單中心治理向多中心治理演進(jìn)的內(nèi)生邏輯。如何呈現(xiàn)中國協(xié)商治理的“獨(dú)特形式和獨(dú)到優(yōu)勢”，需要我們超越西方治理理論的外生視角對中國協(xié)商治理的生硬解釋，在中國基層治理的脈絡(luò)中探究協(xié)商治理的演化邏輯。本文嘗試采取歷史制度主義的視角，從制度與觀念、制度變遷的動(dòng)力和制度系統(tǒng)三個(gè)維度對該論題進(jìn)行回答。

一、歷史制度主義的視角：治理話語的中國轉(zhuǎn)換

西方治理理論是在對傳統(tǒng)公共行政和新公共管理范式的批判中逐漸興起的，旨在回應(yīng)實(shí)踐層面中福利國家的危機(jī)和全球化的治理訴求，通過強(qiáng)調(diào)社會(huì)多元主體對公共事務(wù)的共同參與來應(yīng)付“政府失靈”和“市場失靈”。這種治理理路遵循的是西方國家政治社會(huì)的制度前提和新自由主義的意識(shí)形態(tài)旨?xì)w。在西方“開放和自由”的政治社會(huì)架構(gòu)中，獨(dú)立的個(gè)體及在此基礎(chǔ)上形成的社會(huì)組織與國家之間構(gòu)成了直接的對峙關(guān)系?；趪遗c社會(huì)二元對立的宏觀前提，西方治理理論的本質(zhì)是以多中心治理實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)新的結(jié)構(gòu)平衡。多元的民族國家與統(tǒng)一的治理模式之間必定存在矛盾張力，因此需要基于不同國家的社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化價(jià)值和實(shí)踐差異探尋治理理論的適用性。

建于自由主義和國家與社會(huì)二元對峙基礎(chǔ)上的西方治理模式在中國自然缺乏價(jià)值基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，也不符合中國自身歷史發(fā)展所形成的治理邏輯。以往簡單地移植西方理論的研究路徑力圖運(yùn)用中國基層治理的歷史和實(shí)踐材料去對應(yīng)和闡釋西方語境中的價(jià)值判斷和理想模式，抽象地關(guān)注治理功效與選擇該制度的需求性關(guān)聯(lián)而非邏輯上先于此的可能性關(guān)聯(lián)。這種脫離中國歷史本身演變發(fā)展而得出的研究結(jié)論，必然掩蓋了對于中國基層治理演變邏輯的真實(shí)理解。制度是一個(gè)開放的系統(tǒng)，如果缺乏必要的文化和歷史支撐，制度變遷終將走向困境。分析中國基層治理的演變邏輯，需要從歷史制度主義的新視角去透視中國基層治理的歷史和現(xiàn)實(shí)，以期說明制度變遷的歷史過程如何塑造了當(dāng)代的治理模式。通過對歷史脈絡(luò)的描述和梳理，在一個(gè)更長的時(shí)間跨度上，中國基層治理更深層次地體現(xiàn)為一種內(nèi)生式的協(xié)商治理。因此，探究中國基層協(xié)商治理的內(nèi)生性演變邏輯是實(shí)現(xiàn)治理話語從西方到中國轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵。

