基于腐敗預(yù)防的高校內(nèi)部控制審計(jì)

姜國(guó)峰 陶志明 史衛(wèi)薇

摘 要：腐敗的產(chǎn)生往往是由于內(nèi)部控制的失范。隨著審計(jì)技術(shù)的不斷發(fā)展，審計(jì)范圍也逐漸延伸到對(duì)于內(nèi)部控制的審計(jì)。高校通過(guò)對(duì)于內(nèi)部控制尤其是內(nèi)部控制的核心內(nèi)部牽制的審計(jì)，可以揭示內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，從而可以提出整改意見(jiàn)和建議;能夠有效預(yù)防腐敗的發(fā)生，從而發(fā)揮反腐倡廉先頭兵的作用。

關(guān)鍵詞：高校審計(jì);腐敗預(yù)防;審計(jì)機(jī)制

中圖分類號(hào)：F84 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）08-0169-02

腐敗的產(chǎn)生，往往由來(lái)已久。每一起腐敗案例，都是在被揭示出來(lái)時(shí)才引起警醒。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。在面臨各種誘惑時(shí)，人性往往經(jīng)受不住考驗(yàn)。如果能夠在源頭上真正做到把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，就可以最大程度地預(yù)防腐敗的發(fā)生。這其中，內(nèi)部控制占有重要的分量。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，高等學(xué)校腐敗案件頻發(fā)。高校內(nèi)部審計(jì)部門(mén)作為一種監(jiān)督力量，掌握一定的專業(yè)技能，同時(shí)又熟悉高校內(nèi)部情況，可以發(fā)現(xiàn)和識(shí)別高校內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題和隱患，從而提出審計(jì)建議，督促整改落實(shí)，發(fā)揮預(yù)防腐敗先頭兵的作用。

一、高校內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

為了規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，財(cái)政部于2012年頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，在內(nèi)部控制的目標(biāo)、單位層面和業(yè)務(wù)層面進(jìn)行了規(guī)定。2015年，財(cái)政部又發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了內(nèi)部控制建設(shè)的國(guó)家目標(biāo)。在這些文件指導(dǎo)下，高等學(xué)校內(nèi)部控制制度體系初步形成，但是仍然存在如下問(wèn)題。

（一）內(nèi)部控制環(huán)境欠佳

內(nèi)部控制是由內(nèi)部牽制發(fā)展而來(lái)。就其本質(zhì)而言，內(nèi)部牽制是一種分權(quán)。因此，要實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部控制，就要在單位內(nèi)部做好頂層設(shè)計(jì)，使內(nèi)部控制從上到下一以貫之，使所有的權(quán)力事項(xiàng)都處于有效的監(jiān)控之下，做到無(wú)法外之權(quán)。目前，一些高校內(nèi)部控制沒(méi)有得到校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，認(rèn)為內(nèi)部控制只是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，與學(xué)校其他工作無(wú)關(guān)。這就使得內(nèi)部控制上升不到全校的層面。在具體實(shí)施上，常常是學(xué)校財(cái)務(wù)部門(mén)作為內(nèi)部控制的牽頭部門(mén)，所做的內(nèi)控工作也以財(cái)務(wù)內(nèi)部控制為主，在內(nèi)部控制的廣度、深度以及力度上都有所欠缺。

（二）內(nèi)部控制制度不完善

一些高校內(nèi)部控制制度仍然以財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度為主，在業(yè)務(wù)層面上，大多沒(méi)有建立起有效的內(nèi)部控制制度。有的高校雖然有制度，但是制度與實(shí)際業(yè)務(wù)貼合度不高，工作流程設(shè)置不夠合理，沒(méi)有做到不相容崗位相分離，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)未得到有效監(jiān)控，更未形成健全的內(nèi)控管理體系。

（三）內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力度不夠

雖然大多數(shù)高校按照有關(guān)文件規(guī)定已經(jīng)建立起了成套的內(nèi)部控制制度，但執(zhí)行力度不夠，使得內(nèi)部控制制度成為“墻上”制度，流于形式。有的高校內(nèi)部控制制度貌似很全面、很規(guī)范，但都是用于應(yīng)付上級(jí)監(jiān)督檢查的，實(shí)際工作中并未執(zhí)行，出現(xiàn)內(nèi)部控制制度與實(shí)際操作“兩層皮”的情況，實(shí)際工作中的風(fēng)險(xiǎn)并未得到有效監(jiān)控。

