鄉(xiāng)村治理中協(xié)商民主的實踐形式：比較、問題與對策

摘 要：改革開放以來，我國浙江臨海、河南鄧州、四川成都和廣西貴港在探索農(nóng)村基層協(xié)商民主方面創(chuàng)造了多樣化的形式并取得了實際效果。四地創(chuàng)新的不同形式的相同點在于：它們均是問題倒逼型實踐創(chuàng)新，都有一套完善的制度機制作保障并依靠多元合力推動。其根本性差異在于：運用權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分法，它們分別屬于維持型、融合型、嵌入型和下沉型等不同類型。通過比較發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村基層協(xié)商民主存在制度創(chuàng)新與既有法律制度銜接不夠、協(xié)商議事低效、協(xié)商主體代表性不足以及持續(xù)發(fā)展動力不強等突出問題。為此，需要在修訂完善相關(guān)法律、明晰協(xié)商議事規(guī)則、推動網(wǎng)絡(luò)協(xié)商、培育協(xié)商文化等方面作出努力，提升協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理中的運行效果。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;協(xié)商民主;實踐形式

中圖分類號：D035文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）04-0001-07

改革開放以來，我國農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了協(xié)商民主這一獨特的民主形式。協(xié)商民主在鄉(xiāng)村社會中的培育和發(fā)展，既得益于我國傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的土壤培厚，也是基層民主向縱深發(fā)展的內(nèi)在需要和鄉(xiāng)村治理能力提升的時代呼喚。當前，鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域中的協(xié)商民主成為理論界和實務(wù)界共同關(guān)注的熱點話題。學(xué)術(shù)界對該問題的探討主要從兩個維度展開：一是理論維度。學(xué)者們就鄉(xiāng)村協(xié)商民主的科學(xué)內(nèi)涵、理論旨趣、發(fā)展邏輯和社會條件等方面進行了深入探討，也有學(xué)者從創(chuàng)新治理、國家與社會關(guān)系和嵌入性等視角展開相關(guān)論述。二是實踐維度。這方面主要是立足于個案研究進行的經(jīng)驗總結(jié)，比如浙江溫嶺的“民主懇談會”、河北滄州的“青縣模式”、四川彭州的“社會協(xié)商對話會”、云南鹽津的“參與式預(yù)算”以及廣東梅州的“蕉嶺模式”等。從整體上看，這些研究對于當前我國協(xié)商民主在鄉(xiāng)村地域的深入發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。不過，就案例研究來說，當前的相關(guān)論述“個案色彩”很濃，多案例研究以及比較研究卻很少。羅伯特·K.殷認為，多案例研究“與個案研究相比，結(jié)論更具說服力”①。鑒于此，本文采用多案例比較研究法，對我國浙江臨海、河南鄧州、四川成都和廣西貴港的四個協(xié)商民主實踐案例進行分析，歸納異同、總結(jié)成效、探討不足，并提出完善鄉(xiāng)村協(xié)商民主的若干建議。

一、實踐運作：協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理中的四種形式

改革開放尤其是21世紀以來，我國廣大鄉(xiāng)村成為紛繁多樣的協(xié)商民主實踐形式的生發(fā)沃土。全國各地從實際情況出發(fā)，逐漸探索出了以議事會、村民代表會、民主聽證會等為載體的多樣化協(xié)商民主實踐形式。浙江臨海、河南鄧州、四川成都和廣西貴港的基層協(xié)商民主實踐就是其中的典型代表。

1.浙江臨海形式：基層民主協(xié)商議事制度

2014年4月，為應(yīng)對利益關(guān)系復(fù)雜背景下群眾不理解基層政府工作等問題，臨海市委在白水洋鎮(zhèn)、括蒼鎮(zhèn)、沿江鎮(zhèn)三鎮(zhèn)開展基層協(xié)商民主試點工作，主要做法有：一是搭建村、鎮(zhèn)兩級民主協(xié)商議事會平臺。兩級協(xié)商議事會在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實行委員會工作制，前者主要由村“兩委”、村監(jiān)督委員會、團組織、村婦委會、村綜治組織、老年協(xié)會等組織的成員組成。后者由村組織代表、基層知聯(lián)會、基層商會等團體組織代表、社會各階層、各界別代表人士、本地在外代表人士以及轄區(qū)內(nèi)部分黨代表、人大代表、政協(xié)委員、老干部代表和企事業(yè)單位代表組成。二是搭建“同心會客室”平臺。主要采用民主日會客、節(jié)慶式聚客、議題式請客三種協(xié)商議事形式，密切與群眾的聯(lián)系。三是搭建網(wǎng)絡(luò)互動平臺。通過博客、網(wǎng)絡(luò)e政廳和QQ群等載體，實現(xiàn)社情民意的互動。此外，臨海市還重點把握決策性協(xié)商、調(diào)處性協(xié)商、執(zhí)行性協(xié)商和監(jiān)管性協(xié)商四類協(xié)商，配套建立民主提事機制、民主議事機制、民主監(jiān)事機制和民主理事機制，以提升基層群眾的滿意度。