歷史制度主義的意義在于制度變遷和政治發(fā)展不再僅被理解成其他因素作用的被解釋變量，而成為作為解釋項(xiàng)的政治變量本身。一般意義上，制度的歷史變遷包含以下三個(gè)因素。一是觀念體系與制度形成。制度是人們在行動(dòng)與思考過程中所建構(gòu)的長期穩(wěn)定的可預(yù)期安排，它的形成受到人們習(xí)以為常的觀念體系影響。這個(gè)觀念體系表現(xiàn)為社會(huì)群體共同遵守的價(jià)值觀念、倫理道德和意識(shí)形態(tài)等，它內(nèi)生性地體現(xiàn)為一種普通民眾對權(quán)威合法性表示認(rèn)同的政治文化。二是制度變遷中的國家與社會(huì)關(guān)系。一方面，制度限制了國家與社會(huì)兩種行為主體本身的行動(dòng)抉擇、利益界定;另一方面，國家與社會(huì)兩者的互動(dòng)又形成了制度變遷的動(dòng)力，國家與社會(huì)作為制度運(yùn)行的參與者表現(xiàn)的行動(dòng)模式和相互關(guān)系激活了制度的變化過程。三是制度的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。制度系統(tǒng)由強(qiáng)制性的正式制度安排和權(quán)威性的非正式制度安排共同構(gòu)成。制度變遷中既有基于理性假設(shè)而建構(gòu)的強(qiáng)制性正式秩序，也有哈耶克所闡釋的“自發(fā)秩序”。社會(huì)的非正式制度是人們在自發(fā)的互動(dòng)過程中內(nèi)在生成的，它區(qū)別于正式制度是統(tǒng)治者強(qiáng)加給社會(huì)的結(jié)果。在人格化的社會(huì)中，非正式制度能夠穩(wěn)定人們的預(yù)期和約束人們的行為[2]（p.18）。 “嵌入在習(xí)俗、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則中的非正式約束可能是刻意的政策所難以改變的。這些文化約束不僅將過去與現(xiàn)在和未來聯(lián)結(jié)起來，而且是我們解釋歷史變遷路徑的關(guān)鍵所在。”[3]（p.7）

揭示中國基層協(xié)商治理的內(nèi)生性演化邏輯，也就是其自身演變發(fā)展內(nèi)涵的必然性和規(guī)律性，就需要探討治理變遷進(jìn)程中的各個(gè)要素。“歷史是重要的。其重要性不僅在于我們可以從歷史中獲得知識(shí)，還在于種種社會(huì)制度的連續(xù)性把現(xiàn)在、未來與過去連結(jié)在一起。現(xiàn)在和未來的選擇是由過去所形塑的，并且只有在制度演化的歷史話語中，才能理解過去?！盵3]（p.1）從歷史制度主義的視角探尋中國基層協(xié)商治理的內(nèi)生性邏輯，應(yīng)該思考以下三個(gè)問題。一是傳統(tǒng)中國基層協(xié)商治理受到何種特定的觀念體系的文化支撐，這種觀念體系是否塑造了基層協(xié)商治理的特有邏輯？二是中國基層協(xié)商治理的制度變遷動(dòng)力源自哪里。三是中國基層協(xié)商治理的制度系統(tǒng)是否表現(xiàn)出獨(dú)有的特征，使其在錯(cuò)綜復(fù)雜的歷史發(fā)展過程中演化為一種因果機(jī)制，從而影響了當(dāng)代中國基層協(xié)商治理的表現(xiàn)形式和結(jié)果。接下來本文將沿著這三個(gè)問題展開分析。

二、傳統(tǒng)基層協(xié)商治理：宗族、鄉(xiāng)紳與和合文化觀念支撐的功能耦合網(wǎng)

在君主專制的高度中央集權(quán)的政治系統(tǒng)下，國家對社會(huì)擁有的統(tǒng)治權(quán)無所不在。然而由于組織上和技術(shù)上的原因，傳統(tǒng)中國政治體制并沒有建立起有效的官僚制度使中央權(quán)力可以滲透到最基層，因此如何控制和動(dòng)員基層社會(huì)民眾一直是皇權(quán)統(tǒng)治需要解決的難題。由于傳統(tǒng)中國的經(jīng)濟(jì)形態(tài)是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，它分散在農(nóng)村社會(huì)的各個(gè)角落，各個(gè)家庭是自給自足的封閉獨(dú)立的小單元，國家行政權(quán)力的觸角要延伸到村落共同體內(nèi)部，成本相當(dāng)高，這是皇權(quán)統(tǒng)治的人力、物力和財(cái)力難以承擔(dān)的。因此，在以皇權(quán)為核心的傳統(tǒng)中國，雖然設(shè)置了各種基層政權(quán)組織以及社會(huì)治理機(jī)制，但縣以下的社會(huì)治理不是嚴(yán)格意義上的政府控制，官員層級(jí)止于縣。馬克思·韋伯在分析傳統(tǒng)中國的國家與社會(huì)關(guān)系時(shí)，提出了關(guān)于傳統(tǒng)中國“有限管制論”的看法，“事實(shí)上，正式的皇權(quán)統(tǒng)轄權(quán)只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)?！隽顺菈χ猓y(tǒng)轄權(quán)威的有效性便大大地減弱，乃至消失”[4]（p.110）。 既然如此，國家的意志又如何在事實(shí)上到達(dá)基層社會(huì)，遍布所有社會(huì)成員，使基層社會(huì)得到有效治理呢？除了代表皇權(quán)的保甲制度外，享有紳權(quán)的鄉(xiāng)紳制度和象征族權(quán)的宗族制度共同構(gòu)建了一個(gè)超穩(wěn)定的中國基層社會(huì)治理體系，這種治理體系的運(yùn)行蘊(yùn)涵了大量協(xié)商的價(jià)值和要素。儒家的宗族文化、鄉(xiāng)紳文化與和合文化共同作用形成的功能耦合網(wǎng)為協(xié)商治理在傳統(tǒng)基層社會(huì)的有效運(yùn)行構(gòu)筑了扎實(shí)的觀念基礎(chǔ)，也形成了協(xié)商治理背后獨(dú)特的國家與社會(huì)關(guān)系。

