氣象局科學預算管理體系構(gòu)建研究

馮琳琳

摘要：氣象局作為公共服務部門，承擔了大量基礎(chǔ)建設(shè)任務、資產(chǎn)購置業(yè)務等。文章從四方面進行研究，設(shè)計了氣象局預算編制執(zhí)行體系、總體預算編制方法、預算執(zhí)行管理和預算績效評估。旨在為氣象部門構(gòu)建科學合理的預算體系提供決策參考。

關(guān)鍵詞：氣象局;預算管理;預算編制;預算考核;預算績效

一、氣象局的科學預算編制執(zhí)行體系

財政改革步伐的加快，作為公益事業(yè)部門（如氣象局）如何編制科學合理的預算體系成為一個現(xiàn)實的重要問題。氣象局應通過建立健全科學的預算管理制度，加強對預算資金的使用管理，避免國有資產(chǎn)的流失，提高資金使用效率。因此，氣象局預算編制應該遵循以下程序。

（一）編制原則

氣象局編制預算，一要以黨和國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定為編制依據(jù);二要結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況，做到收支平衡;三要遵循完整性原則，做到不遺漏;四要遵循真實性原則，所有預算支出項目必須依據(jù)真實資料進行測算，不得估算;五要遵循統(tǒng)一性原則，按照提的科目進行編制;六要遵循年度原則，按照年度編制預算。

（二）編制方法

氣象局在編制預算是需要根據(jù)本單位需要，合理配置資源，進行科學編制。首先，理清本單位實際各項資源情況，在清算和核查的基礎(chǔ)上編制出本年度預算需要;其次，根據(jù)本年度各項工作實際需要和重要程度，計算出本單位預算需要額，核定出各項工作所需占用的資金總額。在整個編制過程中，需要綜合考慮資金的使用效率和效果，根據(jù)規(guī)章制度實行經(jīng)費問責制，充分考慮資金使用效率和使用效果。

（三）編制流程

1. 制定預算前的準備階段

這一階段主要是確定誰提出預算目標？根據(jù)什么提出預算目標？提出什么預算目標？

2. 預算草案的編制

（1）確定氣象局收支標準等各項具體指標。根據(jù)相關(guān)制度文件測算出各項目實際需要的資金額度，結(jié)合具體項目的收支需要和進度安排，確定收支標準。

（2）加強氣象局內(nèi)部各部門間的協(xié)作。結(jié)合氣象局的實際，就是要加強財務部門和實際業(yè)務部門之間的溝通，由財務部門對預算編制的技術(shù)事項進行把關(guān)，由業(yè)務部門對預算編制的內(nèi)容事項進行把關(guān)，業(yè)務部門要結(jié)合本部門項目實際資金需求提出資金預算，同時考慮市場等一系列不確定因素，確保項目資金預算具有一定的彈性，避免預算資金過多或過少，盡量使項目預算資金接近實際需求，避免項目資金出現(xiàn)過大缺口。因此，實際業(yè)務部門必須與財務部門緊密協(xié)作才能使預算盡可能符合實際需求，這也是全面預算管理的基本要求。

（3）劃分工作權(quán)限。按照預算編制中的部門預算和專項預算的內(nèi)容不同，劃分預算編制和管理中不同的工作職責和工作權(quán)限，并按照權(quán)限確定具體部門和工作崗位的職責要求。

3. 預算方案審批

（1）氣象局應在上年度預算執(zhí)行考核的基礎(chǔ)上，結(jié)合本年度業(yè)務發(fā)展實際情況，合理調(diào)整增減項目，提出科學合理的編制方案上報氣象局財務主管領(lǐng)導審議批準后上報上級主管部門。

（2）上級主管部門審核通過后，下達預算控制數(shù)，核算具體財政資金指標下達給氣象局。

（3）氣象局收到下達的財政資金預算指標后，遵循預算編制原則重新編制新的預算方案上報主管部門。

（4）上級主管部門再次對氣象局上報的預算方案進行復核，通過后，在規(guī)定的工作日內(nèi)給予批復，經(jīng)過批復的預算即為氣象局的正式預算，也是氣象局預算執(zhí)行的依據(jù)。