2.河南鄧州形式：“四議兩公開”工作法

2005年，為解決村“兩委”工作“兩張皮”的問題，鄧州市開始實行“四議兩公開”制度，具體步驟為：一是村黨支部會提議，即村黨支部對所有村級重大事項的決策提出初步的意見和方案;二是村“兩委”會商議，村黨支部的議題經(jīng)村“兩委”成員論證后轉(zhuǎn)入村民自治程序;三是黨員大會審議，黨員大會對村“兩委”會的商議意見進行審議和表決;四是村民代表會議或村民大會決議，即在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，村委會在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下主持召開村民代表會議或村民會議，對黨員大會通過的事項進行討論表決;五是決議公開，所有決議通過的事項都在村級和村民小組的公共場所進行公示;六是結(jié)果公開，決議事項的實施結(jié)果及時向全村村民公布并聽取群眾的反饋意見。此外，鄧州市還建立了黨員聯(lián)系群眾制度、村民代表推選制度、村民代表聯(lián)系戶制度、責(zé)任追究制度、民主監(jiān)督制度和檔案管理制度六項配套措施，來保證“四議兩公開”的順利開展。

3.四川成都形式：農(nóng)村基層協(xié)商民主自治制度

2008年，為解決汶川大地震災(zāi)后重建難題，邛崍、彭州、都江堰等地的村民創(chuàng)造了村民議事會，得到了成都市委的肯定并于2009年在全市推廣。蘆稿村在推行村民議事會過程中，結(jié)合村莊“空心化”帶來的自治“空轉(zhuǎn)”難題，逐步探索出以“村民議事會”為載體的基層協(xié)商民主自治制度。其主要做法是：一是議事會制度分為村、組兩個級別，先由全體村民直接選舉產(chǎn)生村民小組議事會成員，再由村民小組議事會成員選舉產(chǎn)生村民議事會成員。二是采用三級授權(quán)，使村民自治的決策權(quán)順著村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民委員會的次序運行。在村民自治事務(wù)中，村民會議擁有最高決策權(quán)，村民代表會議是重要決策機構(gòu)，村民議事會是常設(shè)決策機構(gòu)，村民委員會則主要負責(zé)執(zhí)行和落實。三是創(chuàng)建“村民議事六步法”，即加強溝通、科學(xué)決策、民主商討、結(jié)果公示、強化監(jiān)督以及綜合評議整改。四是健全資料整理、審查核實、實施公開、反饋整改和歸檔保存的“五步”公開程序，抓好黨員關(guān)、感情關(guān)和公開關(guān)，以此鞏固基層協(xié)商自治的實際效果。

4.廣西貴港形式：“一組兩會”協(xié)商自治制度

2011年，廣西貴港為解決自然屯黨組織和村民自治薄弱的問題，將2010年發(fā)源于所轄覃塘區(qū)大嶺鄉(xiāng)金沙村良嶺屯的經(jīng)驗做法總結(jié)為“一組兩會”（黨小組+戶主會+理事會）協(xié)商自治制度。它以自然屯為自治單元，黨小組或黨支部引領(lǐng)，戶主會決議，理事會執(zhí)行。黨小組是“一組兩會”的領(lǐng)導(dǎo)核心，由自然屯（生產(chǎn)隊、村民小組）黨員組成，共同協(xié)商推選一名組長。組長負責(zé)收集群眾意見、確定工作目標、向戶主會提交議題，組織提供村莊公共服務(wù)等事務(wù)。戶主會是議事決策機構(gòu)，由自然屯（生產(chǎn)隊、村民小組）的戶主或戶主代表組成，并通過協(xié)商推選出會長1名，小組長若干名。根據(jù)黨小組的提議，由戶主會會長召集會議，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則對屯級公共事務(wù)進行協(xié)商決議，監(jiān)督執(zhí)行落實情況。理事會是執(zhí)行實施機構(gòu)，設(shè)會長1名，副會長2—3名，均由戶主會協(xié)商推選產(chǎn)生，主要負責(zé)決議的執(zhí)行落實，將結(jié)果予以公開并接受黨小組和戶主會的監(jiān)督。

