中國經(jīng)濟何處破局：養(yǎng)老保險降費

【摘要】中國企業(yè)社保繳費負擔較重，養(yǎng)老保險降費政策可以“落一子而活全局”：降低企業(yè)負擔，鼓勵企業(yè)高效投資;增加居民可支配收入，促進消費;使退休年齡更加合理，對沖人口紅利消失風險;完善養(yǎng)老保險制度，使養(yǎng)老保險財務上可持續(xù);發(fā)展第二、三支柱的養(yǎng)老保險，推動資本市場的良性發(fā)展;國有資產(chǎn)劃撥社保，改善國企治理。

【關鍵詞】潛在增長率;勞動生產(chǎn)率;投資回報率;養(yǎng)老保險改革

2018年中國經(jīng)濟面臨諸多挑戰(zhàn)，主要原因有四個方面：一是固定資產(chǎn)投資增速較慢，特別是政府主導的投資增速放緩。比如基礎設施投資，2017年基礎設施投資（不含電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應業(yè)）比上年增長19%，而2018年1-11月僅比上年同期增長3.7%。當然，這樣的減速雖然在短期內(nèi)會帶來陣痛，減慢的節(jié)奏可以商榷，但從長期來看方向是正確的，政府主導的投資應該減速，使經(jīng)濟結(jié)構得以調(diào)整。二是民營企業(yè)融資困難。一些風險較大的金融工具是民營企業(yè)融資的重要渠道，為了防范風險，中國對這些金融工具加強了監(jiān)管。在這個過程中，由于民營企業(yè)融資渠道變得不太暢通，短期內(nèi)影響了民營經(jīng)濟的增長。但長期而言，在把握好節(jié)奏的基礎上，應該加強金融監(jiān)管，否則未來面臨的風險會很大。三是稅費征收更規(guī)范。稅收征管力度加強，可以讓稅費負擔更加公平，減少扭曲，增加財政收入。但征管力度加強后，企業(yè)會覺得稅負加重，影響了企業(yè)發(fā)展。除了稅收外，還有社保繳費。人們擔心，隨著社保的征繳部門從人力資源和社會保障部門轉(zhuǎn)向稅收部門，社保繳費會增加。四是國際環(huán)境變化。2018年的國際貿(mào)易摩擦使中國面臨很大的不確定性，對經(jīng)濟發(fā)展也是不利的。

一、打破低效投資的惡性循環(huán)

面對上述困局，中國應該讓政府主導的投資減速。政府主導投資有其歷史原因。2008年美國次貸危機引發(fā)全球金融危機，為了應對危機，很多國家出臺了經(jīng)濟刺激政策。當時，中國外需也大幅降低，為了創(chuàng)造國內(nèi)需求以渡過難關，中國做出了反應，即進行強有力的財政刺激。這些財政刺激政策對于保增長是必要的，但也帶來了一系列的后果，直到今天，中國經(jīng)濟仍然受到前期財政刺激政策的影響。

其中一個重要影響是效率改善的速度減慢。經(jīng)濟增長來源于人力資本投入、物質(zhì)資本積累和效率改善。一般而言，物質(zhì)資本積累的速度超過GDP增長速度時會帶來短期增長，但長期不可持續(xù)。我們對1978-2007年和2008-2017年兩個階段的GDP增長來源進行了分析（如表1所示）?？梢钥吹?，在2008年之前的29年中，中國GDP平均每年增長10.05%，其中人力資本積累的貢獻是3.21%，效率改善（用全要素生產(chǎn)率指標來衡量）的貢獻是6.24%，只有0.62%是物質(zhì)資本積累貢獻的。這個階段的增長其實很健康，快速的物質(zhì)資本積累并不是增長的主要原因。而2008年至今的10年里，中國GDP平均增速是8.2%，其中人力資本積累的貢獻下降到1.04%，效率改善的貢獻也下降了近一半，資本產(chǎn)出比（每生產(chǎn)1個單位的GDP所需要投入的資本）越來越大?？紤]到中國人口結(jié)構的改變以及教育改善潛力的縮小，中國人力資本的變化是趨勢性、不可逆轉(zhuǎn)的，因此我們也就不用去擔心它了。但物質(zhì)資本積累和效率改善是值得研究的。物質(zhì)資本積累速度過快.必然會侵蝕消費，同時還伴隨著效率改善的速度下降。因此，最近10年中國物質(zhì)資本積累和效率改善的變化是非常不利的，必須進一步改變，使得效率改善能夠在經(jīng)濟增長中起到更大作用。