4. 預算執(zhí)行和調(diào)整

（1）預算到位后，氣象局相關(guān)部門需要對各項預算資金的收支進行監(jiān)督，確保各項預算收入及時、足額到位。

（2）完全按照編制預算時的預算額度按照項目進度和相關(guān)制度支出。

（3）履行預算調(diào)整的法定程序。預算調(diào)整發(fā)生主要有兩大條件，一是事業(yè)任務進行了調(diào)整;二是外部不可控環(huán)境發(fā)生了變化。預算進行調(diào)整時，必須經(jīng)過充分調(diào)查和論證，有足夠充分的證據(jù)才可以依法定程序進行調(diào)整。調(diào)整預算的方式包括調(diào)劑預算科目和追加或抵減預算指標兩種。

5. 預算監(jiān)督和評價

（1）預算項目的執(zhí)行單位要提交本單位事業(yè)發(fā)展的情況報告。

（2）預算管理單位（氣象局財務部門）要提交預算執(zhí)行情況的決算報告。

（3）審計監(jiān)督部門要提供該單位的預、決算審計報告。

（4）按預算績效評價管理制度，對預算執(zhí)行和調(diào)整的實際情況進行分析和評價。

二、氣象局的總體預算編制

（一）成立氣象局預算編審委員會

氣象局成立以局長為首、由財會部門和業(yè)務部門參加的預算編審委員會。按照全面預算管理的核心思想——“全員、全程、全額”的全面思想組建預算委員會。同時，應建立相應的工作規(guī)章和制度，來明確預算編審委員會的分工和職責，確保分工明確，職責清晰。預算編制要綜合考慮各方面的因素，以上一年度的實際情況為基礎(chǔ)，以對未來的發(fā)展預測為依據(jù)，制定氣象局年度預算的總體目標。

（二）氣象局預算編制前的準備工作

清查登記氣象局內(nèi)部各項資產(chǎn)，理清債權(quán)債務關(guān)系，核實資金收支渠道和金額，在對具體的財務資源認真掌握的基礎(chǔ)上，做到賬實相符、賬賬相符。

統(tǒng)計人員編制、實際人數(shù)和資金支出情況，分別登記造冊，仔細核對。

清產(chǎn)核資結(jié)果如實報告，按國家有關(guān)規(guī)定和清產(chǎn)核資政策，對實際資產(chǎn)清查中出現(xiàn)的資產(chǎn)盤盈盤虧、資產(chǎn)損失等問題，經(jīng)申報和核實后進行賬務處理。

建立和完善各項預算管理制度，形成預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評估的科學管理制度體系，使預算管理工作有章可循，有據(jù)可依。

（三）編制收入預算

1. 做到?？顚Ｓ?/p>

財政撥款只能用于氣象局開展正常業(yè)務活動的消耗性支出上;對于基本建設(shè)撥款，只能用于固定資產(chǎn)新建、改擴建工程，不能挪作他用。

2. 不同補助收入分類管理，嚴格區(qū)分財政補助收入和上級補助收入

（1）明確經(jīng)常性與臨時性財政撥付收入的具體項目，確定各部門的收入撥付管理責任人。

（2）要盡可能地將經(jīng)常性和臨時性財政撥付收入體現(xiàn)到預算中來。

（四）編制支出預算

1. 基本經(jīng)費

主要包括氣象局人員經(jīng)費和公用經(jīng)費。這部分經(jīng)費是氣象局正常運行的基本保障資金。具體包括在職職工人員經(jīng)費、離退休費用等剛性支出，日常科研、行政、后勤等各項事業(yè)的開展所必需的財務開支。

2. 專項經(jīng)費

主要包括氣象局專項工程項目經(jīng)費和專項工作任務經(jīng)費。這類經(jīng)費需要根據(jù)項目實際工作進度進行科學預算，特別是跨年度的項目，更需要進行合理的預算，確保項目順利推進。

（五）編制預算說明書

預算編制完成后，需要經(jīng)過氣象局財務部門匯總審核，經(jīng)過反復論證和復核，確保無誤后，形成氣象局最終年度預算建議數(shù)。這些工作完成后，還需要撰寫詳細的預算編制說明數(shù)，需要說明根據(jù)什么依據(jù)編制的此預算。

