多源流視閾下城市住房“租購并舉”政策過程分析

劉 璐

（廣西財經(jīng)學院 廣西 南寧 530004）

一、概述

（一）源起：房屋價值二重性

作為最典型的不動產(chǎn)，住房兼具自然屬性與經(jīng)濟屬性，是一種特殊的商品。在市場化經(jīng)濟時代，它既能滿足社會居民的一般居住需求，又能滿足投資者們的財富增值需求；而政府作為土地資源的分配者、不動產(chǎn)市場的管理者，對住房不同屬性的“偏好”則將影響其對住房市場的政策偏好，從而在特定時期內(nèi)，主導一個國家住房體系的發(fā)展方向。

在我國，住房政策的側(cè)重點呈現(xiàn)出鮮明的時代特色，自建國以來，我國住房市場已歷經(jīng)“公有住房供給為主-商品房改革試點-商品房全面推開”的三大階段，反映的不僅是政策從房屋的“自然屬性”到“經(jīng)濟屬性”的側(cè)重點切換，更折射出我國住房體系構(gòu)建過程中從“房屋供給量的短缺”到“房屋供給結(jié)構(gòu)不充分不平衡”的矛盾切換。

（二）定義

從字面意思上理解，“租購并舉”是指在住房供給體系中既存在租賃性質(zhì)的住房又存在出售性質(zhì)的住房，但“租”與“購”的關(guān)系，不僅僅是簡單的個體間的利益博弈，更是關(guān)系到整個住宅市場層級化、穩(wěn)定化發(fā)展的基礎(chǔ)。本文所稱“租購并舉”，指的是在現(xiàn)有“可租”與“可購”兩類住房并存的基礎(chǔ)上，以兼顧住宅市場體系與住宅保障體系為目的，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場統(tǒng)一發(fā)展為背景，通過多主體、多渠道供給多樣化住宅產(chǎn)品為途徑，實現(xiàn)整個住宅體系穩(wěn)定健康運行的政策舉措。

（三）理論及適用性

多元流模型是美國學者約翰·金登（1983）在其著作《議程、備選方案與公共政策》中提出的用于解釋政策制定過程的理論。金登在廣泛吸收了“垃圾桶模型”的內(nèi)在理念基礎(chǔ)上，對“理性主義”、“漸進主義”等政策理論完成了批判式繼承。該著作重點探討了政策議程建

立的各種原因，金登認為，某個政策議程既不可能是單一因素的作用結(jié)果，也不可能是在各種因素的毫無秩序的影響下產(chǎn)生；通過數(shù)十年的實證研究，金登發(fā)現(xiàn)政策議程在確立過程中，其影響因素可被分為三類“溪流”——“問題流”、“政策流”、“政治流”，三條溪流自有各自的產(chǎn)生邏輯，在某一個時間點上，三條溪流“耦合”或是相遇，從而促進政策議程的產(chǎn)生。具體過程如下圖所示：

圖1 多源流模型基本運行過程

其中，“問題流”指從社會群體到特定政策參與者對于某類問題的重視程度、提出的倡議、發(fā)出的訴求等能夠說明某類問題引起重視的具體表現(xiàn)；“政策流”則是政策在政策共同體中被提出、被討論、被“軟化”、被重視的過程，又稱為政策原湯，在原湯之中，任何政策建議都有會被質(zhì)疑、否定甚至推翻的可能性；而“政治流”則是指包括國民情緒趨勢、共識形成過程、意識形態(tài)確立等能夠影響政策問題能否被解決的大環(huán)境因素。與此同時，金登認為，三條溪流都是各自運行且互不干擾的，當發(fā)生了使三大溪流匯合的事件時，“政策之窗”將會開啟，此時政策制定者把注意力和政策供給集中在該問題的解決上。多源流模型具備了一定“發(fā)生學”邏輯，同時其對政策議程的系統(tǒng)、動態(tài)解釋也使其具備了強大包容性和廣泛適用性，目前，該模型已被廣泛應(yīng)用于不同國家各領(lǐng)域政策過程研究。

長期以來，我國政府致力于完善機構(gòu)職能、公開決策程序等各項完善政府職能的改革，其過程的系統(tǒng)性、動態(tài)性亦使得多源流模型能夠與之契合，目前，我國已有不少學者成功運用多源流模型對做出了多方面的實證研究與理論探索。運用多元流模型研究我國“租購并舉”及配套政策出臺的動因，分析該政策提出的必要性以及由“政策之窗”如何打開，或許能為新形勢下我國住房供給系統(tǒng)的深化改革提供思路。

基本思路如下圖所示：

圖2 “租購并舉”的多源流購成

二、“租購并舉”政策的多源流構(gòu)成與“政策之窗”的開啟

如前所述，迄今為止我國不少地區(qū)已經(jīng)開展了對于住宅供給渠道多元化的實踐探索，但始終未能在全國層面實現(xiàn)總政策的推進，此次之所以能夠進入中央決策層面，則是源于問題流、政策流、政治流的三者匯聚從而促進了政策之窗開啟。