（一）宗族文化

在古代中國，家庭是基于血緣關(guān)系建立起來的社會(huì)單位，同時(shí)又是一個(gè)完整的生產(chǎn)單位。家族是家庭的擴(kuò)大化，宗族則是家族的擴(kuò)大化。宗法制度要求個(gè)人“統(tǒng)于其家，其家統(tǒng)于其族，其族統(tǒng)于其宗”，宗法文化中的倫理道德和社會(huì)規(guī)范對基層民眾的行為起著威懾作用，并且在調(diào)解基層矛盾糾紛、維持基層社會(huì)秩序上發(fā)揮重要效用，部分彌補(bǔ)了“皇權(quán)不下縣”導(dǎo)致的基層社會(huì)公共職能弱化，以確保皇權(quán)統(tǒng)治在基層社會(huì)的有效性。在費(fèi)孝通所說的基于血緣和人際關(guān)系的熟人社會(huì)中，宗法文化帶來的道德壓力和規(guī)范壓力足以約束人們的行為，試圖違背秩序的任何企圖和行為都能得到及時(shí)的制止。

（二）鄉(xiāng)紳文化

張靜等人認(rèn)為，傳統(tǒng)中國的治理結(jié)構(gòu)包括兩個(gè)不同的部分：一是自上而下的官僚系統(tǒng);二是官治以外的由鄉(xiāng)紳主導(dǎo)的底層治理。鄉(xiāng)紳階層具有強(qiáng)烈的動(dòng)力和愿望去承擔(dān)基層社會(huì)治理的任務(wù)。一方面，他們需要借助于國家權(quán)力來維護(hù)自己在基層社區(qū)中的權(quán)威;另一方面，他們也期望通過治理行為來獲得官僚系統(tǒng)的賞識(shí)從而謀取政治前途。米格代爾認(rèn)為，“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的分散性使得農(nóng)民近乎與外界處于隔絕狀態(tài)，同時(shí)，家庭經(jīng)營形式也使其角色分化和社會(huì)分工的程度比較低，彼此間缺乏持久的互動(dòng)關(guān)系，農(nóng)民在建立正式的集體性組織方面面臨的困難非今天的標(biāo)準(zhǔn)所能衡量”[5]（pp.40-41）。農(nóng)民反抗鄉(xiāng)紳的可能性就更小了。于是，鄉(xiāng)紳階層在基層社會(huì)治理中發(fā)揮了不可替代的作用。一方面，地方官吏在應(yīng)付水災(zāi)饑荒、組織團(tuán)練、收捐征稅、興修公共工程及各種刑事案件中，都需要鄉(xiāng)紳的幫助，為地方事務(wù)出謀劃策;另一方面，鄉(xiāng)紳也會(huì)站在鄉(xiāng)村社會(huì)的立場上與官府對抗，為村民爭取利益[6]（p.272）。

