“三無”船舶治理中的法律問題研究

摘 要：從處罰對(duì)象、處罰主體、處罰依據(jù)三方面研究“三無”船舶治理中的法律問題。結(jié)合實(shí)務(wù)工作提出了什么是“船舶證書”、海警、海事、漁業(yè)部門對(duì)“三無”船舶有無執(zhí)法權(quán)以及“三無”船舶的沒收處罰設(shè)置是否合法的問題，并依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范和行政法基本理論對(duì)上述問題進(jìn)行了解答。同時(shí)結(jié)合海上立法執(zhí)法的實(shí)際情況，從處罰對(duì)象、處罰主體、處罰依據(jù)三方面相對(duì)應(yīng)地提出了完善“三無”船舶治理的具體措施。

關(guān)鍵詞：“三無”船舶 船舶證書 國(guó)務(wù)院批復(fù) 海上執(zhí)法權(quán)

“三無”船舶問題由來已久，自1994年國(guó)務(wù)院批復(fù)同意農(nóng)業(yè)部、公安部、交通部、國(guó)家工商行政管理局、海關(guān)總署《關(guān)于清理、取締“三無”船舶的通告》以來，“三無”船舶的治理一直是執(zhí)法部門高度重視并深感困擾的實(shí)踐難題。由于立法工作滯后、執(zhí)法體系僵化、執(zhí)法力量不足等原因，“三無”船舶在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中廣泛存在，從事著捕撈、航運(yùn)、采礦等多種工作，給水上交通安全、治安管理、生產(chǎn)秩序帶來巨大威脅和隱患。

多年來，“三無”船舶的執(zhí)法問題熱度不減，自2014年以來涉“三無”船舶訴訟明顯增加，尤其2014—2015年期間訴訟數(shù)量呈爆發(fā)性增長(zhǎng)，各地整治“三無”船舶的熱潮一浪高過一浪，但這一頑疾卻始終不得根治，“三無”船舶問題屢屢死灰復(fù)燃?！叭裏o”船舶問題不是一次又一次的“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法能夠解決的，因?yàn)樗皇菃渭兊膱?zhí)法問題，更是立法問題，其背后是我國(guó)海上法律體系建設(shè)的系統(tǒng)性不足。

?????一、治理對(duì)象——“三無”船舶的界定

“‘三無船舶”一詞最早出現(xiàn)于1994年10月16日國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院對(duì)清理、取締“三無”船舶通告的批復(fù)》（國(guó)函[1994]111號(hào)）這一文件中，更嚴(yán)格意義上來講，“‘三無船舶”一詞存在于該文件的附件中，即《關(guān)于清理、取締“三無”船舶的通告》。在該通告第一段就指出：“不法分子利用無船名船號(hào)、無船舶證書、無船籍港的‘三無船舶進(jìn)行走私等違法犯罪活動(dòng)……”所以“三無”船舶是指無船名船號(hào)、無船舶證書、無船籍港的船舶。這一表述是有據(jù)可查的官方文件中關(guān)于“‘三無船舶”一詞最早的表述，在后續(xù)二十多年間各地行政立法與執(zhí)法實(shí)踐中被一直沿用下來。

“三無”船舶是指沒有船舶名稱、船舶編號(hào)，更無證明船舶資質(zhì)的證書以及沒有船籍港的船舶。所謂船舶名稱，是指船名，要經(jīng)過船舶登記機(jī)關(guān)或主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)才可以使用，一艘船只能有一個(gè)船名;所謂船舶編號(hào)，是指無論是國(guó)際航行的船舶還是國(guó)內(nèi)航行的船舶都有統(tǒng)一進(jìn)行登記的船舶號(hào)碼，用來規(guī)范船舶航行秩序;所謂船舶證書，是指用來證明船舶身份的證明，必須經(jīng)過相關(guān)部門的審查才可以獲得船舶證書;所謂船籍港，也叫做船舶登記港，是指船舶所有人辦理船舶所有權(quán)登記的港口。[1]