（一）問題流：“矛盾”的轉(zhuǎn)換

多源流理論認為，特定政策問題的產(chǎn)生與解決并非一個自然而然的過程，從“問題”向“政策問題”的進化過程中，一些問題一開始就存在，但并不會迅速被決策者納入議程，而隨著那些能夠說明問題的“指標”逐步凸顯、以及相關(guān)“焦點事件”的影響力逐步擴大，以至于引起了廣泛的關(guān)注，決策者才有可能考慮促進該問題被提上議程，開啟“政策之窗”。建國之初至改革開放前夕，我國主要住房“矛盾”是解決全民“住有所居”的基本生活需求，；1998年開啟的房地產(chǎn)市場化改革，為經(jīng)濟發(fā)展提供了動力，提升了國民住房質(zhì)量。近年來，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展到了新階段，新時代下，“社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化”使得住房“矛盾”出現(xiàn)了新的結(jié)構(gòu)與特征：

首先，在土地供給層面上，農(nóng)村建設(shè)用地閑置與城市建設(shè)用地緊張并存。在城鎮(zhèn)化的過程中，“地”的城鎮(zhèn)化與“人”的城鎮(zhèn)化之間步調(diào)不一致一直是我國土地與勞動力要素市場配置不均的主要體現(xiàn)，雖然近年來各省市已逐步推進諸如“增減掛鉤”、“土地整治”等措施以期提升建設(shè)用地指標緩解城市用地壓力，但相對于城鎮(zhèn)化所需的用地量來說，該類措施無法對城市住房用地形成長期補充。

其次，住房供給體系中，庫存壓力與需求增長并存。一方面，商品房市場中，庫存與房價“雙高”，根據(jù)易居研究院最新發(fā)布的《中國百城住宅庫存報告》（2019），報告認為，總體上我國目前樓市“供大于求”態(tài)勢繼續(xù)呈現(xiàn)。而在以一二線城市為代表的人口凈流入較大的城市群中，城市群的虹吸效益明顯，反過來人口的凈流入推高了這些地區(qū)房地產(chǎn)的居住需求和投資需求，但歷經(jīng)幾輪暴漲后，我國的房價使得部分這部分“剛需群體”無力買房或者付出巨大代價買房，于是有效的需求被抑制。另一方面，住房保障體系上還存在配套不足，加劇了這一供需壓力并存的現(xiàn)狀。近年來，隨著人口紅利的削弱和老齡化社會的到來，各地政府在人才引進的住房、落戶政策上給予了愈發(fā)強勁的力度。但長期以來，我國的保障性住房的建設(shè)存在著“重速度、輕質(zhì)量”的現(xiàn)象，雖然全國保障性住房計劃近年來有增無減。但在側(cè)重于“量”的建設(shè)過程中，在工程質(zhì)量、分配環(huán)節(jié)、公共配套等方面則有待提升。

（二）政策流：“公平”和“效率”的變奏

政策流是政府內(nèi)部人員或相關(guān)專家提出多種意見，并將這些意見重新“軟化”組合的過程。隨著問題流的不斷發(fā)展，政策問題開始逐步顯化，來自各個層面的政府官員、學者等專業(yè)人員組成的政策共同體開始圍繞這些問題提出自己的政策建議，而“租購并舉”這一共識的形成，則是在建國以來對住房功能定位的演變中逐步實現(xiàn)的。

首先，在計劃經(jīng)濟體制下，我國的基本戰(zhàn)略是集中力量發(fā)展重工業(yè)，因此其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展均讓位于前者，住房僅僅作為滿足國民居住基本需求的“福利”而存在，為了使人人住有所居，“公平”成為其時住房供給系統(tǒng)的主題，但這樣的舉措?yún)s在一定程度上導致了“低效”的后果：一是表現(xiàn)為居住環(huán)境質(zhì)量的整體下降，二是由于長期的投入給財政帶來了沉重負擔。

其次，改革開放以來，我國確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本方針，為房地產(chǎn)市場化改革提供了制度基礎(chǔ)。八十年代初，為緩解財政困難，同時滿足部分居民住房質(zhì)量提升的訴求，中央開始了商品化改革的試點，隨后，在借鑒發(fā)達地區(qū)住房體系建構(gòu)模式的基礎(chǔ)上通過逐步擴大試點范圍，完善相應(yīng)配套措施，收獲了顯著成效；90年代初，“建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟”成為我國的長期發(fā)展目標，為后續(xù)房地產(chǎn)市場化的全面推開奠定了基礎(chǔ)。

最后，1998年亞洲金融危機的到來，促使房地產(chǎn)業(yè)成為新的國民經(jīng)濟增長點。2008年金融危機以來，我國房價直線上升，為遏制房價快速上漲，國務(wù)院及部委多次出臺限購、限價政策以穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，同時，對于保障性安居工程也是連年增加投入。但隨著城鎮(zhèn)化的進程加劇，“人”與“人”、“人”和“房”之間的矛盾愈發(fā)突出，住房問題的解決，需要一個完整、系統(tǒng)的頂層設(shè)計。十八屆三中全會報告指出，“加快推進住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，要處理好政府提供公共服務(wù)和市場化的關(guān)系、住房發(fā)展的經(jīng)濟功能和社會功能的關(guān)系、需要和可能的關(guān)系、住房保障和防止福利陷阱的關(guān)系?！遍_啟了建立長效住房供給機制的新篇章。

