我國國土空間用途管制研究現(xiàn)狀及展望
——基于文獻(xiàn)的可視化分析

吳紅，張淑嫻

（1.安徽機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)貿(mào)管理系，安徽 蕪湖 241002；2.江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心，江西 南昌 330045）

科學(xué)地制定空間管制制度是促進(jìn)國土空間保護(hù)的主要途徑［1］，也是實(shí)現(xiàn)自然資源統(tǒng)一管理的重要方法，對(duì)于我國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義［2］。2017年1月國務(wù)院印發(fā)的《全國國土規(guī)劃綱要（2016－2030年）》提出，要強(qiáng)化國土空間用途管制，提升能源資源保障能力；2017年3月原國土資源部出臺(tái)的《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》提出，要加強(qiáng)自然生態(tài)空間保護(hù)，健全國土空間用途管制制度；2019年1月通過的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》中指出，要科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，強(qiáng)化規(guī)劃權(quán)威，健全用途管制，監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施。加強(qiáng)我國國土空間用途管制的理論研究，以滿足社會(huì)發(fā)展的需求已成為自然資源領(lǐng)域的一個(gè)迫切課題，而把握當(dāng)前的研究動(dòng)態(tài)是開展相應(yīng)研究的基礎(chǔ)。為此，本文嘗試通過CNKI搜集相關(guān)文獻(xiàn)，運(yùn)用SATI軟件對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和統(tǒng)計(jì)，利用UCINET工具對(duì)樣本文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞進(jìn)行可視化展示，旨在通過剖析當(dāng)前國土空間用途管制領(lǐng)域已有研究成果的研究重點(diǎn)與熱點(diǎn)，為后續(xù)研究指明可能的研究方向，進(jìn)而更好地完善我國國土空間用途管制制度。

1.數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1 文獻(xiàn)數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)來源于中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫（CNKI），以“期刊”數(shù)據(jù)庫為檢索平臺(tái)，以“空間管制”為檢索主題進(jìn)行精確匹配，文獻(xiàn)來源類別設(shè)置為“全部期刊”，共檢索出相關(guān)文獻(xiàn)302篇，剔除部分與國土空間用途管制研究明顯不相關(guān)的文獻(xiàn)，最終得到有效文獻(xiàn)295篇，檢索時(shí)間為2019年3月3日。

1.2 研究方法與思路

本文采用SATI文獻(xiàn)題錄信息統(tǒng)計(jì)分析工具、UCINET社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析工具以及SPSS等分析軟件，對(duì)295篇樣本文獻(xiàn)的信息進(jìn)行處理，利用計(jì)量分析、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析和多維尺度分析等數(shù)據(jù)分析方法，挖掘其可視化數(shù)據(jù)及結(jié)果，定量分析國土空間用途管制的研究重點(diǎn)及現(xiàn)狀，主要研究思路見圖1。

圖1 研究思路框架圖

具體步驟為：①利用CNKI題錄信息導(dǎo)出功能，以EndNote格式導(dǎo)出295篇有效文獻(xiàn)，并保存文本信息；②刪除部分無意義關(guān)鍵詞以及合并部分相似關(guān)鍵詞后，使用SATI文獻(xiàn)題錄信息統(tǒng)計(jì)分析工具提取關(guān)鍵詞，并構(gòu)建原始矩陣和相異矩陣；③將原始矩陣導(dǎo)入U(xiǎn)CINET社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析軟件，繪制共詞網(wǎng)絡(luò)圖譜；④運(yùn)用SPSS軟件對(duì)高頻關(guān)鍵詞進(jìn)行多維尺度分析。