現(xiàn)行法有關(guān)于“船舶證書”一詞的規(guī)定則較為模糊，其內(nèi)涵范圍難以確定，在適用時(shí)常常造成困惑。現(xiàn)有的文獻(xiàn)資料中對(duì)“船舶證書”一詞的定義也各不相同。有的認(rèn)為船舶證書是“船舶檢驗(yàn)證書的簡(jiǎn)稱”[2];有的認(rèn)為是“用來證明船舶國(guó)籍、航行性能以及船舶其他情況符合有關(guān)規(guī)定的各種文件或憑證”[3];還有的認(rèn)為是“證明船舶所有權(quán)、性能、技術(shù)狀況和營(yíng)運(yùn)必備條件的各種文件的總稱”[4]。

由此可見，不同的著作中對(duì)“船舶證書”一詞內(nèi)涵的認(rèn)知有著較大差距。最廣義的理解是：一切與船舶有關(guān)的行政許可的憑證都屬于船舶證書。但是如果將船舶證書的范圍盲目擴(kuò)大至一切涉及船舶的行政許可，那么必定將會(huì)導(dǎo)致許多證件缺失的船舶都會(huì)被認(rèn)定為“三無”船舶，而一旦認(rèn)定為“三無”船舶，則意味著將會(huì)面臨極為嚴(yán)重的處罰，使得打擊面擴(kuò)大，帶來嚴(yán)重的后果。所以，船舶證書的范圍必須嚴(yán)格加以限定，不能擴(kuò)大至法律規(guī)定的一切涉船許可。

?????二、治理依據(jù)——《通告》的效力級(jí)別及沒收處罰設(shè)置

（一）《通告》的效力級(jí)別

不同于一般的國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、部門規(guī)章或其他規(guī)范性文件，這篇《通告》具有一定的特殊性。首先它是由農(nóng)業(yè)部、公安部、交通部、國(guó)家工商行政管理局、海關(guān)總署五個(gè)國(guó)務(wù)院組成部門聯(lián)合制定，后經(jīng)國(guó)務(wù)院以國(guó)函[1994]111號(hào)文的形式作出批復(fù)，由五部門以自己的名義發(fā)布實(shí)施。其制定、發(fā)布過程的層次性增加了其效力認(rèn)定的復(fù)雜性。而關(guān)于經(jīng)過“批復(fù)”程序制定發(fā)布的規(guī)范性文件應(yīng)如何定性，法律上并沒有明確規(guī)定，學(xué)理上也存在不同說法，但對(duì)此規(guī)范性文件的效力認(rèn)定問題卻成為一些“三無”船舶行政處罰案件中無法回避的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，甚至是決定案件發(fā)展走向的關(guān)鍵問題。關(guān)于1994年《通告》效力級(jí)別，可以從如下幾個(gè)方面進(jìn)行探究：

1.批復(fù)行為的性質(zhì)。批復(fù)行為是內(nèi)部行政行為?！皟?nèi)部行政行為是指行政機(jī)關(guān)在內(nèi)部行政活動(dòng)中對(duì)其內(nèi)部的工作機(jī)構(gòu)及其工作人員作出的管理行為。它通常包括兩類：一是上級(jí)工作機(jī)關(guān)或工作人員與下級(jí)工作機(jī)關(guān)或工作人員間的工作關(guān)系，如上級(jí)對(duì)下級(jí)的命令、指示、批復(fù)等。二是行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)工作人員間的人事管理關(guān)系?！盵5]批復(fù)行為由上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)作出，其效力直接作用于下級(jí)機(jī)關(guān)。《批復(fù)》所發(fā)生的法律效力應(yīng)該限于文件中的字面表述，也即僅限于準(zhǔn)許下級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)布實(shí)施通告和依通告制定具體的實(shí)施辦法，而不對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)以外的普通公民產(chǎn)生約束力。