三、氣象局的預算執(zhí)行管理

（一）建立預算管理機構(gòu)

為了保證預算的有效執(zhí)行，必須建立日常預算執(zhí)行的監(jiān)督管理機構(gòu)，可由各部門人員共同組成預算執(zhí)行管理工作組，并制定相應的工作流程和管理辦法。按照可變即可控的原則和權(quán)、責、利對等的原則，合理確定部門和個人在預算執(zhí)行中的權(quán)利和責任。要建立預算執(zhí)行崗位責任制，在對預算層層分解執(zhí)行的工作過程中，明確具體責任，將由預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差引發(fā)的責任具體落實到個人。

（二）嚴格執(zhí)行預算安排

氣象局各項支出必須按照預算合理支出，不得挪用公用經(jīng)費，做到?？顚Ｓ?。在執(zhí)行預算的過程中，需要嚴格遵循項目進度支出經(jīng)費，避免脫節(jié)，確保各項工作目標的實現(xiàn)和各項工作的有序進行。年度預算層層細化分解到各個部門后，各部門還需要做好資金使用的把控工作，將責任落實到人，由分管負責人或領(lǐng)導對各項專項業(yè)務經(jīng)費進行考核。

（三）完善預算管理制度

1. 建立和制定組織管理制度

對預算管理工作組的崗位職責、工作目標、工作流程、考核辦法等相關(guān)工作內(nèi)容進行明確。

2. 建立和制定內(nèi)部監(jiān)督管理制度

通過監(jiān)督制度的建立，讓財務部門、職能部門和業(yè)務部門共同參與進來，強化資金使用的監(jiān)督工作，確保預算資金全方位、全過程、多角度受到監(jiān)督，提高資金使用效率，避免出現(xiàn)挪用。

3. 制定預算執(zhí)行考核辦法和標準

建立合理的獎懲制度，不僅從總額對項目支出加以控制，而且還要每一個費用明細加以細化控制，確保資金使用透明度。同時，通過獎懲機制，對于預算執(zhí)行好的部門給予獎勵，對于執(zhí)行差的部門進行處罰。

（四）預算執(zhí)行動態(tài)調(diào)整

由于不可控因素的影響，預算不可避免會出現(xiàn)偏差，只有進行必要的動態(tài)調(diào)整，才能保證預算的科學性、嚴肅性與可操作性。預算調(diào)整必須進行詳細的調(diào)查和核實，取得詳實證據(jù)后，按照嚴格的審批程序，才能啟動調(diào)整審程序。預算調(diào)整的程序主要如下：首先，執(zhí)行單位提出預算調(diào)整申請，并說明理由，提出詳細的調(diào)整方案;其次，預算管理部門接到申請后，派出工作組詳細調(diào)查核實，確認資料真實可靠，確實需要調(diào)整，提出審核意見后包上級部門審批。

（五）加強財政監(jiān)督管理

經(jīng)過“兩上兩下”（即兩次上報和兩次下達）的過程后，再根據(jù)各自責任中心細化分解任務，強化預算執(zhí)行過程中的監(jiān)督管理。因此，預算控制是預算編制的重要保障，預算計劃編制的再好，沒有嚴格的預算控制，預算計劃也很難執(zhí)行。通過科學合理的預算控制機制，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，并及時分析出現(xiàn)問題的原因，及時糾偏，采用全方位、全程、多角度的監(jiān)督，實現(xiàn)立體化的控制，確保預算控制的有效性。

因此，強化預算領(lǐng)導小組的功能，對預算各環(huán)節(jié)進行監(jiān)督和控制是確保預算管理體系有效運行的基本保障。為了保障預算管理體系有效運行，就必須建立科學合理的考核體系、獎懲體系、監(jiān)督體系等，各級預算部門實現(xiàn)自我監(jiān)督、相互監(jiān)督，激勵和約束并重，達到“人本管理”的境界。

（六）動用指標工具監(jiān)測

1. 經(jīng)費超支或節(jié)支情況

適時運用動態(tài)指標檢測經(jīng)費使用情況，及時糾偏。經(jīng)費超支或節(jié)支數(shù)=本年實際支出數(shù)-本年預算支出數(shù)。這一動態(tài)指標用于檢測預算和實際支出情況的偏差，這個數(shù)值大于0即超支;小于0即節(jié)支。

