軌道交通建設(shè)項(xiàng)目PPP模式適用性分析

摘要：今年來(lái)我國(guó)社會(huì)對(duì)軌道交通的需求日益增長(zhǎng)，隨著一系列旨在推廣運(yùn)用 PPP模式的政策出臺(tái)，引導(dǎo)社會(huì)資本參與城市軌道交通建設(shè)已是大勢(shì)所趨，然而，兩者的結(jié)合既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：PPP模式;軌道交通建設(shè)項(xiàng)目;土地綜合開發(fā)

基金項(xiàng)目：本文內(nèi)容為沈陽(yáng)工學(xué)院青年骨干教師科研基金項(xiàng)目《PPP模式下城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)資本引入問(wèn)題研究》（編號(hào)：QN201807）的研究成果

一、軌道交通PPP發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)的軌道交通PPP項(xiàng)目發(fā)展是從北京地鐵四號(hào)線開始的。這個(gè)2005年落地的項(xiàng)目，以“香港鐵路公司——首創(chuàng)集團(tuán)”聯(lián)合體作為市場(chǎng)投資人，與京投公司合資成立北京京港地鐵有限公司，至此，我國(guó)城市軌道交通PPP正式拉開序幕。然而，之后的幾年里，城市軌道交通PPP卻似乎走入了低谷期，規(guī)模以上的項(xiàng)目屈指可數(shù)，似乎城市政府在土地財(cái)政漸成氣候的背景下，對(duì)PPP項(xiàng)目的探索也缺乏持續(xù)的動(dòng)力。這種情況直到2012年才有了新的變化，這是城市軌道交通建設(shè)需求日益迫切與城市政府大規(guī)模融資的償債壓力逐漸顯露的結(jié)果。然而我國(guó)當(dāng)前的軌道交通PPP項(xiàng)目的實(shí)踐，無(wú)論從起步、經(jīng)驗(yàn)或是PPP操作環(huán)境來(lái)講，都和國(guó)際先進(jìn)水平有著很大的差距。

近十年是我國(guó)軌道交通的快速發(fā)展期，信息顯示，截至2018年，我國(guó)累計(jì)有35個(gè)城市建成投運(yùn)城市軌道交通線路5766.6公里，2018年新增運(yùn)營(yíng)線路734公里。進(jìn)入“十三五”以來(lái)，3年累計(jì)新增運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)度2148.7公里。龐大的需求下，PPP模式在軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)用的優(yōu)化，更合理的政府與社會(huì)資本的合作模式，成了這個(gè)時(shí)代迫切需要解決的問(wèn)題。

二、軌道交通建設(shè)項(xiàng)目與PPP模式的“緣分”與“隔閡”

城市軌道交通作為“奢侈”的城市公共品，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，這決定了政府在這一產(chǎn)品的提供上責(zé)無(wú)旁貸的義務(wù)，但同時(shí)城市軌道交通又具有一定的可經(jīng)營(yíng)性，這意味著市場(chǎng)主體參與到這個(gè)產(chǎn)品的提供中是存在客觀條件的。因此，在軌道交通建設(shè)需求日益增長(zhǎng)的今天，PPP模式的應(yīng)用和完善，需要政府在財(cái)政支付能力的限度內(nèi)，最大限度地平衡社會(huì)公眾需求與市場(chǎng)主體的盈利需求的關(guān)系。

與其他交通形式相比，城市軌道交通建設(shè)往往需要更大的資本投入，而且建成運(yùn)行以后的維護(hù)成本也很高，這樣的資本密集產(chǎn)品，僅僅依靠政府財(cái)政資金，無(wú)疑是杯水車薪。PPP模式對(duì)社會(huì)資本的引入可以一定程度上緩解財(cái)政壓力和稀釋政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而政府也可以從軌道交通項(xiàng)目產(chǎn)品的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，也能發(fā)揮社會(huì)資本的技術(shù)和管理上的優(yōu)勢(shì)與經(jīng)驗(yàn)，共同完成可行性分析和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等工作，通過(guò)長(zhǎng)期合作形成共贏，以提高更優(yōu)質(zhì)的軌道交通服務(wù)。