財政刺激的一個重要表現(xiàn)形式是政府主導的各種投資。我們的研究顯示，政府驅(qū)動的投資增速過快會導致投資效率下降。在實證研究中，我們很難獲得關于政府主導投資和民間主導投資的數(shù)據(jù)，但企業(yè)發(fā)行債券時必須公布資產(chǎn)負債表，從而可以計算投資回報率。我們把這些發(fā)債企業(yè)分成兩類，一類是發(fā)行過城投債的企業(yè)（這些企業(yè)通常是地方政府融資平臺），另一類是其他企業(yè)。如圖1所示，地方政府融資平臺的投資回報率要低于其他企業(yè)。與此同時，所有發(fā)債的地方政府融資平臺的資產(chǎn)總和占全部發(fā)債企業(yè)資產(chǎn)總和的比例呈上升趨勢，見圖2。于是，中國整體投資回報率就下降了。

因此，如果不減少政府主導的投資，就有可能陷入一個低效投資的惡性循環(huán)：為了達到某個增長目標進行財政刺激，財政刺激的手段是政府驅(qū)動的投資，造成總體投資效率下降，然后進一步要求更多的政府驅(qū)動的投資。而且，低效投資的惡性循環(huán)可能由于政府設定過高的增長目標而變得更加嚴重。為了走出這種惡性循環(huán)，就需要提高增長質(zhì)量，調(diào)整投資結(jié)構，讓低效投資的增速慢一點，讓高效投資的增速快一點。

一是不要設定過高的增長目標。那么，什么是合適的增長目標？我們知道，GDP=勞動生產(chǎn)率×勞動力總量。從這個等式可以推導得出，GDP增長率=勞動生產(chǎn)率增長率+勞動力增長率。其中，勞動力增長率可以根據(jù)未來人口和人口結(jié)構的變化趨勢進行預測。所以判斷合適的增長目標的關鍵在于預測勞動生產(chǎn)率增長率這個效率指標。

我們根據(jù)全球經(jīng)濟體的增長軌跡對該指標進行了預測，如圖3所示。橫軸代表某個國家在某個發(fā)展階段的經(jīng)濟發(fā)展水平，縱軸代表這個國家在同樣歷史階段的勞動生產(chǎn)率增長率?？梢钥吹剑?jīng)濟發(fā)展水平比較低的國家，情況差異非常大;但成功實現(xiàn)了經(jīng)濟增長潛力的經(jīng)濟體，其勞動生產(chǎn)率增長率呈現(xiàn)一個規(guī)律，即隨著經(jīng)濟水平的提升，勞動生產(chǎn)率增長率逐漸下降。如果我們相信中國未來是這樣一個成功的經(jīng)濟體，會實現(xiàn)經(jīng)濟增長潛力，就可以假設未來中國勞動生產(chǎn)率的改善也將呈現(xiàn)這一趨勢，從而在此基礎上對未來中國勞動生產(chǎn)率增長率進行預測。

最終預測結(jié)果為，2016-2020年間，中國潛在經(jīng)濟增速（GDP增長率）為6.36%，2021-2025年間為5.57%，2026-2030年間為4.86%，2031-2035年間為3.97%，2036-2040年間為3.28%，2041-2045年間為3.29%，2046-2050年間為2.85%（見表2）?？梢钥吹?，勞動生產(chǎn)率潛在增速呈逐年下降趨勢，將從2016年的6.12%下降至2050年的4.04%;勞動力增長率將從2016年的0.24%逐漸下降至2050年的-1.19%。勞動力增長率在“十四五”時期之后由正轉(zhuǎn)負，人口紅利消退，勞動力開始減少，主要原因是15-64歲適齡勞動人口占總?cè)丝诘谋戎刈?010年開始持續(xù)下滑，并且直至2050年還會持續(xù)下降。需要關注的是，“十三五”期間中國潛在經(jīng)濟增長率的預測值為6.36%，如果經(jīng)濟增長目標定得過高，政府就可能增加財政刺激，從而帶來很多問題。

