淺述地方政府職能轉(zhuǎn)變的困境及路徑

摘要：地方政府職能轉(zhuǎn)變，是我國(guó)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，也是應(yīng)對(duì)全球化，發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略選擇。黨的十八屆三中全會(huì)上已明確提出，要加強(qiáng)中央政府的職責(zé)及宏觀調(diào)控能力，加強(qiáng)地方政府的公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治理及環(huán)境保護(hù)等職能。這為我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變指明了方向，同時(shí)也要求我們?nèi)?、系統(tǒng)和深入地分析地方政府在職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，存在和產(chǎn)生的一系列限制性因素，并尋找破解方法，以此推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變，從而建設(shè)一個(gè)新型服務(wù)型政府。

關(guān)鍵詞：地方政府;政府職能轉(zhuǎn)變;行政改革

地方政府是一個(gè)國(guó)家政府體系的重要組成部分。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國(guó)基本確立，政府管得多，社會(huì)參與不足已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的明顯障礙。而這一障礙的體制根源，在于地方政府行使職權(quán)過(guò)程中，存在的一系列“缺位、越位、錯(cuò)位”等行為。為促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃健康發(fā)展，建立健全一個(gè)更符合時(shí)代發(fā)展要求的新型政府，就必須尋找我國(guó)地方政府治理問(wèn)題的根源所在，并探尋其職能轉(zhuǎn)化的方向及路徑。

一、轉(zhuǎn)變地方政府職能的原因

由于全球化趨勢(shì)的不斷演進(jìn)，我國(guó)面臨著國(guó)際國(guó)內(nèi)的多重機(jī)遇和挑戰(zhàn)，要求中央政府應(yīng)該把更多的注意力和精力轉(zhuǎn)移到維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、領(lǐng)土完整，宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義等事務(wù)上來(lái)。因此，客觀上要求加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)，充分發(fā)揮地方政府的“公共服務(wù)型”職能。但實(shí)際上，在地方政府履職過(guò)程中，存在各種不利經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的行為，這些行為成了誘發(fā)了各類(lèi)社會(huì)矛盾和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題主要原因。所以轉(zhuǎn)變地方政府職能，加快行政改革落實(shí)，是堅(jiān)持發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然舉措。

二、地方政府職能轉(zhuǎn)變面臨的困境

（一）地方政府在加快職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

當(dāng)下，中央和地方政府最重要的任務(wù)依舊是發(fā)展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)。但片面追求GDP和經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，則成了制約我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變的觀念因素。一是地方政府對(duì)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的要求認(rèn)識(shí)不到位、不深入。認(rèn)為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心就是要集中一切力量，調(diào)動(dòng)一切資源大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而后兼顧社會(huì)福利、生態(tài)環(huán)境等其他方面。二是我國(guó)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織發(fā)育不健全，只有靠政府集合各方資源，集中發(fā)展經(jīng)濟(jì)，致使地方政府不可避免地參與到市場(chǎng)和社會(huì)的微觀管理中，甚至是以行政管理的模式去管理企業(yè)和社會(huì)組織。而“強(qiáng)政府”又會(huì)反過(guò)來(lái)加劇各類(lèi)企業(yè)和社會(huì)組織的依賴性，導(dǎo)致市場(chǎng)和社會(huì)團(tuán)體的活力及創(chuàng)造力被抑制，此惡性循環(huán)阻礙了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是有些地方政府認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展好了，其他諸如文化、環(huán)境、民生福利、社會(huì)公平正義等方面的問(wèn)題自然就迎刃而解了。顯然，這與我國(guó)現(xiàn)階段要全面構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)相背離。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)顯著增長(zhǎng)，國(guó)民生活水平不斷提高。當(dāng)前的任務(wù)是要通過(guò)“五位一體”戰(zhàn)略布局，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，從而加快我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。顯然，單純地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)不符合我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的要求，地方政府的陳舊觀念甚至?xí)璧K社會(huì)各方面的發(fā)展。