協(xié)商民主是“自由平等的公民，基于權(quán)利和理性，在一種由民主憲法規(guī)范的權(quán)力相互制約的政治共同體中，通過對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主形式”②。浙江臨海等四個地區(qū)的鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐是對協(xié)商民主理論意涵的生動演繹，也獲得了良好的實踐成效。首先，暢通了村民的利益表達渠道。在快速變化的鄉(xiāng)村社會中，村民正在成為“多維層面的異質(zhì)性要素”③復(fù)合體，他們的行為邏輯正在由遠近親疏向利益為主轉(zhuǎn)變，權(quán)利意識也日益提高。一旦他們的利益表達渠道受阻，就極易激化利益沖突，民主協(xié)商議事組織為化解鄉(xiāng)村矛盾提供了暢通的表達渠道。例如，作為南水北調(diào)中線工程水源地，河南南陽運用“四議兩公開”工作法，召開群眾大會8200次，成功化解矛盾糾紛9600起，順利完成了移民拆遷安置任務(wù)。④其次，保障了村民的政治民主權(quán)利。在“一組兩會”發(fā)源地的良嶺屯，2009年在商議建設(shè)燈光球場的事務(wù)中，村民們運用戶主會來協(xié)商共議，實行屯里的事情自己議、自己定、自己干，最終建成了嶄新的球場。⑤村民們用這種民主協(xié)商議事機制實現(xiàn)了廣泛知情、深度參與和有效監(jiān)督，將各項民主權(quán)利落到了實處。再次，提高了鄉(xiāng)村治理的決策科學(xué)化水平。決策科學(xué)化內(nèi)在要求以事實為依據(jù)，對不同的議案進行協(xié)商討論、審慎分析和理性選擇，并按照科學(xué)的程序最終作出正確的決策。在蘆稿村村級議事會上，成員們就因突遭車禍而大腿骨折的傅某能否享受低保的議題展開了激烈討論，大家擺事實、講理由，經(jīng)過充分協(xié)商，最終認定他的家庭收入超出了低保范疇，不符合低保評定條件，由此作出了理性、有效的決策。最后，維護了村民的公共利益。以臨海市白水洋鎮(zhèn)為例，2015年，為拓寬一條全長3.67公里的盤山公路，解決長期擁堵不堪的交通問題，該公路沿線14個村的村支書和村主任通過鎮(zhèn)、村協(xié)商議事會，共同商議，最終各村合力辦好這件民生實事。協(xié)商民主正是通過這種對話溝通的方式來彌合差異、凝聚共識，以民主促民生，由此增加了廣大村民的公共福祉。

關(guān)于如何評價一項改革的成效問題，習(xí)近平提出了“兩個是否”的評價標準，即是否促進經(jīng)濟社會發(fā)展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感。從這個標準看，上述四個地區(qū)的鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐改革無疑是成功的。

二、多維比較：鄉(xiāng)村協(xié)商民主四種實踐形式的異同

浙江臨海等地的四種民主協(xié)商實踐形式，為我們創(chuàng)新鄉(xiāng)村協(xié)商民主提供了可以借鑒的經(jīng)驗素材。在多維比較視野中（如表1），每一種實踐形式的特點顯得愈發(fā)鮮明。通過比較，也不難發(fā)現(xiàn)彼此之間的異同。

1.共性

上述四個典型類型在實踐背景、制度建設(shè)和推動力量三個方面存在著明顯的共性，具體來說，表現(xiàn)在以下三個方面。

其一，問題倒逼創(chuàng)新。從實踐背景來看，上述四種實踐形式都是問題倒逼的產(chǎn)物。浙江臨海是為了應(yīng)對基層社會利益矛盾加劇，“政府買單群眾不買賬”的怪象。河南鄧州著力解決村“兩委”工作的不協(xié)調(diào)，四川成都主要應(yīng)對村民自治流于空轉(zhuǎn)，廣西貴港力圖解決自然屯黨組織及村民自治薄弱的問題。也就是說，雖然四個地區(qū)分布的位置不同，遭遇難題的表象也有所差別，但從根本上來說都陷入了鄉(xiāng)村治理低效的現(xiàn)實困境。四個地區(qū)正是在上述鄉(xiāng)村治理困境中，走上了以協(xié)商促民主，以協(xié)商民主促民主治理的實踐探索路徑，因此它們都屬于問題倒逼型實踐創(chuàng)新。