（三）政治流：國民情緒與領(lǐng)導人價值觀

多源流理論強調(diào)，在三條溪流中，問題流和政治流對政策之窗的開啟具有更重要的影響，其中政治流一般包括公眾情緒、壓力集團的競爭、政黨意識形態(tài)、領(lǐng)導人價值觀以及政府變更等要素構(gòu)成。在“租購并舉”政策形成過程中，其政治流是以國民情緒和領(lǐng)導人價值觀來表現(xiàn)的：

首先，國民情緒。國民情緒的主體是不僅包括了近年來流入中心城市的居民，他們渴望在城市中擁有穩(wěn)定的居住權(quán)利，還包括了來自城郊地區(qū)、小城鎮(zhèn)的居民，他們具備通過集體建設(shè)用地使用權(quán)實現(xiàn)財產(chǎn)性收益的動機。如前所述，自1998年改革以來，隨著城鎮(zhèn)化率的不斷加速，人口在空間上的迅速聚集，加劇了中心城市地區(qū)的人地矛盾。中國青年報于2012年發(fā)布的全國城鎮(zhèn)民調(diào)顯示：66%的人表示不能承受當前房價1。2019年1月12日，騰訊智慧房產(chǎn)發(fā)布的《2019居民購房意愿調(diào)查》顯示：“全國有71.2%的居民認為當前中國房價很高，他們衷心希望政府在打擊炒房犯罪、遏制房價上漲、糾正樓市亂象等方面要更進一步”。高企的城市住宅價格使得“新城市居民”的“購房夢”遙不可及。

其次，領(lǐng)導人價值觀。十八大以來，以習近平同志為核心的領(lǐng)導人在延續(xù)“科學發(fā)展觀”的基礎(chǔ)上，以全面深化改革為主要議題，強調(diào)國家治理的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和全面性。在住房改革方面，則強調(diào)“公平”與“效率”的進一步深化與并重。習近平在中共中央政治局第十次集體學習時強調(diào)：“加快推進住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，是滿足群眾基本住房需求、實現(xiàn)全體人民住有所居目標的重要任務(wù)，是促進社會公平正義、保證人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求?！?2016年12月中央經(jīng)濟工作會議上，他首度提出：“房子是用來住的，不是用來炒的”，十九大報告則更進一步深化這一原則成為頂層設(shè)計：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！?的提出則進一步反映了領(lǐng)導人當前對住房使用價值與市場價值的并重。由此可見，新時代下，“居者有其屋”被賦予了新的時代意義與內(nèi)涵，既強調(diào)房屋居住屬性的回歸，又嵌入了住房體系多元協(xié)調(diào)發(fā)展的價值取向。

（四）“政策之窗”的開啟

根據(jù)多源流模型，三條原本相互獨立的源流將在某一個特定的時間點匯合到一起，此時，政策之窗開啟，政策問題就會被提上議事日程。如前所述，以“住房制度供給不足”、“城市新居民住房需求缺口”等現(xiàn)狀構(gòu)成的“問題流”，以住房政策變遷構(gòu)成的“政策流”，以國民情緒、領(lǐng)導人“房住不炒”價值觀構(gòu)成的“政治流”，三者實現(xiàn)交匯，其中，領(lǐng)導人價值觀成功促進了政策議程窗口的開啟，“租購并舉”正式進入落實階段。2018年1月，原國土資源部部長姜大明指出：“我國將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，推動建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”5等配套政策的出臺，標志著租購并舉政策由“元政策”進入到“基本政策”層面。2019年1月，多省市相繼出臺地方政府工作報告，報告中明確提出了關(guān)于完善住房保障體系的目標，如北京、天津等地提出了探索建立長租公寓機制，江蘇、四川等地則提出了加大棚戶區(qū)改造的力度，則體現(xiàn)了地方政府對前述“元政策”和“基本政策”的落實，進入到具體政策的層面。

三、結(jié)論

據(jù)上分析可知，“租購并舉”政策的順利推出是三條源流匯集的結(jié)果，既有政策偏好變遷的影響，又有問題不斷發(fā)酵的影響，二者在不同時期、不同層面上影響了政治源流的產(chǎn)生，后者的產(chǎn)生則更進一步推動了政策之窗開啟。在研究過程中，還發(fā)現(xiàn)該理論框架在解釋我國政策議程時仍然存在可改進之處：一是在實際的政策議程中，有時三條源流并不能完全相互獨立，例如政策流的政策倡議者可能同時也是政府官員，在政治流當中發(fā)揮影響力作用；二是某個政策問題從被確立到被正式提上議程的過程中，存在著源流內(nèi)涵的變更、源流匯集后并不能達到預期效果等情況。這說明在實際應(yīng)用過程中，需要結(jié)合個案的具體情況探索影響源流的各類變量，并充分分析其影響力。