二是不斷改善投資結(jié)構。有一些學者不同意政府投資增長過快會帶來投資效率下降的觀點。他們認為，有時候政府投資會改善企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，從而促進整體投資效率的提高。這種觀點在特定的歷史階段是正確的，比如在20世紀80-90年代的中國，當時基礎設施短缺，政府投資在這方面發(fā)揮了很大作用，但從2000年以后，中國的基礎設施已經(jīng)不斷完善，過快的基礎設施投資就產(chǎn)生了一些負面效果。有鑒于此，2018年中國開始減少低效的政府投資，基礎設施投資增速比上年大幅下降。

那么，應如何減少低效的政府投資，增加高效的民間投資？企業(yè)進行投資決策時主要考慮兩個因素：一是運行時面臨的成本，如果成本太高無利可圖，企業(yè)就有可能不愿意投資。所以要讓企業(yè)愿意擴大投資，就需要有效控制成本。二是生產(chǎn)的產(chǎn)品有需求。中國享受了40年良好的外部市場環(huán)境，現(xiàn)在面臨一些挑戰(zhàn)。在這種情況下，就要靠拉動內(nèi)需來促進經(jīng)濟發(fā)展。內(nèi)需中居民消費是最需要改善的地方。所以，如果中國能擴大居民消費，同時降低企業(yè)成本，民間投資就會隨之增加。

降低企業(yè)成本主要包括降低制度成本和稅費負擔兩方面。在制度成本方面，中國近年來大力推動簡政放權、改善營商環(huán)境，在一定程度上降低了制度成本。根據(jù)世界銀行營商環(huán)境報告，2018年中國的營商環(huán)境在190個經(jīng)濟體中排名第46位，較上年提升了32位。雖然進步很大，但企業(yè)仍然面臨比較高的制度成本，特別是在資金獲得方面，民營企業(yè)融資仍面臨較大困難。在稅費負擔方面，很多企業(yè)都感覺稅費負擔較重。在世界銀行營商環(huán)境報告中，中國稅費指標排名第114位。一個典型的中國企業(yè)需要繳納的稅費（除增值稅外）是其利潤的68 010，印度為60.6%，德國為49%，日本為48.9%，美國為44%，世界平均水平為40.9%。如果與一些大型經(jīng)濟體比較，中國稅費負擔還是較重。稅費負擔會影響企業(yè)投資積極性，因而也會影響中國的投資結(jié)構。

因此，如果中國轉(zhuǎn)變積極財政政策的形式，把用于基礎設施投資的一部分資金用來降低稅費，就會帶來企業(yè)成本的降低，從而促進企業(yè)投資的積極性。當然，我們不是否認基礎設施投資的重要性，關鍵在于度的把握。

二、中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需要養(yǎng)老保險降費

那么，應該降低什么稅費？我們比較了中國各項稅費。企業(yè)面臨的稅費可以分為兩類，一類是跟社會保障相關的稅費，另一類是其他稅費。如上文所述，一個典型的中國企業(yè)需要繳納的稅費（除增值稅外）是其利潤的68%，其中，各類社保繳費和其他稅費（不含增值稅）占利潤的比重分別為48%和20%。相比較之下，德國總稅負是49%，社保繳費和其他稅費（不含增值稅）占利潤的比重分別是21%和28%。可見，中國稅費負擔較重的部分是社保繳費，而不是我們通常所說的稅收。如果要降低企業(yè)成本，就需要降低社保繳費率。

在各項社保繳費中，職工社會保障中的養(yǎng)老保險的繳費率是最高的，其中企業(yè)繳費率和個人繳費率分別為20%和8%。2017年，中國職工基本養(yǎng)老保險繳費是個人所得稅的2.8倍。因此，要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，提升效率，降低養(yǎng)老保險的繳費率是一個重要手段。

當然，在討論降低養(yǎng)老保險繳費率時，我們也面臨很多問題。比如，養(yǎng)老保險降費以后，社?；鸬氖杖霚p少，是不是會降低養(yǎng)老待遇？退休職工的收入會不會減少？職工不繳、企業(yè)不繳，誰來繳費？錢從哪兒來？如果沒有新的來源，不降待遇怎么可能？養(yǎng)老保險降費是否就意味著要延遲退休？這是人們自然要關心的問題。