其二，制度供給完善。健全完善的制度規(guī)范是維系一種實踐創(chuàng)新形式順利運行的重要保障。四個地區(qū)的基層政府都很注重為協(xié)商民主實踐創(chuàng)新創(chuàng)造良好的制度條件。它們的通常做法是“一個核心，多項配套”，即以一個機制為核心，圍繞這個機制制定相關(guān)的章程和程序，再出臺配套性措施，由此形成“制度鏈”或“制度群”來為新的實踐機制提供強有力的制度保障。以廣西貴港為例，其核心機制是“一組兩會”，研究制定的《“一組兩會”協(xié)商自治章程》詳細規(guī)定了每個組織的職責(zé)定位和協(xié)商程序，在外圍又健全實施《黨小組工作制度》《戶主會工作制度》《理事會工作制度》和《村民民主監(jiān)督制度》四項配套制度，由此來確保“一組兩會”的規(guī)范有效運行。實際上，制度供給完善的意義不僅在于它能夠為某一種實踐機制提供剛性保障，也體現(xiàn)在它增加了在現(xiàn)有制度空白領(lǐng)域進行探索的可能性，從而加快了制度創(chuàng)新的發(fā)展進程。

其三，多元合力推動。一項成功的實踐或制度安排通常是多元合力共同推進的結(jié)果。四個地區(qū)創(chuàng)新實踐的推動方式可分為兩種：一種是浙江臨海和河南鄧州的“黨委首創(chuàng)+政社參與”，另一種是四川成都和廣西貴港的“群眾首創(chuàng)+黨政推動”。前者按照主導(dǎo)部門發(fā)現(xiàn)問題、調(diào)研論證、試點先行、總結(jié)經(jīng)驗并逐步推行的步驟來推動實踐創(chuàng)新機制的鋪開，后者依照群眾首創(chuàng)、黨政部門挖掘經(jīng)驗和做法并逐步推廣的順序來實現(xiàn)新型實踐機制的發(fā)展。這兩種推動方式雖然“源頭”不同，但最終都實現(xiàn)了多股力量的“匯流涌動”。這也證明我國鄉(xiāng)村協(xié)商民主的機制創(chuàng)新與當?shù)氐慕?jīng)濟文化發(fā)展水平并無必然關(guān)聯(lián)，關(guān)鍵在于尊重并激發(fā)基層群眾和干部的創(chuàng)造精神。無論發(fā)起者是群眾還是黨政干部，鄉(xiāng)村協(xié)商民主的實踐創(chuàng)新必須有賴于黨政力量和社會力量的共同推動才能有力地運轉(zhuǎn)起來。

2.差異

雖然鄉(xiāng)村協(xié)商民主的四種實踐形式具備一些共同特質(zhì)，但它們也存在著諸多差異，比如產(chǎn)生的時間和具體背景不同，牽頭部門和推廣范圍不盡相同等，只是這些不同與它們的“類型不同”相比是一種淺層意義上的區(qū)別。在類型劃分上，學(xué)界當前相關(guān)的劃分方法有兩種：一種是功能劃分法，有三分法、四分法、五分法;另一種是制度劃分法，按照制度基礎(chǔ)劃分為制度改良型、制度嵌入型、制度改革型和嵌入混合型。這些劃分方法有助于我們對不同的協(xié)商民主實踐形式進行歸類整理并挖掘它們的內(nèi)在作用機理。筆者在此采用權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分法，即以行政村村“兩委”權(quán)力結(jié)構(gòu)為比較基點，以是否改變該權(quán)力結(jié)構(gòu)以及改變的方式為判斷依據(jù)，將這四種實踐形式劃分為如下四種類型。

其一，維持型：浙江臨?；鶎用裰鲄f(xié)商議事會。臨海市創(chuàng)新基層民主協(xié)商制度的核心機制是民主協(xié)商議事會。在行政村一級，民主協(xié)商議事會主要由村“兩委”及其下屬各組織的成員、村莊老干部代表和外出代表人員組成。這意味著對于村“兩委”成員來說，他們是一套人馬參與兩個機制，既參與村級黨組織和村民委活動，也參與新成立的民主協(xié)商議事會活動。村級民主協(xié)商議事會既涵蓋了村“兩委”成員，又將村級下屬的委員會、民間組織和村莊精英等納入進來，這種制度創(chuàng)新的著力點在于使協(xié)商議事主體從村“兩委”二元向鄉(xiāng)村社會多元方向發(fā)展，它的最大意義是擴大了基層群眾的協(xié)商參與度。臨海設(shè)置的其他協(xié)商機制和平臺，例如同心會客室、網(wǎng)絡(luò)互動平臺等也沒有改變村莊既有的權(quán)力體系，都以保持既有村級黨組織和村委會各自的權(quán)力架構(gòu)為前提，因此它是一種“維持型”實踐創(chuàng)新。