（三）和合文化

雖然儒家思想強(qiáng)調(diào)通過“禮”建構(gòu)一套有位階的尊卑高下之別的等級(jí)秩序，即所有人都按照禮制規(guī)定來分類，貴賤有等，上下有序，各出其位，各稱其事，也就是“君君、臣臣、父父、子子”。然而禮之“分”并不是走向破裂和對立，而是要在“分”中加入“和”與“仁”?！岸Y之用，和為貴?！薄昂汀本褪且龅们‘?dāng)，實(shí)現(xiàn)和諧。而要達(dá)到這一目標(biāo)，就需要靠“仁”， 即克己復(fù)禮和相互仁愛。這種和合的傳統(tǒng)倫理道德彰顯了和諧與合作精神，在儒家思想處于主流地位的條件下為協(xié)商治理提供了直接的價(jià)值基礎(chǔ)。

（四）宗族、鄉(xiāng)紳、和合在協(xié)商治理中的功能交合

儒家的宗族文化、鄉(xiāng)紳文化與和合文化在歷史過程中的功能交合構(gòu)成了傳統(tǒng)基層協(xié)商治理穩(wěn)定發(fā)展的觀念元素。這些文化觀念在歷史動(dòng)態(tài)發(fā)展中被人們不斷實(shí)踐，使得傳統(tǒng)基層協(xié)商呈現(xiàn)出自身獨(dú)特的內(nèi)在邏輯。一方面，儒家的宗族文化與和合文化以其共同認(rèn)可的理念和原則確立了社會(huì)大眾共同遵守的道德規(guī)范，為基層社會(huì)公共事務(wù)中協(xié)商的達(dá)成提供了“公共意志”形成的價(jià)值基礎(chǔ)。盡管某些時(shí)候鄉(xiāng)紳在進(jìn)行基層治理過程中與民眾基于各自利益可能演變成為對抗關(guān)系，但從總體性來看，仁愛與禮治的共同價(jià)值觀念為鄉(xiāng)紳與民眾、民眾與民眾之間形成信任和合作提供了可能性，這些行動(dòng)主體在基層公共事務(wù)領(lǐng)域通過協(xié)商對話和討論基本能夠達(dá)成共識(shí)，最終實(shí)現(xiàn)有效治理的目的。另一方面，鄉(xiāng)紳同時(shí)被賦予了強(qiáng)烈的國家色彩。在科舉制的制度保證下，士人通過學(xué)習(xí)和考試就能獲得官員精英的身份，同時(shí)他們也希望獲得官員的賞識(shí)來為自己謀取政治前途。因此，國家身份的象征使得鄉(xiāng)紳成為國家與社會(huì)之間的橋梁，鄉(xiāng)紳與民眾之間的協(xié)商關(guān)系進(jìn)一步體現(xiàn)為國家（政府）、鄉(xiāng)紳、民眾之間的協(xié)商關(guān)系。這種協(xié)商關(guān)系也就被注入了國家與社會(huì)關(guān)系聯(lián)結(jié)的制度要素，國家與社會(huì)關(guān)系的演變就成了中國基層協(xié)商治理變遷的動(dòng)力。

三、國家與社會(huì)關(guān)系：基層協(xié)商治理變遷的源動(dòng)力

（一）近代中國國家與社會(huì)關(guān)系的對立

在傳統(tǒng)中國，國家與社會(huì)之間并不是二元對立，而是通過“國家—鄉(xiāng)紳—民眾”這樣一種特殊的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)形成了互動(dòng)交叉關(guān)系。在黃宗智所說的國家與社會(huì)之間的“第三領(lǐng)域”，政府通過鄉(xiāng)紳和民間進(jìn)行談判協(xié)商，并授權(quán)鄉(xiāng)紳管理基層社會(huì)公共事務(wù)，組織社區(qū)公益活動(dòng)。“國家聯(lián)合社會(huì)進(jìn)行超出正式官僚機(jī)構(gòu)能力的公共活動(dòng)……新型的國家與社會(huì)的關(guān)系在逐漸衍生。這里是更具協(xié)商性而非命令性的新型權(quán)力關(guān)系的發(fā)源地?！盵6]（p.282）而國家與社會(huì)關(guān)系的形成與嬗變成為中國基層社會(huì)協(xié)商治理演變的源動(dòng)力。