2.批復(fù)行為的特點(diǎn)。關(guān)于“批復(fù)”這種公文種類，《2012年黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》有著明確規(guī)定：“批復(fù)。適用于答復(fù)下級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示事項(xiàng)?！迸鷱?fù)是一種答復(fù)行為，從邏輯順序上來看，先有下級(jí)部門的請(qǐng)示，后有上級(jí)機(jī)關(guān)的批復(fù)，一來一往被動(dòng)行文。發(fā)起這一過程的主動(dòng)權(quán)掌握在下級(jí)部門手中，在下級(jí)部門不存在錯(cuò)誤的情況下，上級(jí)機(jī)關(guān)理所當(dāng)然地會(huì)批復(fù)同意。一部實(shí)體上無明顯瑕疵的規(guī)范性文件在提起請(qǐng)示之后，獲得上級(jí)批復(fù)同意幾乎是一件必然事件。假設(shè)所有經(jīng)批復(fù)同意的規(guī)范性文件都具有了上級(jí)機(jī)關(guān)立法的效力，那就相當(dāng)于把上級(jí)機(jī)關(guān)的立法權(quán)直接交給了下級(jí)部門。如此一來，立法程序便出現(xiàn)了巨大漏洞，下級(jí)部門可以輕易地通過這種方式實(shí)現(xiàn)上位階立法的效果，對(duì)原本的行政立法體系造成破壞。出于此種考慮，《關(guān)于清理、取締“三無”船舶的通告》不應(yīng)認(rèn)定為行政法規(guī)。

3.“名”“權(quán)”“責(zé)”相一致的原則。名權(quán)責(zé)相統(tǒng)一原則是確定行政主體的重要原則。抽象行政行為也是行政行為，抽象行政行為的作出主體也遵循著“權(quán)”“名”“責(zé)”相統(tǒng)一的行政法原則。關(guān)于行政主體，法律詞典中是這樣定義的，“行政主體指參加行政法律關(guān)系依法擁有行政職權(quán)，能以自己的名義行使行政職權(quán)，并能獨(dú)立地為自己行使行政職權(quán)的行為產(chǎn)生的后果承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的國(guó)家機(jī)關(guān)或社會(huì)組織?！盵6]以誰的名義作出行政行為，就要由誰承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，這是主體有權(quán)作出相應(yīng)行政行為的外在表現(xiàn)和內(nèi)在要求。權(quán)、名、責(zé)三者不可分割，互為表里，共同構(gòu)成了認(rèn)定某一行政行為作出主體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在抽象行政行為中，該原則也同樣能夠得到適用。進(jìn)行行政立法的主體應(yīng)當(dāng)與法律文件的發(fā)布主體相一致，抽象行政行為的發(fā)布者即抽象行政行為的作出者?！蛾P(guān)于清理、取締“三無”船舶的通告》是由公安部、農(nóng)業(yè)部、交通部等多部門聯(lián)合發(fā)文公布的文件，所以其法律行政不是國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，而應(yīng)該是部門規(guī)范性文件。

綜合以上三方面的分析，本文認(rèn)為，部門制定的規(guī)范性文件理應(yīng)認(rèn)定為部門規(guī)范性文件，“批復(fù)”行為不提升其效力級(jí)別?！秶?guó)務(wù)院對(duì)清理、取締“三無”船舶通告的批復(fù)》不對(duì)普通公民直接產(chǎn)生約束力，《關(guān)于清理、取締“三無”船舶的通告》是部門規(guī)范性文件。

（二）“三無”船舶沒收處罰的設(shè)置

依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰包括警告;罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物;責(zé)令停產(chǎn)停業(yè);暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照;行政拘留;法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。國(guó)務(wù)院部門制定的法律法規(guī)規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件不可以設(shè)定新的行政處罰。而在1994年《通告》第一條、第二條、第三條都設(shè)置了沒收船舶的行政處罰，這與《中華人民共和國(guó)行政處罰法》是相抵觸的。由此可見，《關(guān)于清理取締“三無”船舶的通告》中設(shè)置的沒收船舶的處罰是無效的。

《通告》發(fā)布至今已經(jīng)有二十多年的時(shí)間，在此期間我國(guó)的行政法律體系發(fā)生了重大變化，尤其《中華人民共和國(guó)立法法》及配套法律制度的出臺(tái)使得國(guó)家對(duì)抽象行政行為的約束日漸嚴(yán)格。而《關(guān)于清理、取締“三無”船舶的通告》并沒有適應(yīng)這種趨勢(shì)，沒有進(jìn)行修改或廢除，而是在海上執(zhí)法實(shí)踐中繼續(xù)發(fā)揮作用，這顯然是不可取的。

?????三、治理主體——各海上執(zhí)法部門對(duì)“三無”船舶的管轄職權(quán)