其二，融合型：河南鄧州“四議兩公開”。鄧州“四議兩公開”的實質(zhì)是探索一套使村“兩委”協(xié)調(diào)融合的工作機制。村“兩委”在實際工作中的種種不協(xié)調(diào)從根源上講是由體制矛盾造成的，即兩個組織的權(quán)力來源方向相反?！八淖h兩公開”致力于解開兩者的體制性“死結(jié)”，重新設(shè)計村莊的協(xié)商議事流程，按照村黨支部會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議的方式，減少工作中黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和村民自治權(quán)的摩擦和碰撞，實現(xiàn)并保障黨員和群眾的民主權(quán)利。它以嶄新的機制和重設(shè)的程序，將村莊的決策、管理、落實和監(jiān)督融為一體，把黨的領(lǐng)導(dǎo)機制、村“兩委”協(xié)調(diào)機制、黨內(nèi)基層民主機制和村民自治機制有機統(tǒng)一起來。這種做法改變了村莊以往的權(quán)力運作流程，促使村“兩委”在工作中由“兩條繩”擰成“一股繩”，因而是一種“融合型”的鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐探索。

其三，嵌入型：四川成都“村民議事會”?！扒度搿钡脑馐侵赴演^小的東西卡進較大的東西上面的凹處，這里引申表達為協(xié)商民主的實踐創(chuàng)新機制“插入”到村“兩委”既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)中。四川成都的實踐做法是在村民代表大會和村委會之間“嵌入”村民議事會，使授權(quán)方式從原來的村民會議、村民代表會議和村委會的兩級授權(quán)，變?yōu)榇迕駮h、村民代表會議、村民議事會和村民委員會之間的三級授權(quán)。村民議事會作為常設(shè)決策組織，在授權(quán)范圍內(nèi)行使決策權(quán)、議事權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這種做法一方面實現(xiàn)了村委會決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離，使村委會作為具體的執(zhí)行組織來落實村級公共事務(wù)，從而使權(quán)力分配更加科學(xué)化、合理化。另一方面，不再擁有決策權(quán)的村委會，與村級黨組織之間的體制性矛盾得以緩解，也使村級黨組織由過去的事無巨細轉(zhuǎn)變到了定方向和管大事上來。因此，村民議事會是一種“嵌入型”的協(xié)商議事機制創(chuàng)新。

其四，下沉型：廣西貴港“一組兩會”。廣西貴港的“一組兩會”以自然屯為自治單元，使整個創(chuàng)新機制由行政村下移了一個層級。這種機制安排建立在村“兩委”治理效度有限、自然屯之間利益訴求難平衡、村民分散會議難開的現(xiàn)實基礎(chǔ)上。在自然屯成立黨小組的做法，延伸了農(nóng)村基層黨組織的工作觸角，把農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心功能由村委一級下延到了村屯一級，增加了黨支部的組織支撐點，強化了村黨支部密切聯(lián)系群眾、直接服務(wù)群眾的功能。自然屯的戶主會作為議事決策組織，改變了我國當前普遍在行政村由村民大會和村民代表會議擁有決策權(quán)的做法，將議事決策的范圍縮小到了自然屯。理事會是決議執(zhí)行組織，與村委會相比，它也將村級公共事務(wù)的執(zhí)行權(quán)下沉到了自然屯一級。因此，“一組兩會”是行政村黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、自治事務(wù)的提議權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的整體下移，是一種“下沉型”協(xié)商自治實踐形式。

三、突出問題：鄉(xiāng)村治理中協(xié)商民主實踐中的困境

浙江臨海等四個典型類型是我們觀察和理解協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理中運行狀況的透視窗。從發(fā)生學(xué)角度看，我國現(xiàn)有協(xié)商實踐形式的產(chǎn)生多則二十余年，少則幾年，且以后者居多。從整體上來說，它們還不太成熟，仍處于發(fā)展的初級階段，因此還存在一些亟待解決的突出問題。

1.制度創(chuàng)新與既有法律制度銜接不夠

當前我國農(nóng)村各地的協(xié)商民主創(chuàng)新機制大多依賴于地方政府出臺的各類文件，包括方案、細則和章程等來實現(xiàn)規(guī)范化運作。這些各式各樣的文件與復(fù)雜多樣的實踐機制相伴而生，頗具地方特色。各地根據(jù)自身實際情況而設(shè)置的制度規(guī)范，相互之間具有一些差異性是正常的，但問題是，從宏觀層面來看，這些新設(shè)的制度規(guī)范處于零亂的碎片化狀態(tài)，還缺乏一套可以普遍遵循的議事框架和協(xié)商程序，甚至出現(xiàn)了某些“越軌”行為。例如有學(xué)者指出，常設(shè)村民議事會以取代村民代表會議和村民會議的做法“非常隨意，不符合基本法律制度”⑥。另有學(xué)者認為自治下沉到自然村的做法既能做實民主，但也容易造成“村村割裂”。⑦雖然“開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作”已經(jīng)寫入中央一號文件，但目前仍然缺乏法律意義上的支撐，這凸顯出既有法律規(guī)范的相對滯后性。