晚清之際，隨著鴉片戰(zhàn)爭后現(xiàn)代因素的引入，“一方面商品經(jīng)濟(jì)迅速瓦解了農(nóng)村手工業(yè)基礎(chǔ)，將農(nóng)民帶到破產(chǎn)邊緣，另一方面，農(nóng)村精英人物開始進(jìn)入城市，接受新式教育。而一旦農(nóng)村精英在城市接受了新的知識(shí)與價(jià)值觀念，他們就不愿意再回到農(nóng)村，久而久之，農(nóng)村精英的大量流失造成鄉(xiāng)村士紳的質(zhì)量退化，豪強(qiáng)、惡霸、痞子這些人物將占據(jù)底層權(quán)力中心，原先的宗法互助關(guān)系也蕩然無存，這在農(nóng)民大量破產(chǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步造成鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系惡化”[7]（p.17）。民國時(shí)期，無論是軍閥統(tǒng)治時(shí)期，還是后來的軍政時(shí)期，基層社會(huì)治理的總體特征是國家權(quán)力強(qiáng)制性地進(jìn)入農(nóng)村。國民政府開始實(shí)行嚴(yán)厲的保甲制度，這一時(shí)期的保甲長基本上是由鄉(xiāng)村的豪紳、地痞擔(dān)任。一方面，上層權(quán)力系統(tǒng)需要依靠這些勢力來征收賦稅和勞役;另一方面，這些勢力又利用國家統(tǒng)治權(quán)來欺壓基層民眾，農(nóng)民自然對保甲制度失去信任。國家與社會(huì)之間處于對立狀態(tài)，傳統(tǒng)基層社會(huì)的協(xié)商治理也就因此失效。

（二）現(xiàn)代中國國家與社會(huì)關(guān)系的同構(gòu)一體

20世紀(jì)的中國在外來因素的強(qiáng)烈沖擊下，整個(gè)傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度全面崩潰，中國社會(huì)陷入了鄒讜所闡釋的“全面危機(jī)”中。全面危機(jī)的形成使得原有的漸進(jìn)改革方式不再生效，只有通過徹底的社會(huì)革命才能完成現(xiàn)代國家構(gòu)建。社會(huì)革命就是依靠一個(gè)強(qiáng)有力的政治力量憑借強(qiáng)有力的意識(shí)形態(tài)對整個(gè)社會(huì)實(shí)行最大程度的有效動(dòng)員，從而使得國家制度重新奠定在強(qiáng)大的社會(huì)基礎(chǔ)之上。通過這種社會(huì)革命建立的中國政治是一種“全能主義”的政治，國家實(shí)行的是“總體性”的社會(huì)制度安排，政治權(quán)力運(yùn)行也必然呈現(xiàn)高度集權(quán)的特征。在這種高度集權(quán)的政治體制和政府體制下，國家權(quán)力幾乎覆蓋了所有的社會(huì)權(quán)力。新中國成立后，國家為了壟斷幾乎所有的重要稀缺資源，迅速在全國范圍內(nèi)建立起了權(quán)力高度集中的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制，實(shí)現(xiàn)了國家政治權(quán)力和社會(huì)結(jié)構(gòu)的高度統(tǒng)一，國家與社會(huì)關(guān)系處于同構(gòu)一體的狀態(tài)，基層社會(huì)的協(xié)商治理也就失去了宏觀的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

不過在全能主義的“總體性社會(huì)”安排中，盡管國家壟斷了絕大部分的資源，民間也不存在任何掌握重要資源的社會(huì)力量，但國家為了避免與民眾之間直接面對面，仍然借助了城市中的單位和鄉(xiāng)村的生產(chǎn)組織這樣一個(gè)中間層作為緩沖或紐帶。單位和生產(chǎn)組織作為國家與社會(huì)之間的中間層，適應(yīng)了社會(huì)整合和政治整合的需要，使資源的分配通過一定的組織渠道把國家與社會(huì)聯(lián)結(jié)起來，在保證國家對社會(huì)資源的極大汲取能力和對社會(huì)的規(guī)范和控制能力的同時(shí)，填充了國家與社會(huì)個(gè)人之間的真空地帶。國家通過資源壟斷控制單位和生產(chǎn)組織，單位和生產(chǎn)組織通過資源壟斷控制個(gè)人，從而在表面上形成了單位和生產(chǎn)組織對國家、個(gè)人對單位和生產(chǎn)組織的依附關(guān)系。然而其內(nèi)在的邏輯仍然是“國家與社會(huì)間的制度化交互作用”，單位的“行政領(lǐng)導(dǎo)便成了國家與社會(huì)之間的第三領(lǐng)域的一種關(guān)鍵地帶。正是在這一地帶，國家聯(lián)合社會(huì)進(jìn)行超出正式官僚機(jī)構(gòu)能力的公共活動(dòng)”[6]（p.25）。 正是這種“國家與社會(huì)之間的制度化紐帶”，使得基層社會(huì)的治理在發(fā)生變遷的同時(shí)，也保持著一種從傳統(tǒng)社會(huì)延續(xù)下來的不變的內(nèi)在邏輯，而這種內(nèi)在邏輯使得當(dāng)代的基層協(xié)商治理具有獨(dú)有的內(nèi)生性特征。