“三無”船舶涉及管轄主體數(shù)量較多，包括海警、海事、船檢、港監(jiān)、漁政、水利局等政府職能部門以及地方政府都可以成為“三無”船舶的適格行政主體。

（一）海警部門

2018年全國(guó)人大常委會(huì)通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》，其中第二條規(guī)定“中國(guó)海警局執(zhí)行打擊海上違法犯罪活動(dòng)、維護(hù)海上治安和安全保衛(wèi)等任務(wù)，行使法律規(guī)定的公安機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)”。此外，在《關(guān)于清理、取締“三無”船舶的通告》中也有規(guī)定，“凡未履行審批手續(xù)，非法建造、改裝的船舶，由公安、漁政漁監(jiān)和港監(jiān)部門等港口、海上執(zhí)法部門予以沒收”，以及“海關(guān)、公安邊防部門應(yīng)結(jié)合海上緝私工作，取締‘三無船舶”，鑒于以上兩部法律文件的規(guī)定，海警能夠接替原公安邊防部門行使海上行政管理職權(quán)，并成為“三無”船舶的適格管轄主體。

（二）交通部門

交通部是陸地及水上交通的主管機(jī)關(guān)，更是船舶的主管機(jī)關(guān)?！吨腥A人民共和國(guó)海上交通安全法》《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)船舶登記條例》以及《中華人民共和國(guó)海事行政許可條件規(guī)定》等法律法規(guī)確立了交通部海事局對(duì)水上船舶的主管地位，使得海事部門成為對(duì)“三無”船舶進(jìn)行管轄的適格主體。

（三）漁業(yè)部門

雖然交通部下轄的海事、港監(jiān)、船檢等部門負(fù)責(zé)船舶檢驗(yàn)、登記及管理的職責(zé)，但漁業(yè)船舶的船舶檢驗(yàn)及登記卻受到《中華人民共和國(guó)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》及《中華人民共和國(guó)漁業(yè)船舶登記辦法》的調(diào)整?！吨腥A人民共和國(guó)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》第三條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門主管全國(guó)漁業(yè)船舶檢驗(yàn)及其監(jiān)督管理工作”;《中華人民共和國(guó)漁業(yè)船舶登記辦法》第三條規(guī)定，“農(nóng)業(yè)部主管全國(guó)漁業(yè)船舶登記工作。中華人民共和國(guó)漁政局具體負(fù)責(zé)全國(guó)漁業(yè)船舶登記及其監(jiān)督管理工作?！庇纱丝梢姡r(nóng)業(yè)部漁業(yè)部門是漁業(yè)類船舶的管轄主體，對(duì)涉漁“三無”船舶具有管轄權(quán)。

（四）各級(jí)地方政府

鑒于地方政府是地方各項(xiàng)事務(wù)的主管機(jī)關(guān)，在處理三無船舶問題時(shí)，地方政府也常常成為管轄主體。例如修水縣人民政府、溫州市人民政府都曾因?yàn)椤叭裏o”船舶問題成為行政訴訟的被告。在執(zhí)法實(shí)踐中，地方政府常常成為“三無”船舶的治理主體，這是具有一定合理性的。在船舶管理活動(dòng)中，各海上執(zhí)法機(jī)關(guān)職能不同，分工各異，單個(gè)機(jī)關(guān)并不具備對(duì)船舶進(jìn)行檢查、管理和處罰的全部職權(quán)，因而任何一個(gè)專門的執(zhí)法部門在進(jìn)行船舶執(zhí)法時(shí)都可能面臨權(quán)限不足的窘境，進(jìn)而影響整體執(zhí)法效率。而由地方政府出面牽頭，組織各執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法是執(zhí)法效率最高、法律風(fēng)險(xiǎn)最低的舉措。

（五）其他執(zhí)法機(jī)關(guān)

除了海警、海事、漁業(yè)及地方政府以外，“三無”船舶的管轄還可能涉及到其他一些非常見的船舶執(zhí)法機(jī)關(guān)，例如水務(wù)局。水務(wù)局是政府的水行政主管部門，主要負(fù)責(zé)水利工程建設(shè)管理、防汛抗旱、水資源管理等職能。但在執(zhí)法過程中如遇“三無”船舶依然可依據(jù)水務(wù)部門法規(guī)及其他行政法律法規(guī)對(duì)“三無”船舶進(jìn)行執(zhí)法，據(jù)裁判文書網(wǎng)上的案例顯示，福州市水利局、閩侯縣水利局都曾作為行政主體對(duì)“三無”船舶進(jìn)行過管理。