2.協(xié)商議事低效

當前鄉(xiāng)村協(xié)商民主在不同程度上存在著無人可商、無事可議、議而不決的議事低效甚至無效問題，其原因主要有三個：一是因人員的大量缺席而造成的無人可商。在村莊“空心化”、黨員“空巢化”的現(xiàn)實情境中，大量青壯年勞動力和年輕黨員外出務(wù)工，使村級黨組織和村委會處于無人可商的“政治冷漠”境地。二是村集體經(jīng)濟的匱乏導(dǎo)致的無事可議。協(xié)商議事的議題通常涉及村莊公共設(shè)施和公共服務(wù)的提供，以及村級公共資源的分配。尤其是村莊公共服務(wù)和設(shè)施，它們具有公共物品或準公共物品的特征，大多只能依靠村集體經(jīng)濟來提供。貧乏的村莊公共資源使村干部常生“巧婦難為無米之炊”之感，因而無事可議。三是村民協(xié)商會議缺乏完善的議事規(guī)則而造成的議而不決。成都市蘆稿村曾遇到過兩次這樣的事情，一次是議事會成員在有關(guān)村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的討論中，意見分歧很大甚至發(fā)生爭吵，最終被迫休會。另一次是就土地調(diào)整問題先后召開四次會議進行協(xié)商，最后一次只有五分之一的成員贊同，村里不得不放棄了土地修整方案。因此，受到人力、財力和議事規(guī)則所限的民主協(xié)商議事會，很難實現(xiàn)高效性的議事協(xié)商。

3.協(xié)商主體代表性不足

除臨海外，其他三種創(chuàng)新形式都是在村莊“空心化”背景下進行的實踐探索。這種代議性質(zhì)的民主協(xié)商已不再是人們通常認為的“精英協(xié)商”了，而更多成為一種“留守老人協(xié)商”。因此，中老年村干部是否有能力及時并真實地代表民意、傳達民意就成為協(xié)商議事的一個關(guān)鍵。以成都市蘆稿村為例，2014年村民議事會共有63人，平均年齡為52.3歲，小學(xué)學(xué)歷占25.4%，初中學(xué)歷占57.1%;2018年村民議事會成員共有65人，平均年齡為54.5歲，仍以小學(xué)和初中學(xué)歷為主，共占81.5%。筆者的兩次調(diào)研數(shù)據(jù)都反映出村民議事會成員具有老齡化、低學(xué)歷特征。文化程度相對較高的青壯年流失，與村莊政治基本處于“斷裂”狀態(tài)，使得村莊各項民主協(xié)商活動就只能依賴于留守的有經(jīng)驗的中老年人來開展。這種全體村民的“同意權(quán)力”⑧危機，就產(chǎn)生了協(xié)商主體在實踐中究竟能否代表利益相關(guān)村民民主協(xié)商意愿和態(tài)度的問題。

4.持續(xù)發(fā)展動力不強

持續(xù)發(fā)展動力不足是當前我國鄉(xiāng)村創(chuàng)新機制存在的普遍問題。從社會關(guān)注度來看，媒體對成都市蘆稿村的關(guān)注集中于2015年前后，對臨海市的關(guān)注主要是在2016年左右，這兩年來的關(guān)注較少，像對浙江溫嶺民主懇談會和河南鄧州“四議兩公開”進行長時間持續(xù)關(guān)注的并不多。這說明一些鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐陷入了持續(xù)發(fā)展動力不足的困境。主要原因有三個：一是協(xié)商民主文化培育不足。我國自古缺乏民主傳統(tǒng)，村民自治30多年積累的民主經(jīng)驗，還不能為新時代鄉(xiāng)村協(xié)商民主的實踐發(fā)展提供足夠的文化支撐，因此造成這些實踐形式缺乏持續(xù)發(fā)展的文化內(nèi)驅(qū)力。二是協(xié)商民主更多被視為一種治理工具而不是價值理念。一些基層干部的政績型工具理性和部分村民的謀利型工具理性，使鄉(xiāng)村協(xié)商民主陷入了“有利就協(xié)商、無利不協(xié)商”的間歇性運作狀態(tài)。三是鄉(xiāng)村協(xié)商民主主要依賴于自上而下的行政力量推動，容易受主政者個人意志的影響或者人走政息。尤其在我國“大政府、小社會”的現(xiàn)實情境中，一旦行政力量推力減小，力量薄弱的社會也無法承擔起推動創(chuàng)新機制持續(xù)發(fā)展的重任。因此，這些因素綜合作用，造成鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐形式陷入了后續(xù)發(fā)展乏力的狀態(tài)。