（三）當(dāng)代中國國家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)

20世紀(jì)70年代末的改革進(jìn)程，使得全能主義的總體性社會(huì)開始出現(xiàn)裂痕，中國開始進(jìn)入新一輪的整體性社會(huì)大變遷過程，其實(shí)質(zhì)是覆蓋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治體制、社會(huì)生活等領(lǐng)域的全面大轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，國家開始實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，國家權(quán)力對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接控制大大減弱，開始強(qiáng)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)的自主性并逐漸向地方分權(quán);在政治體制方面，國家開始改變過去高度中央集權(quán)的體制，逐步轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政治權(quán)力的運(yùn)行;在社會(huì)生活方面，國家開始向社會(huì)轉(zhuǎn)移一定的權(quán)力，社會(huì)組織和社會(huì)個(gè)體的活動(dòng)也逐漸具有了一定的自主性和獨(dú)立性?？偟膩碚f，國家的改革使得國家和社會(huì)之間出現(xiàn)了一定程度的分化，國家權(quán)力逐步退出了一些社會(huì)領(lǐng)域，不過社會(huì)自主性并沒有因?yàn)閲业耐藚s而走上良性發(fā)展的軌道，國家與社會(huì)關(guān)系處于重構(gòu)過程中，城市基層社會(huì)的治理出現(xiàn)了大片空白，這就為協(xié)商治理在當(dāng)代基層社會(huì)的重新運(yùn)行提供了驅(qū)動(dòng)力。

四、制度系統(tǒng)中的正式與非正式結(jié)構(gòu)：當(dāng)代基層協(xié)商治理的漸進(jìn)發(fā)展

國家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)進(jìn)程使得國家權(quán)力無法對基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)有效滲透，而協(xié)商治理以平等、公正的對話過程聚集利益訴求，形成公共意志，促成國家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)，在一定程度上改變了國家政治權(quán)力與碎片化社會(huì)之間的不平衡狀態(tài)，從而獲得了重要的制度生長點(diǎn)。然而由于傳統(tǒng)中國基層協(xié)商治理在制度系統(tǒng)中體現(xiàn)為明顯的正式權(quán)力與非正式權(quán)力交融的特征，這種特征形成的歷史累積效應(yīng)在相當(dāng)程度上影響了當(dāng)代基層協(xié)商治理路徑選擇的優(yōu)先權(quán)，因此目前當(dāng)代基層協(xié)商治理只能采取正式的協(xié)商治理制度與非正式權(quán)力運(yùn)行相結(jié)合的方式，并且使得今后的制度變遷與制度創(chuàng)新也將呈現(xiàn)明顯的漸進(jìn)性特征。

（一）傳統(tǒng)基層協(xié)商治理的正式權(quán)力與非正式權(quán)力的交融

在傳統(tǒng)基層社會(huì)，政治權(quán)力呈現(xiàn)出費(fèi)孝通所說的“雙軌政治”的特征，即一方面是官方的行政權(quán)力系統(tǒng)，另一方面是官方之外的非正式權(quán)力系統(tǒng)[8]（p.125）。黃宗智在界定了“第三領(lǐng)域”概念的基礎(chǔ)上提出了“集權(quán)的簡約治理”概念來概括傳統(tǒng)基層社會(huì)半行政的治理模式[9]（pp.10-29）。比如他認(rèn)為清代的司法體系是由以依照法律文本判決為主的官方法庭體系和以妥協(xié)和調(diào)節(jié)為主的民間調(diào)解機(jī)制以及兩者之間的“第三領(lǐng)域”的協(xié)商所構(gòu)成，一般的案件都是在“地方官吏意見與社區(qū)/宗族調(diào)解之間的一種半制度化的交流中得到解決的，這種解決辦法既不同于正式法庭的裁決，也不等同于非正式的社區(qū)/宗族調(diào)解，而是將正式與非正式的兩種司法體制都包括在一種談判協(xié)商的關(guān)系中”[6]（p.277）。這種將正式與非正式相結(jié)合的制度系統(tǒng)特征在路徑依賴作用下被保存下來，使得當(dāng)代基層協(xié)商治理存在正式制度安排與非正式權(quán)力運(yùn)行之間的博弈。