此外，還有歷史欠賬問題。養(yǎng)老保險中所謂的歷史欠賬，是因為中國在計劃經(jīng)濟時期沒有社會養(yǎng)老保險，讓企業(yè)承擔這些責任壓力太大，對當時的國企改革形成了巨大阻力。為了推動國企改革，中國設立了養(yǎng)老保險制度，讓企業(yè)負擔轉(zhuǎn)移到社會。這些國企的退休職工之前并沒有繳費，為了解決歷史問題，就要把他們挪到養(yǎng)老保險體系中視作繳費，讓養(yǎng)老保險基金支付其養(yǎng)老待遇。這一歷史負擔是中國現(xiàn)在繳費率較高的一個重要原因。如果與其他養(yǎng)老保險繳費率較高的經(jīng)濟體比較，可以發(fā)現(xiàn)，這些經(jīng)濟體大部分以前都是計劃經(jīng)濟國家，跟中國有類似經(jīng)歷。

三、養(yǎng)老保險改革措施

如何讓社保繳費率降下來呢？我們建議從以下四個角度改革養(yǎng)老保險制度。 第一，將歷史欠賬和制度設計分開考慮，用國有資產(chǎn)來解決歷史欠賬問題。如果我們始終把歷史欠賬問題和制度設計放在一起，就會很困難;但如果把歷史欠賬問題用其他方式解決，在沒有歷史負擔的情形下重新設計養(yǎng)老保險制度，可能更加合理。

中國有沒有能力不通過向現(xiàn)在的職工收費的方式，來解決歷史欠賬問題呢？答案是肯定的。因為中國經(jīng)濟一個很重要的特點就是擁有大量國有資產(chǎn)。當時開始實施養(yǎng)老保險制度時，目的正是為了減輕國有企業(yè)的負擔，讓國有企業(yè)輕裝上陣。國有企業(yè)的資產(chǎn)積累到今天，就可以拿出其中一部分用來解決歷史欠賬問題。而且國有資產(chǎn)不僅僅是企業(yè)，還包括各種各樣的資產(chǎn)，應該加以利用，避免浪費、流失。所以，如果中國用國有資產(chǎn)來解決歷史欠賬問題，在卸下包袱之后再來設計一個養(yǎng)老保險制度，這會是一個負擔比較輕、長期財務可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度，同時還會使得每一個參與養(yǎng)老保險的人，到他退休時待遇不會過低。這是完善養(yǎng)老保險制度時應該考慮的一個方向。

第二，個人賬戶與政府補貼相結(jié)合，建立一個精算平衡的養(yǎng)老保險體系。中國職工養(yǎng)老保險分為統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶兩個賬戶。所謂的個人賬戶是指用于記錄職工個人繳納的養(yǎng)老保險費和從企業(yè)繳費中劃轉(zhuǎn)記入的基本養(yǎng)老保險費以及上述兩部分利息金額的賬戶，退休后的收入與繳費密切相關。而統(tǒng)籌賬戶是指統(tǒng)一籌劃養(yǎng)老保險基金的征繳、管理和使用的賬戶，個人退休后的收入與繳費多少有一定關聯(lián)，但不是很密切。有人反對擴大個人賬戶，這種觀點有一定的道理，因為個人賬戶的再分配功能較弱，統(tǒng)籌賬戶的再分配功能較強。但是，個人賬戶也有其優(yōu)勢，因為個人退休后收入與繳費多少密切相關，所以繳費的積極性會比較強。

怎么把個人賬戶對于繳費積極性有利，和統(tǒng)籌賬戶再分配的功能有效結(jié)合起來，使得人們既有激勵去繳費，還能實現(xiàn)一定的再分配，低收入群體老了以后能夠過上有尊嚴的生活？我們建議，在個人賬戶中，政府可以用財政的能力（如國有資產(chǎn)）對低收入?yún)⒈Ｕ叩睦U費進行補充。如果收入比較低，個人繳納一部分養(yǎng)老金，政府進行相應的補充，增加低收入者個人養(yǎng)老賬戶的積累，這樣在繳費的時候就已經(jīng)實現(xiàn)了再分配。最終結(jié)果是，既有個人賬戶，提高人們的繳費積極性;同時又能對低收入者的繳費進行補充，保障再分配。這樣可以建立一個精算平衡的養(yǎng)老保險體系，每個人的繳費加上政府補貼，和退休以后的待遇，在精算上是平衡的;當每一個人都是平衡的，整個系統(tǒng)也就是平衡的，養(yǎng)老保險的長期可持續(xù)性也就得到了保障。