?????四、優(yōu)化“三無”船舶治理的路徑

（一）以法律明文確定“三無”船舶的打擊目標(biāo)

討論如何治理“三無”船舶，首先要審視在各種語境下“三無”船舶的含義，現(xiàn)實(shí)生活中的各種語境下人們對(duì)“三無”船舶的定義五花八門，但如果想要作為一個(gè)法律用語而得以應(yīng)用，“三無”船舶一詞必須有明確的法律條文為之注解。既然要上升到立法層面，那就不得不探討立法的目的，也就是為什么要打擊“三無”船舶，當(dāng)我們探討打擊“三無”船舶的時(shí)候，究竟是想打擊何種船舶，所定義的范圍與我們?cè)O(shè)想的打擊對(duì)象是否一致，以及有沒有更加準(zhǔn)確、科學(xué)、合理的范疇來對(duì)“三無”船舶進(jìn)行界定。

在進(jìn)行這樣一番質(zhì)疑之后便可發(fā)現(xiàn)，1994年《通告》中對(duì)“三無”船舶進(jìn)行的注解是不夠準(zhǔn)確、科學(xué)、合理的?！叭裏o”船舶的提法借鑒了我們?nèi)粘Ｉ钪卸炷茉數(shù)摹叭裏o產(chǎn)品”（無生產(chǎn)日期、無質(zhì)量合格證、無生產(chǎn)廠家的產(chǎn)品）一詞，這樣的提法能使人加以聯(lián)想，迅速把握“三無”船舶的本質(zhì)，即都屬于違法生產(chǎn)、來路不明且質(zhì)量不可靠的產(chǎn)品。但在法律上，這一用語的照搬是不恰當(dāng)?shù)?，?huì)導(dǎo)致執(zhí)法過程中的混亂與妄為。

本文認(rèn)為，“三無”船舶的打擊目標(biāo)應(yīng)該明確為：打擊生產(chǎn)、保有和運(yùn)營(yíng)全過程都處于法律監(jiān)管之外的船舶?！盁o船名船號(hào)”“無船舶證書”“無船籍港”其實(shí)都是表象，實(shí)際所指代的是未經(jīng)合法登記的船舶，未經(jīng)登記的船舶就是生產(chǎn)、保有和運(yùn)營(yíng)全過程都處于法律監(jiān)管之外的船舶。如果船舶未經(jīng)登記，自然無法取得船名船號(hào)、船籍港，也無法辦理相關(guān)的船舶證書。因而，簡(jiǎn)單來說，“三無”船舶就是未登記船舶。

（二）提升“三無”船舶法律規(guī)定的效力級(jí)別

前文的分析已經(jīng)指出，1994年《通告》最大的問題就是其在一部低位階的規(guī)范性文件中設(shè)置了其無權(quán)設(shè)置的新的行政處罰種類。因此如果想延續(xù)該行政處罰權(quán)的設(shè)置，就必須提升法律文件的效力，可以對(duì)“三無”船舶問題重新進(jìn)行立法，在更高級(jí)別的法律文件中設(shè)置對(duì)“三無”船舶的處罰措施，最好的辦法是由國(guó)務(wù)院重新出臺(tái)治理“三無”船舶的行政法規(guī)，廢除原有的《關(guān)于清理、取締“三無”船舶的通告》。

（三）進(jìn)一步明確各管轄主體的職權(quán)界限

按照黨的十九屆三中全會(huì)通過的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，及第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)上通過的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》中的有關(guān)規(guī)定，厘清海警、海事、漁業(yè)等部門的職責(zé)權(quán)限。尤其是加緊修改漁業(yè)船舶檢驗(yàn)及登記方面的法律法規(guī)，將漁業(yè)船舶檢驗(yàn)的有關(guān)職權(quán)合并到海事部門，落實(shí)“將農(nóng)業(yè)部的漁船檢驗(yàn)和監(jiān)督管理職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部”的改革方案要求。明確《通告》中公安、海關(guān)對(duì)“三無”船舶進(jìn)行管理和處罰的情形，避免各部門在管轄事項(xiàng)上的交叉重疊。

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（王鸞翔，中國(guó)人民警察大學(xué)）