（四）內(nèi)部控制缺乏相應(yīng)的監(jiān)督評(píng)價(jià)

一些高校對(duì)于內(nèi)部控制的制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，甚至出現(xiàn)無(wú)人監(jiān)督的情況，而且由于懲罰機(jī)制的不到位，使得高校內(nèi)部各層級(jí)對(duì)于內(nèi)部控制制度缺乏敬畏之心，難以發(fā)揮出內(nèi)部控制制度的作用，以至滋生腐敗行為。

二、高校內(nèi)部控制存在問(wèn)題的癥結(jié)所在

無(wú)論從環(huán)境上、制度上、執(zhí)行上還是監(jiān)督評(píng)價(jià)上來(lái)說(shuō)，高校內(nèi)部控制存在的上述問(wèn)題都在于對(duì)于內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)上的偏差，就是沒(méi)有認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制原本產(chǎn)生于內(nèi)部牽制，而內(nèi)部牽制就是內(nèi)部控制的核心內(nèi)涵。

內(nèi)部控制起源于內(nèi)部牽制，并由內(nèi)部牽制發(fā)展而來(lái)。而內(nèi)部牽制制度的核心內(nèi)容是不相容職務(wù)的分離與牽制。不相容職務(wù)是指那些從有效控制的角度來(lái)看具有排斥性，如果由一個(gè)部門(mén)或一個(gè)人來(lái)?yè)?dān)任，就有可能發(fā)生錯(cuò)誤和舞弊行為，而且又不易被發(fā)現(xiàn)的職務(wù)。財(cái)政部發(fā)布的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》中，提出了“不相容職務(wù)分離”的問(wèn)題。不相容職務(wù)分離要求每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都要經(jīng)過(guò)兩個(gè)或兩個(gè)以上的部門(mén)或人員的處理，使得單個(gè)人或部門(mén)的工作必須與其他人或部門(mén)的工作相一致或相聯(lián)系，并受其監(jiān)督和制約。按照此原理，結(jié)合實(shí)際業(yè)務(wù)，內(nèi)部牽制可以分為實(shí)物牽制、機(jī)械牽制、體制牽制和賬簿牽制等四種，其主旨就是要實(shí)現(xiàn)任何部門(mén)或個(gè)人都不能獨(dú)攬某項(xiàng)業(yè)務(wù)處理的整個(gè)過(guò)程，每項(xiàng)業(yè)務(wù)的不同步驟應(yīng)交由不同的部門(mén)或人員去完成的目的。

內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)必須回歸到內(nèi)部牽制以及不相容職務(wù)分離上來(lái)，以此為核心，系統(tǒng)分析每一項(xiàng)工作流程、每一個(gè)工作崗位。對(duì)于不相容職務(wù)，在制度設(shè)計(jì)上就使其分離，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部牽制。

只要使用內(nèi)部牽制設(shè)計(jì)好相關(guān)業(yè)務(wù)流程，就能在實(shí)質(zhì)上基本解決內(nèi)部控制問(wèn)題。由于沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，沒(méi)有扎實(shí)地做好這個(gè)最基礎(chǔ)的工作，而是為了應(yīng)付上級(jí)部署的工作任務(wù)而做內(nèi)控，所設(shè)計(jì)的內(nèi)控制度與實(shí)際脫節(jié)，制度是一套，實(shí)際卻是另一套做法，“兩層皮”現(xiàn)象嚴(yán)重。在很多高校，內(nèi)部控制“無(wú)所不能、無(wú)所不包、無(wú)所不做、無(wú)時(shí)不有，這‘四無(wú)的結(jié)論集中到一點(diǎn)就是：內(nèi)部控制已經(jīng)被全能化和被神化了”[1]，這樣最終導(dǎo)致內(nèi)部控制被虛化。

三、審計(jì)介入內(nèi)部控制的切入點(diǎn)

從上述分析可以看出，“內(nèi)部牽制是內(nèi)部控制的‘神，是內(nèi)部控制的‘靈魂，是內(nèi)部控制體系中‘最核心的環(huán)節(jié)，輕視內(nèi)部牽制，‘內(nèi)部控制就喪失了‘靈魂”[1]。所以，內(nèi)部牽制是內(nèi)部控制的核心，抓住了內(nèi)部牽制，就解決了內(nèi)部控制的主要問(wèn)題。