2.結(jié)果與分析

2.1 描述性分析

2.1.1 時(shí)間維度分析

一個(gè)研究領(lǐng)域的發(fā)文年度及數(shù)量在一定程度上能反映該研究領(lǐng)域的發(fā)展水平及研究程度［3］。鑒于網(wǎng)絡(luò)查詢的滯后性，實(shí)際發(fā)表的論文數(shù)量可能多于所能查詢到的，因此本文只分析到2018年底的發(fā)文量（見圖2）?？傮w上看，我國國土空間用途管制相關(guān)研究的發(fā)文量總體上保持著逐年增長的態(tài)勢(shì)。具體來看，專家學(xué)者們是從2002年開始研究空間管制的，其可能與當(dāng)年住建部在《城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容暫行規(guī)定》中強(qiáng)調(diào)省域內(nèi)和市域內(nèi)必須控制開發(fā)的區(qū)域與地域。另外，發(fā)現(xiàn)2009年、2011年、2015年和2016年的發(fā)文量增速很快，其可能與國家相關(guān)部門出臺(tái)的《市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《關(guān)于規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)加強(qiáng)空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入的指導(dǎo)意見（試行）》等政策有關(guān)。

圖2 發(fā)文量逐年分布圖

2.1.2 期刊來源分析

通過對(duì)國土空間用途管制相關(guān)文獻(xiàn)期刊來源的統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)期刊分布范圍較廣，樣本文獻(xiàn)分別發(fā)表在142種期刊上。由圖3可知，排名前10的期刊發(fā)文量共計(jì)114篇，達(dá)樣本文獻(xiàn)總量的38.64%，根據(jù)布拉德福定律可知［4］，核心區(qū)期刊發(fā)表的文獻(xiàn)總量超過總數(shù)的三分之一，說明我國發(fā)表國土空間用途管制相關(guān)論文的期刊較為集中，已經(jīng)形成較為穩(wěn)定的期刊群。

圖3 發(fā)文量排名前10的期刊分布統(tǒng)計(jì)

2.2 高頻關(guān)鍵詞共詞矩陣分析

2.2.1 高頻關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)

高頻關(guān)鍵詞及各個(gè)高頻關(guān)鍵詞之間的相互關(guān)系在一定程度上能夠反映某一研究領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)［5］。本文將295篇文獻(xiàn)的題錄數(shù)據(jù)導(dǎo)入SATI軟件進(jìn)行關(guān)鍵詞頻次統(tǒng)計(jì)分析，在刪除無意義關(guān)鍵詞、合并相似關(guān)鍵詞后，最終保留了464個(gè)關(guān)鍵詞。高頻關(guān)鍵詞的選取規(guī)則通常為截取的高頻詞累計(jì)頻次達(dá)到關(guān)鍵詞總頻次的40%左右［6］，再結(jié)合關(guān)鍵詞詞義和數(shù)量等信息，最終選取頻次不低于6次作為高頻閾值，并確定了32個(gè)高頻關(guān)鍵詞，按照頻次高低將關(guān)鍵詞進(jìn)行排序，具體見表1。

2.2.2 構(gòu)建共詞相異矩陣

根據(jù)頻次統(tǒng)計(jì)確定的32個(gè)高頻關(guān)鍵詞，能在較大程度上反映國土空間用途管制的研究重點(diǎn)與現(xiàn)狀。本文利用SATI軟件構(gòu)造了32×32的高頻關(guān)鍵詞原始共詞矩陣，但考慮到原始矩陣可能因數(shù)值差異過大而影響統(tǒng)計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性，故將原始共詞矩陣轉(zhuǎn)換成相異矩陣（見表2），相異矩陣的數(shù)值表明兩兩高頻關(guān)鍵詞間的相異程度，數(shù)值越大且接近1說明相異程度越大，關(guān)聯(lián)程度越?。?］。

表1 高頻關(guān)鍵詞頻次排序表

2.3 社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析

2.3.1 共詞網(wǎng)絡(luò)圖譜

為進(jìn)一步分析國土空間用途管制領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)與重點(diǎn)，本文對(duì)高頻關(guān)鍵詞進(jìn)行社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析，生成社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖譜（見圖4）。圖中菱形代表高頻關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)，菱形面積越大，說明該關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻率越高，在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中起的作用越大，處于核心研究地位。由圖3可知，剔除“空間管制”這一檢索關(guān)鍵詞外，“多規(guī)合一”“規(guī)劃”和“GIS”構(gòu)成國土空間用途管制領(lǐng)域的研究核心和熱點(diǎn)；“總體規(guī)劃”“土地利用規(guī)劃”和“生態(tài)保護(hù)紅線”等雖未進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)中央，但處于網(wǎng)絡(luò)的中間位置，起著連接各關(guān)鍵詞的作用；“空間準(zhǔn)入”“規(guī)劃環(huán)評(píng)”和“生態(tài)文明”等處于網(wǎng)絡(luò)邊緣，說明它們已逐漸進(jìn)入專家學(xué)者的研究視野，并有進(jìn)一步深入研究的趨勢(shì)。