四、對策建議：完善鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐形式的路徑選擇

浙江臨海等地的創(chuàng)新探索，豐富了我國鄉(xiāng)村社會的協(xié)商民主實踐形式，也拓展了協(xié)商民主的理論研究范圍。正如伽達默爾所說，一切實踐的最終含義就是超越實踐本身。⑨針對鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐中存在的突出問題，可以從如下四個方面著手解決。

1.實行統(tǒng)籌安排，修訂完善相關(guān)法律

當前關(guān)于農(nóng)村基層各種實踐創(chuàng)新形式的推廣問題，學(xué)者們達成的一個基本共識是各地應(yīng)因地制宜，創(chuàng)出特色。其中一個關(guān)鍵是要推動地方新設(shè)的制度規(guī)范與國家法律法規(guī)相銜接。一是國家相關(guān)部門可以對各地積累的協(xié)商民主實踐進行經(jīng)驗總結(jié)，系統(tǒng)梳理富有成效的做法，歸納出一套適用性強而又簡便易行的制度規(guī)范，用來指導(dǎo)各地的協(xié)商民主實踐。這樣既能給各地留以較大的創(chuàng)新空間，也可以保障各地的實踐探索遵循一定之規(guī)，最大限度減少與既有法律法規(guī)相抵牾的實踐行為。二是推動農(nóng)村基層相關(guān)法律法規(guī)的修訂完善。當前鄉(xiāng)村地域主要是依照黨的各項基層組織工作制度和村民自治制度來進行治理，例如《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《村民委員會組織法》等。以《村民委員會組織法》為例，可以在條例中新增“開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作”，并對能否“在自然村設(shè)置村委會”等做法作出明晰規(guī)定以回應(yīng)學(xué)界爭議等等，從而為鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐探索提供強有力的法律支撐。

2.強化利益相關(guān)，明晰協(xié)商議事規(guī)則

增加村莊公共資源并強化利益相關(guān)是解決無人可商、無事可議的根本之策。利益相關(guān)、地域相近、規(guī)模適度、文化相連以及便于自治是自治所需遵循的基本原則。⑩其中，利益是村民政治參與的原動力，無人可商正是因為村民無利可圖。因此，必須壯大村集體經(jīng)濟來破解農(nóng)村資金短缺的難題，來強化村民與協(xié)商議事會的利益聯(lián)結(jié)緊密度。加大財政資金支持力度是當前充實村級公共資金的主要方法。此外，為避免協(xié)商議事爭吵“一鍋粥”，可以合理采用“羅伯特議事規(guī)則”，根據(jù)平衡、辯論、多數(shù)決定、集體的意志自由以及對村干部權(quán)力制約等原則，嚴守文明表達、發(fā)言不跑題、禁止一言堂、不打斷別人正常發(fā)言的四大鐵律，按照動議、附議、陳述議題、辯論、表決、結(jié)果公布“六部曲”來完成議題的協(xié)商。只有有了規(guī)則，組織的決定才能夠協(xié)調(diào)一致、前后統(tǒng)一B11，才能提高協(xié)商議事的有效性。