以我國(guó)的現(xiàn)狀來(lái)看，PPP模式在軌道交通建設(shè)項(xiàng)目中的推廣仍然存在很多問(wèn)題。首先，缺乏健全的法律體系保障。近年來(lái)，國(guó)家不斷出臺(tái)PPP項(xiàng)目相關(guān)指導(dǎo)文件，逐步建立了PPP領(lǐng)域的政策體系，然而這些政策主要是部門規(guī)章層次，很多時(shí)候雖然能為一些項(xiàng)目提供指導(dǎo)，但由于沒有立法，各部門在政策把握上容易出現(xiàn)偏差，這使得PPP項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本合作過(guò)程中的一些授權(quán)問(wèn)題和違約處理令人擔(dān)心，尤其，對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，法律保障的缺失使他們?nèi)狈ν顿Y的信心和熱情，極不利于PPP模式的廣泛推廣。其次，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不成熟。由于城市軌道交通建設(shè)的特殊性與復(fù)雜性，使得一些已經(jīng)成功的國(guó)內(nèi)外案例很難被簡(jiǎn)單的復(fù)制，很多時(shí)候，方案的最終落成，似乎就成了政府部門與社會(huì)資本博弈的結(jié)果。尤其當(dāng)政府部門一味把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本時(shí)，容易滋生項(xiàng)目后期的很多問(wèn)題，不利于物有所值的實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，軌道交通建設(shè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)涉及面很廣，既包括政策判斷和審批方面的風(fēng)險(xiǎn)，也包括融資、收益、配套等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，如果沒有成熟的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，容易因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)邊界模糊而給項(xiàng)目留下隱患。最后，對(duì)社會(huì)資本吸引力不足。社會(huì)資本參與到項(xiàng)目中的根本目的是盈利，收益的高低直接決定了投資的積極性，而軌道交通項(xiàng)目由于投資巨大、項(xiàng)目周期長(zhǎng)，收益存在一定的不確定性，而且我國(guó)目前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，多數(shù)運(yùn)營(yíng)中的項(xiàng)目仍在虧損，軌道交通定價(jià)的市場(chǎng)化難以實(shí)現(xiàn)，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的定位使得社會(huì)資本缺乏市場(chǎng)化定價(jià)的空間。也就是說(shuō)，僅憑軌道本身實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的盈利是十分困難的。

三、軌道交通PPP項(xiàng)目未來(lái)展望

城市軌道交通由于其運(yùn)行速度快、客運(yùn)能力強(qiáng)、能耗低等特點(diǎn)，在我國(guó)未來(lái)的發(fā)展藍(lán)圖上不可或缺，這種日益增長(zhǎng)的需求和大體量的投資規(guī)模，單靠國(guó)家財(cái)政來(lái)支撐，難以保證進(jìn)程，社會(huì)資本的引入勢(shì)在必行。然而，如何引入的問(wèn)題，仍然需要更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和保障。在PPP項(xiàng)目廣泛推廣中法制務(wù)必先行，只有進(jìn)一步建立健全我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)施的法律保障體系，才能從根本上解除社會(huì)資本的投資顧慮，從頂層設(shè)計(jì)層面給予助力。由于軌道交通建設(shè)項(xiàng)目各階段的風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別難度是很大的，但風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面仍有一些規(guī)律可循。一方面，保證收益和風(fēng)險(xiǎn)的匹配度，充分體現(xiàn)公平原則。另一方面，客觀地評(píng)估各方的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，以風(fēng)險(xiǎn)控制為導(dǎo)向，選擇風(fēng)險(xiǎn)承受方，量力而行、形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。軌道交通項(xiàng)目的正外部效應(yīng)顯著，在票價(jià)收入難以覆蓋投資成本，且短期內(nèi)公眾認(rèn)知難以改變的前提下，將軌道交通建設(shè)和沿線土地綜合開發(fā)是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。之前香港地鐵的“軌道+物業(yè)”模式近乎PPP模式的典范，對(duì)于內(nèi)地城市的PPP推廣有很強(qiáng)的借鑒意義。這種綜合開發(fā)的模式如果能夠落地，不僅可以極大地提高社會(huì)資本的投資熱情，也能將我國(guó)軌道交通建設(shè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來(lái)，形成合力。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳民，陳非遲.解密軌道交通PPP[M].北京交通大學(xué)出版社，2016.

[2]周科斌.公私合營(yíng)（PPP）模式在城市軌道交通的應(yīng)用研究[D].寧波大學(xué)，2017.

作者簡(jiǎn)介：

蔣婷婷（1990.2- ?），女，沈陽(yáng)工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，講師。