第三，按精算平衡原則，給退休職工選擇退休年齡的空間。2010年之后，中國的人口紅利就逐漸消退了。16-64歲適齡勞動人口占總?cè)丝诘谋戎卦诓粩嘞陆?不僅比重在下降，絕對數(shù)也在下降，16-64歲適齡勞動人口數(shù)量每年以幾百萬的速度在減少。如果不改變退休年齡，未來中國的勞動力會有短缺，這是不可避免的事情。這就要考慮怎么在人口結(jié)構變化的情況下讓勞動力得到有效、充分的使用。當然，人口紅利跟中國人口平均年齡不斷上升是有關系的。以前設計養(yǎng)老制度時，中國人口預期壽命是60多歲，現(xiàn)在預期壽命已經(jīng)是77歲左右。如果考慮那些已經(jīng)活到60歲的人，他們的預期壽命就更長了，達到80歲左右。于是，過去的制度就不再可持續(xù)，需要考慮延遲退休年齡。

當然，人們都不希望到了60歲打定主意退休時卻不能退休。那么，可以在制度設計上給予人們更多的選擇，比如選擇60歲退休的待遇是一個水平，選擇65歲退休的待遇是另一個更高的水平。如果設計的退休后待遇跟退休年齡之間的關系是比較合理的，那么人們的選擇就是中性的，即人們選擇什么時候退休跟養(yǎng)老保險的負擔無關，這時候人們可能就會自愿選擇晚一點退休，因為退休之后可以有更好的待遇。這對于解決現(xiàn)在延遲退休年齡所遇到的各種阻力是有幫助的。

第四，鼓勵養(yǎng)老保險第二、第三支柱的發(fā)展。養(yǎng)老保險繳費率下降以后，企業(yè)就有更強的能力促進生產(chǎn)，居民、職工可以有更大的能力進行投資。如果可以讓企業(yè)和職工在基本職工養(yǎng)老保險之外設立自己的養(yǎng)老計劃，并對這些養(yǎng)老計劃給予一定的稅收鼓勵，就建立了第二支柱和第三支柱的養(yǎng)老保險。第二支柱的養(yǎng)老保險是指企業(yè)在基本養(yǎng)老保險之外為職工提供的額外養(yǎng)老保險。第三支柱的養(yǎng)老保險是指個人在企業(yè)之外自己設置的額外養(yǎng)老保險。如果降低基本養(yǎng)老保險的負擔，就有更大的空間來發(fā)展第二支柱和第三支柱的養(yǎng)老保險。如果對第二支柱和第三支柱的養(yǎng)老保險給予一定的稅收鼓勵，讓養(yǎng)老保險基金長期投入到資本市場中，形成資本市場的長期投資基金，對資本市場的發(fā)展也非常有利。所以，養(yǎng)老保險改革可以為改善資本市場打下良好的基礎。

總之，改革養(yǎng)老保險，一招走對，滿盤皆活。對于企業(yè)而言，改革養(yǎng)老保險可以減輕企業(yè)負擔，鼓勵企業(yè)高效投資，改善生產(chǎn)效率。對于居民而言，改革養(yǎng)老保險可以增加可支配收入，促進居民消費，改善發(fā)展質(zhì)量。如果設計合理的退休年齡和養(yǎng)老待遇掛鉤的機制，可以鼓勵人們在力所能及的情況下延遲退休年齡，緩解勞動力負增長帶來的壓力，對沖人口紅利消失的問題。如果設計合理的養(yǎng)老保險制度，可以提高個人參與養(yǎng)老保險的積極性，再通過其他方式解決歷史遺留問題，養(yǎng)老保險的財務可持續(xù)性就會得到保障。如果養(yǎng)老保險繳費降低，為發(fā)展第二支柱、第三支柱的養(yǎng)老保險騰挪空間，有利于資本市場的發(fā)展，暢通企業(yè)融資渠道。如果將一部分國有資產(chǎn)劃撥為社?；?，讓社保基金參與企業(yè)治理，國企治理也可以得到改善。綜上所述，有效改革養(yǎng)老保險制度可以同時實現(xiàn)多個政策目標。

參考文獻：

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