3.推動網(wǎng)絡(luò)協(xié)商，復(fù)歸流動人員權(quán)利

為解決村莊“空心化”和黨員“空巢化”造成的協(xié)商主體代表性不足問題，一個有效策略是通過網(wǎng)絡(luò)協(xié)商來實現(xiàn)流動人員的協(xié)商民主權(quán)利從“空置”到“復(fù)歸”。在大數(shù)據(jù)時代，互聯(lián)網(wǎng)為現(xiàn)有利益格局中原本處于權(quán)力遠端的農(nóng)民工提供了聚合行動力量的媒介、呈現(xiàn)利益訴求的工具和非制度化參與的可能。B12網(wǎng)絡(luò)協(xié)商因而成為流動村民突破時空阻隔，參與村莊政治生活的一種有效方式。一是要提升鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)覆蓋率，為鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)協(xié)商創(chuàng)造良好的外部條件。重點加大對偏遠農(nóng)村的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)力度，增加網(wǎng)絡(luò)接入點的設(shè)置，加快信息傳輸速度，合理收取網(wǎng)絡(luò)費用并提升農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)服務(wù)水平。二是提升村干部的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用能力。特別是老齡化、文化水平不高的村干部需與時俱進，強化網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)能力和服務(wù)能力。三是提升流動村民的網(wǎng)絡(luò)使用技能。在農(nóng)民工返鄉(xiāng)期間進行必要的信息培訓(xùn)，或指定人員在他們務(wù)工閑暇之余對他們進行幫助。四是健全網(wǎng)絡(luò)協(xié)商議政渠道。建立微信群、QQ群等大眾化網(wǎng)絡(luò)參與平臺，對村級重大事項的協(xié)商議事過程進行錄制或直播等，實現(xiàn)外出人員的“身不在場，實際在場”，進而保障他們的民主協(xié)商參與權(quán)利。

4.培育協(xié)商文化，激發(fā)多元主體活力

培育協(xié)商文化，激發(fā)多元主體活力是推動鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐形式向前發(fā)展的力量源泉。一方面，我國民主政治發(fā)展的關(guān)鍵在于工具理性和價值理性的和合統(tǒng)一、功能互補。B13協(xié)商民主的價值理性體現(xiàn)在它作為一種文化理念，能夠涵養(yǎng)諸如平等、包容、規(guī)則、法治、理性和尊重差異等現(xiàn)代公民精神。在鄉(xiāng)村文化建設(shè)中，需將協(xié)商文化作為新的元素納入到社會主義精神文明價值體系中，培養(yǎng)廣大村民的協(xié)商參與意識，消除功利主義的認知偏差，重塑鄉(xiāng)村公共精神，為鄉(xiāng)村協(xié)商民主的長遠發(fā)展營造良好的文化氛圍。另一方面，激發(fā)多元主體活力來改善鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐“重創(chuàng)造輕延續(xù)”的社會現(xiàn)狀。一是基層政府需盡力規(guī)避因主政者個人偏好和政績驅(qū)動所造成的實踐波動狀況，注重創(chuàng)新制度的持續(xù)性運行;二是建立健全基層政府激勵機制，把效果良好的協(xié)商民主實踐形式納入績效考核范圍，提高基層干部群體對其可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注度和貢獻率;三是激活社會力量，積極培育社會自治組織，推動社會力量和黨政力量的合拍互動，使鄉(xiāng)村治理中的協(xié)商民主實踐形式持久有力地運轉(zhuǎn)起來，由此更好地實現(xiàn)基層社會的共建、共治、共享。

注釋

①[美]羅伯特·K.殷（Robert K. Yin）：《案例研究：設(shè)計與方法》，周海濤等譯，重慶大學(xué)出版社，2017年，第191頁。

②陳家剛：《協(xié)商民主與國家治理——中國深化改革的新路向新解讀》，中央編譯出版社，2014年，第11頁。

③[美]詹姆斯·博曼、威廉·雷吉：《協(xié)商民主：論理性與政治》，陳家剛等譯，中央編譯出版社，2006年，第212頁。

④《強化建設(shè)“四議兩公開” 提升南陽改革發(fā)展活力》，《河南日報》2014年5月20日。

⑤《屯里大小事 群眾說了算》，《廣西日報》2013年8月14日。

⑥季麗新：《中國特色農(nóng)村民主協(xié)商治理機制創(chuàng)新的典型案例分析》，《中國行政管理》2016年第11期。

⑦任中平、張露露：《村民自治機制創(chuàng)新比較研究——以廣東揭陽和清遠的探索為例》，《五邑大學(xué)學(xué)報》2016年第1期。

⑧費孝通：《鄉(xiāng)土中國 生育制度 鄉(xiāng)土重建》，商務(wù)印書館，2011年，第63頁。

⑨[德]伽達默爾：《贊美理論》，夏鎮(zhèn)平譯，三聯(lián)書店，1988年，第46頁。

⑩徐勇、賀磊：《培育自治：居民自治有效實現(xiàn)形式探索》，《東南學(xué)術(shù)》2014年第5期。

B11[美]亨利·羅伯特：《羅伯特議事規(guī)則》，袁天鵬、孫滌譯，上海人民出版社，2008年，第4頁。

B12張國獻：《論人口流動背景下的鄉(xiāng)村協(xié)商治理》，《中州學(xué)刊》2016年第2期。

B13王彩云：《工具理性和價值理性視角下的中國民主建設(shè)》，《理論探討》2011年第3期。

責(zé)任編輯：浩 淼 文 刀