（二）當(dāng)代基層協(xié)商治理系統(tǒng)中的正式制度安排

目前基層政府為社區(qū)民眾創(chuàng)造了一些利益集合和表達(dá)的正式制度安排，基層協(xié)商治理出現(xiàn)了多樣化的新平臺(tái)，為基層民眾在公共事務(wù)治理中參與協(xié)商對話、實(shí)現(xiàn)廣泛多元的利益表達(dá)、共享協(xié)商治理成果提供了正式的制度渠道。在城市和鄉(xiāng)村協(xié)商治理中形成了諸如民主懇談會(huì)、村民議事協(xié)商會(huì)、城市社區(qū)議事協(xié)商會(huì)、決策聽證會(huì)、社區(qū)論壇、村民評(píng)議會(huì)、黨群議事協(xié)商會(huì)、政協(xié)社區(qū)議事協(xié)商會(huì)、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等方式。例如，村民和城市社區(qū)議事協(xié)商會(huì)主要涉及農(nóng)村和城市基層社會(huì)居民普遍關(guān)心、與社區(qū)建設(shè)與管理相關(guān)的社會(huì)事務(wù)，研究和討論社區(qū)建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，在化解社區(qū)內(nèi)各類不和諧的因素、維護(hù)居民合法權(quán)益、營造和諧的社會(huì)環(huán)境等方面為社區(qū)管理提供意見和建議，參與協(xié)商會(huì)議的主要包括社區(qū)內(nèi)知名人士和權(quán)威人士、社會(huì)單位負(fù)責(zé)人、業(yè)主委員會(huì)代表、物業(yè)公司代表、人大代表、政協(xié)委員、居民代表等。社區(qū)聽證會(huì)制度則是通過召開社區(qū)居民事務(wù)聽證會(huì)，對議事范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行討論和表決，表決結(jié)果作為基層政府及職能部門、社會(huì)單位、社區(qū)具體決策的參考和依據(jù)。議事決策范圍包括社區(qū)治安防范、保潔與綠化、文體活動(dòng)組織、社區(qū)服務(wù)開展、違法建筑整治、環(huán)境衛(wèi)生整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的籌措等事項(xiàng)。這些多元化的制度平臺(tái)對基層民眾完全開放，能夠保證所有參與者都擁有發(fā)言機(jī)會(huì)，民眾可以根據(jù)自身的利益需求選擇不同的協(xié)商平臺(tái)來實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)，圍繞協(xié)商的議題內(nèi)容開展對話和溝通，對討論事項(xiàng)提出建議、意見、要求和主張，在充分討論的基礎(chǔ)上就基層治理的相關(guān)問題形成基本共識(shí)，并最大限度地促進(jìn)公共利益。國家和社會(huì)借助協(xié)商的正式制度化渠道進(jìn)行意志、利益和資源的溝通，通過這種溝通機(jī)制在國家與社會(huì)中建構(gòu)穩(wěn)定的聯(lián)結(jié)話題。

（三）當(dāng)代基層協(xié)商治理系統(tǒng)中的非正式權(quán)力運(yùn)行

然而，正式的協(xié)商制度安排受到公眾協(xié)商參與意愿薄弱和協(xié)商程序、條件限制，仍然會(huì)無法有效發(fā)揮其在基層社會(huì)治理中的應(yīng)然作用。在傳統(tǒng)中國基層協(xié)商治理制度系統(tǒng)中的正式權(quán)力與非正式權(quán)力交融的特征形成的累積效應(yīng)作用下，非正式的協(xié)商治理規(guī)則能夠彌補(bǔ)正式制度安排的缺陷。