2. 支出預算完成情況

當然，預算執(zhí)行情況不能簡單的用超支和節(jié)支來衡量，還需要結(jié)合項目實際完成情況和進度來綜合考量，確保資金支出進度和項目完成進度相吻合。只有這樣的預算管理才是科學合理的。因此，在實際管理過程中，需要具體問題具體分析，不能為了節(jié)約經(jīng)費而不顧工程進度，也不能為了加快工程進度，盲目超支，影響全局工作。

（七）分析因素反饋優(yōu)化

要注意加強對收支預算完成情況的因素分析工作。預算執(zhí)行情況包括諸多方面，對于每一個支出項目都需要仔細分析，逐項分析測算影響因素的影響程度，找出可能影響支出預算的影響因素，找出對結(jié)果影響最大的影響因素，及時做好預案，以便及時采取相應的措施，避免相應情況的再次出現(xiàn)。

四、氣象局的預算績效評估

預算執(zhí)行終止后，要分析預算從編制到執(zhí)行整個過程中發(fā)生的問題，預算與實際情況不相符的，要詳細調(diào)查原因，各責任中心要對考核結(jié)果承擔責任，并根據(jù)實際情況進行下一輪的預算編制工作;對預算工作合理、高效完成的部門，應當給予相應的激勵，使責權(quán)利真正有機地對等起來，以利提高該部門在以后預算執(zhí)行工作過程中的積極性和創(chuàng)造性。

（一）預算考核的原則

1. 總體優(yōu)化原則

預算管理的核心是調(diào)動整體的積極性，要把預算責任的利益相關(guān)者都調(diào)動起來，共同參與到預算管理中來。因此，預算考核標準要制定的科學合理，預算考評要符合單位總體目標，將個人目標和單位目標相結(jié)合，個人目標實現(xiàn)了單位目標同時實現(xiàn)。

2. 激勵與約束相結(jié)合的原則

預算的績效評估必須做到獎懲結(jié)合才能確保預算順利執(zhí)行，因此，未來確保各項指標順利完成，必須進行目標管理，進行量化考核，獎優(yōu)罰劣。

3. 分級考評原則

預算考評是一個系統(tǒng)工程，預算考核的指標和預算目標相結(jié)合，逐層考核，層層深入，將權(quán)利和責任相結(jié)合，逐層下放考核權(quán)限，確?？己说墓叫浴?/p>

4. 公平、公開原則

考核的目的是保證預算目標的順利實現(xiàn)，公平合理的考核標準是確保預算考核透明化的前提，因此，預算考核貫徹落實好公平公開原則，防止暗箱操作。

（二）預算考核的方法

1. 因素分析法。在進行考核的過程中，必須綜合考慮主客觀因素，并且確定其影響程度。

2. 綜合記分等級評價法。這種考核方法需要根據(jù)考核內(nèi)容在指標體系中的重要程度，確定一個權(quán)重，各類因素通過加權(quán)的方法計算出考核分數(shù)。

（三）預算考核的內(nèi)容

財政部門主要考核預算收支落實情況，除此之外，還要考核預算經(jīng)費支出績效情況。因此，氣象局應該結(jié)合本單位實際建立項目支出責任制和問責機制，實施績效考核，強化各個環(huán)節(jié)責任落實到人，確保預算各項指標順利完成。

（四）預算考核的指標

提高資金使用效益是預算管理的主要目標。因此，在進行財務預算考核時，必須著重從經(jīng)濟效益和社會效益兩個方面對預算投入的效益進行考核與分析。但就氣象局而言，絕大多數(shù)支出的經(jīng)濟效益都不好測量，應以社會效益的評估作為考核的主要內(nèi)容。社會效益的考核形式可以采取多種形式，如氣象監(jiān)測儀器設(shè)施投入對提高預報準確率的影響程度、計算機投入對提高服務質(zhì)量的影響程度等，都可以對社會效益進行分析考核。

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（作者單位：青海省氣象局財務核算中心）