隨著審計(jì)技術(shù)的不斷發(fā)展，內(nèi)部控制也逐漸納入審計(jì)的視野和范圍。審計(jì)通過(guò)確認(rèn)和評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的缺陷，進(jìn)而能夠發(fā)現(xiàn)潛在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

基于此，審計(jì)介入內(nèi)部控制，也應(yīng)當(dāng)以內(nèi)部牽制作為切入點(diǎn)，抓住內(nèi)部牽制中的核心內(nèi)容——不相容職務(wù)分離這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。在審計(jì)中，按照內(nèi)部牽制的原理，針對(duì)不同的業(yè)務(wù)流程，就能比較準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制上存在的薄弱環(huán)節(jié)，從而揭示可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)整改，可以最大限度防止腐敗的發(fā)生。

比如，在預(yù)算管理方面，注重查看預(yù)決算管理部門(mén)和執(zhí)行部門(mén)的職責(zé)是否做到了明確劃分，分工是否各有側(cè)重，防止預(yù)算編制符不符合規(guī)定程序，支出是否超預(yù)算、串項(xiàng)，預(yù)算是否隨意變更調(diào)整等問(wèn)題。在收支業(yè)務(wù)控制方面，注重查看催收和實(shí)際收款是否分清，防止出現(xiàn)自行設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，防止出現(xiàn)應(yīng)收未收，私設(shè)“小金庫(kù)”，收入未全額納入學(xué)校財(cái)務(wù)部門(mén)核算問(wèn)題。注重查看是否建立完善的支出審核報(bào)銷制度，授權(quán)審批制度是否健全，合同、會(huì)議通知、出國(guó)批件等原始憑證是否齊全，票據(jù)是否真實(shí)，防止出現(xiàn)虛報(bào)冒領(lǐng)、套取資金的問(wèn)題，導(dǎo)致學(xué)校資金受到損失。在政府采購(gòu)業(yè)務(wù)方面，注重查看采購(gòu)申請(qǐng)審查是否嚴(yán)格規(guī)范、招標(biāo)流程是否規(guī)范透明，以防止出現(xiàn)圍標(biāo)串標(biāo)、采購(gòu)的貨物質(zhì)量或技術(shù)參數(shù)不能滿足需求，從而使學(xué)校資金造成浪費(fèi)或出現(xiàn)采購(gòu)的貨物不能有效使用的問(wèn)題。在資產(chǎn)控制方面，注重查看入庫(kù)出庫(kù)領(lǐng)用手續(xù)是否齊全、資產(chǎn)賬實(shí)是否相符，以防止出現(xiàn)資產(chǎn)流失的問(wèn)題。在建設(shè)項(xiàng)目控制方面，注重查看在項(xiàng)目施工、項(xiàng)目竣工等環(huán)節(jié)是否做到按圖施工，簽證變更手續(xù)是否齊全、是否按規(guī)定程序辦理，工程驗(yàn)收書(shū)是否專業(yè)全面、內(nèi)頁(yè)資料是否完整，以防止出現(xiàn)偷工減料、虛報(bào)結(jié)算等問(wèn)題。在合同控制方面，注重查看是否設(shè)置合同歸口管理部門(mén)、合同專用章的保管使用是否按規(guī)定程序辦理、重要合同簽訂是否經(jīng)過(guò)會(huì)簽會(huì)審，以防止出現(xiàn)合同簽訂不明確、不公平，損害學(xué)校利益問(wèn)題。

高校內(nèi)部審計(jì)部門(mén)通過(guò)內(nèi)部牽制這個(gè)切入點(diǎn)，對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行把脈診斷，能夠發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中存在的漏洞，進(jìn)而一方面通過(guò)整改，完善內(nèi)部控制，防止出現(xiàn)問(wèn)題甚至腐敗的發(fā)生;另一方面可以沿著漏洞指向的方向進(jìn)行追查，尋找可能存在的腐敗現(xiàn)象，如發(fā)現(xiàn)切實(shí)的線索，則移交給有關(guān)部門(mén)繼續(xù)處理，這樣就可以有效預(yù)防與打擊腐敗，為反腐倡廉作出貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] ?李心合.被神化的內(nèi)部控制與被冷落的內(nèi)部牽制[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2013，（3）：3-9.