（二）權(quán)力過(guò)分集中，中央政府與地方政府的職能、責(zé)任界定模糊，缺乏規(guī)范，制約著地方政府職能轉(zhuǎn)變

當(dāng)下我國(guó)所采用的行政體制在一定程度上阻礙了地方政府轉(zhuǎn)變其職能。特別是在政府間進(jìn)行責(zé)權(quán)劃分和法律保障等方面。一是我國(guó)在責(zé)權(quán)劃分的這一布局上，地方政府權(quán)力向上集中，各級(jí)政府權(quán)力向中央集中，尤其是省政府下屬政府所擁有的關(guān)于人、財(cái)、物的權(quán)利都來(lái)源上級(jí)政府?！爸醒胝袛埜鞣N社會(huì)資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、百姓生計(jì)于一身”。權(quán)力的過(guò)分集中抑制了地方的活力，再加上權(quán)力運(yùn)行缺乏嚴(yán)密清晰的程序，導(dǎo)致地方政府權(quán)力濫用，致使腐敗滋生，損害了公民利益，阻礙了地方政府職能轉(zhuǎn)變。二是中央與地方政府之間、各級(jí)地方政府之間職能配置混亂，他們對(duì)自身的職能、職責(zé)、職權(quán)范圍界定不清，該管什么，由誰(shuí)來(lái)管，管到什么程度，該怎樣管，都缺乏規(guī)范化的綱紀(jì)，導(dǎo)致地方政府權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中發(fā)生“缺位、越位、錯(cuò)位”等現(xiàn)象。三是地方政府出現(xiàn)的“權(quán)責(zé)利”失衡的行為。由于各級(jí)政府間的事權(quán)不明，導(dǎo)致現(xiàn)行的財(cái)政管理體制同樣陷入了改革的困境。由事權(quán)不明導(dǎo)致的財(cái)政資源分配不合理，直接弱化了地方政府提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的能力，致使不少地方政府直接投資辦企、實(shí)行地方保護(hù)、放松市場(chǎng)監(jiān)管，以此來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，獲得財(cái)政收入。這樣做使得市場(chǎng)無(wú)法在資源配置過(guò)程中充分發(fā)揮其決定性作用，與地方政府職能向合理化、適應(yīng)性轉(zhuǎn)變背道而馳，阻礙了我國(guó)行政改革的進(jìn)程。

（三）制約地方政府職能轉(zhuǎn)變的機(jī)制因素是以數(shù)量化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的政府績(jī)效考評(píng)以及注重“顯績(jī)”而忽視“潛績(jī)”的測(cè)評(píng)

我國(guó)現(xiàn)行的政府績(jī)效考評(píng)存在的缺陷：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)數(shù)量化、硬性化，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)只注重國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、稅收能夠按要求保持一定的增長(zhǎng)。環(huán)境資源、社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)，特別是與居民生活密切相關(guān)的實(shí)際收入、就業(yè)比例、住房面積等指標(biāo)則是含糊不清的。在經(jīng)濟(jì)方面，它的指標(biāo)占據(jù)了過(guò)高的比重，這就使得政府過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而將 GDP增長(zhǎng)放在至高無(wú)上的地位。二是太過(guò)于重視 “顯績(jī)”從而忽略 “潛績(jī)”。這使得一些政府官員為了個(gè)人政績(jī)，只做對(duì)其自身有利的工作，阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展。同時(shí)那些短期利益小，但利于社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，且需要長(zhǎng)期執(zhí)行的工作就被忽視掉了。三是對(duì)于不同地域、不同領(lǐng)域的工作考評(píng)模式及指標(biāo)單一化，忽視了地方在資源及發(fā)展上的不平衡，致使某些經(jīng)濟(jì)貧困、資源貧乏的地區(qū)為考評(píng)達(dá)標(biāo)，不惜以破壞自然生態(tài)，降低資源利用率為代價(jià)，去換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。因此，存在于政績(jī)考評(píng)中的這些問(wèn)題，已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變地方政府職能的制約因素，影響著服務(wù)型政府的建設(shè)。