基層社會(huì)的組織者通過自身權(quán)力、能力和資源發(fā)揮他們在居民議事協(xié)商會(huì)、村民議事協(xié)商會(huì)等協(xié)商治理中的權(quán)威，激發(fā)民眾的協(xié)商訴求，增強(qiáng)民眾參與協(xié)商的信心，使得體制內(nèi)治理資源和體制外治理資源實(shí)現(xiàn)整合利用。作為國家與城市基層社會(huì)的結(jié)合部，居委會(huì)和村委會(huì)是重要的緩沖層，這一緩沖層使政府協(xié)商治理的需求轉(zhuǎn)化為基層社會(huì)可以接受、可以理解的表達(dá)方式，從而使得上面的意圖可以被納入基層社會(huì)的基本邏輯中。國家對基層社會(huì)的動(dòng)員和調(diào)控，國家意志在城市基層社會(huì)的貫徹，一直依賴于居委會(huì)和村委會(huì)干部與居民的直接接觸，依賴于以人情和面子為基礎(chǔ)的面對面互動(dòng)，從而構(gòu)成一種非正式的、非制度化的國家與社會(huì)接觸方式。因此在協(xié)商議事活動(dòng)中，居委會(huì)和村委會(huì)干部通過生活化的語言勸說居民和村民參加協(xié)商，借助于雙方都能理解的表達(dá)邏輯來跟他們溝通，而居民和村民們也往往看在居委會(huì)和村委會(huì)干部的面子上去參與這項(xiàng)公共事務(wù)治理活動(dòng)。居委會(huì)和村委會(huì)干部在與居民和村民溝通時(shí)曉之以理、動(dòng)之以情，讓其在面子因素的影響下不得不聽從居委會(huì)和村委會(huì)的安排。這是一種非正式的本土化的權(quán)力操作策略，通過私人化的人情交往來達(dá)到協(xié)商治理的意志和目標(biāo)，基層組織的柔性運(yùn)作方式更利于協(xié)商活動(dòng)的開展和協(xié)商治理的實(shí)現(xiàn)。

由此可見，基層協(xié)商治理在正式制度安排與非正式權(quán)力運(yùn)用之間顯現(xiàn)出矛盾張力，由于路徑依賴的關(guān)系，兩者之間的博弈在客觀上決定了當(dāng)代中國協(xié)商治理只能以漸進(jìn)、內(nèi)生的方式進(jìn)行制度創(chuàng)新的最終走向。

結(jié)? 語

歷史制度主義的視角對基層協(xié)商治理的理解是歷史性的，也是制度性的。基層協(xié)商治理不是來自于外生性的變量，也不是來自于統(tǒng)治者的強(qiáng)制權(quán)力，而是來自于歷史、制度和文化的交融。傳統(tǒng)中國基層協(xié)商治理的內(nèi)生性發(fā)展與其歷史進(jìn)程中的特有觀念體系緊密關(guān)聯(lián)，儒家的宗族文化、鄉(xiāng)紳文化與和合文化觀念共同作用形成的功能耦合網(wǎng)為傳統(tǒng)基層協(xié)商治理提供了強(qiáng)大的文化價(jià)值支撐，這種協(xié)商治理模式也為傳統(tǒng)中國塑造了特定的國家與社會(huì)關(guān)系，因此國家與社會(huì)關(guān)系的變化是治理變遷動(dòng)力激發(fā)的本質(zhì)因素，治理變遷的動(dòng)力根源就在于中國特定的國家與社會(huì)的相互作用。當(dāng)代國家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)使得國家權(quán)力無法對基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)有效滲透，而協(xié)商治理以平等、公正的對話有利于促成國家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)，從而獲得了重要的制度生長點(diǎn)。然而由于中國語境下的路徑依賴關(guān)系，正式制度和非正式制度的相互交融和共同作用在治理變遷中形成的錯(cuò)綜復(fù)雜的歷史過程中作為一種因果機(jī)制，既勾勒了過往也形塑著現(xiàn)在和未來，導(dǎo)致目前中國基層協(xié)商治理只能采取正式協(xié)商制度安排與非正式權(quán)力運(yùn)行并存的方式，兩者間的博弈也決定了當(dāng)代中國基層協(xié)商的漸進(jìn)性發(fā)展。

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