三、地方政府職能轉(zhuǎn)變的路徑

（一）轉(zhuǎn)變地方政府唯GDP 論的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念

轉(zhuǎn)變地方政府唯GDP的觀念，即轉(zhuǎn)變過(guò)分注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與經(jīng)濟(jì)總量的價(jià)值觀念，消除以經(jīng)濟(jì)發(fā)展衡量地區(qū)發(fā)展的短視。要從以下幾個(gè)方面著手，一是地方政府要樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，建立以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展觀，更好地處理自然資源、生態(tài)環(huán)境和人類(lèi)社會(huì)三者間的關(guān)系。二是要保障政府和市場(chǎng)力量的均衡，改變舊理念，讓市場(chǎng)釋放出更多活力。三是要將環(huán)境保護(hù)、民生福利放到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同等重要的位置，明確經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的，是為給本地區(qū)人民提供更高質(zhì)量的生活。經(jīng)濟(jì)發(fā)展若以犧牲環(huán)境為代價(jià)，則與政府的初心相悖，與民心相違?；谝陨蠋c(diǎn)，地方政府及其行政官員，要主動(dòng)轉(zhuǎn)變思想觀念與思維慣性，放棄單純片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主動(dòng)樹(shù)立可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，追求長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，樹(shù)立為服務(wù)人民政治信念。

（二）理清政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，明確三者職能

幾十年來(lái)，政府與市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系難以理清，其根源在于，政府管理過(guò)度，削弱了本該由市場(chǎng)和社會(huì)主體發(fā)揮作用的力量。所以只有協(xié)調(diào)好這三者的關(guān)系，才可以使市場(chǎng)朝著健康、活躍的方向發(fā)展;另外，只有協(xié)調(diào)好政府和社會(huì)間的關(guān)系，才能真正促進(jìn)社會(huì)公平，進(jìn)一步建設(shè)和諧社會(huì)。在我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，要求政府從具體事務(wù)中抽身，把本該社會(huì)做的事情交給社會(huì)，把本該市場(chǎng)做的事情交給市場(chǎng)，要明確市場(chǎng)才是經(jīng)濟(jì)的主體，民眾才是社會(huì)的主體。政府要加快“放管服”，特別是地方政府，要主動(dòng)減負(fù)，將商務(wù)和社務(wù)交給企業(yè)或社會(huì)組織來(lái)做，而把自身工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到服務(wù)市場(chǎng)和社會(huì)上來(lái)。同時(shí)加快行政審批制度改革，理清自身的權(quán)與責(zé)，變微觀管理為宏觀調(diào)控，將經(jīng)濟(jì)決策權(quán)歸還于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，另外還要發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各成員，積極為政府建言獻(xiàn)策，進(jìn)行政務(wù)監(jiān)督，讓市場(chǎng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際推動(dòng)者。

（三）改革績(jī)效考評(píng)機(jī)制，增大非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)權(quán)重

在中國(guó)現(xiàn)行管理體制下，績(jī)效考評(píng)體系對(duì)于政府運(yùn)轉(zhuǎn)起著重要的引導(dǎo)作用。因此，筆者認(rèn)為，加快搭建一個(gè)科學(xué)合理的考評(píng)體系，克服和改善唯經(jīng)濟(jì)指標(biāo)論的導(dǎo)向，將地方政府的目光更多地聚焦在資源、環(huán)境、服務(wù)等領(lǐng)域上來(lái)。另外運(yùn)用多視角，合理設(shè)定“顯績(jī)”與“潛績(jī)”的測(cè)評(píng)方法，引導(dǎo)地方政府官員正確看待短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，短期發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展之間的辯證，將主要注意力和精力投入到公共服務(wù)供給和改善民生方面，逐步消除追求短期績(jī)效的政府行為。此外，還要因地制宜，對(duì)不同地區(qū)、不同條件下的地方政府績(jī)效考評(píng)，設(shè)定個(gè)性化考核指標(biāo)。提高在對(duì)地方政府進(jìn)行政績(jī)考核時(shí)的客觀和公正性，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督問(wèn)責(zé)力度，引導(dǎo)政府及其官員提升履職能力，正確行使權(quán)力。

參考文獻(xiàn)：

[1]金太軍，趙暉，等.中央與地方政府關(guān)系建構(gòu)與調(diào)諧[M].廣州：廣東人民出版社，2005.

作者簡(jiǎn)介：

賀甜甜（1993.5- ?），女，漢族，陜西延安，在讀研究生，研究方向：行政管理。