表2 高頻關(guān)鍵詞共詞相異矩陣（部分）

為進(jìn)一步定量分析共詞網(wǎng)絡(luò)圖譜，對(duì)網(wǎng)絡(luò)圖譜進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)密度測(cè)算，其密度為0.3528，標(biāo)準(zhǔn)偏差為0.4778，密度水平較低，說明國土空間用途管制研究領(lǐng)域較廣，關(guān)鍵詞之間聯(lián)系較松散［8］，國土空間用途管制領(lǐng)域的整體性和系統(tǒng)性研究仍有待深入。

圖4 共詞網(wǎng)絡(luò)圖譜

2.3.2 中心性分析

中心性作為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的主要測(cè)量指標(biāo)之一，主要反映關(guān)鍵詞在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中的地位［9］。度數(shù)中心性代表關(guān)鍵詞之間的緊密聯(lián)系，度數(shù)中心性高說明是當(dāng)前的研究熱點(diǎn)；接近中心度反映關(guān)鍵詞之間路徑相連的長短，接近中心度越高說明離網(wǎng)絡(luò)核心越遠(yuǎn)；中間中心度反映某一關(guān)鍵詞是否起到其他關(guān)鍵詞之間的橋梁作用，中間中心度越高說明起到的橋梁作用越好。由表3可知，剔除“空間管制”這一檢索關(guān)鍵詞外，“規(guī)劃”“多規(guī)合一”“總體規(guī)劃”等關(guān)鍵詞的度數(shù)中心度較高、接近中心度較低、中間中心度較高，說明它們是當(dāng)前國土空間用途管制領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)，靠近網(wǎng)絡(luò)核心，且起到其他關(guān)鍵詞之間的橋梁作用。

表3 高頻關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)中心性分析結(jié)果

2.4 多維尺度分析

多維尺度分析是根據(jù)分析對(duì)象之間的平面距離來判斷相似性，并將相似度較高的對(duì)象進(jìn)行聚類［8］，能夠較為簡潔和直觀地反映研究主題，是繪制共詞分析網(wǎng)絡(luò)知識(shí)圖譜最常用的方法［10］。本文運(yùn)用SPSS軟件進(jìn)行多維尺度分析得到多維尺度聚類圖譜（見圖5），圖普中較為明顯的將國土空間用途管制研究分為三個(gè)主題。

圖5 多維尺度聚類圖譜

位于圖譜左上方的是“空間利用分區(qū)研究”。國土空間分區(qū)是空間規(guī)劃的依據(jù)，也是空間管制的核心內(nèi)容，對(duì)于優(yōu)化國土開發(fā)格局、規(guī)范國土空間秩序、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義［11］。我國人口總量大，但國土資源稀缺且利用效率低下，供應(yīng)明顯不足，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的改善。因此，如何合理劃分國土空間，并且“因區(qū)制宜”，是促進(jìn)國土資源集約節(jié)約利用、有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重點(diǎn)工作。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中提出將我國國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，十九大報(bào)告中指出要完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作。有專家學(xué)者研究指出，制定城鄉(xiāng)用地分區(qū)管制制度，對(duì)于城鄉(xiāng)空間的有序擴(kuò)張、空間資源的優(yōu)化配置和土地資源的可持續(xù)利用意義重大［12］，合理的土地分區(qū)和用途管制制度不僅有助于維持城市的長遠(yuǎn)發(fā)展，還有助于激發(fā)城市再開發(fā)的活力［13］。陳龍高等［14］根據(jù)土地生態(tài)利用的理論基礎(chǔ)，以遙感和地理信息空間分析為技術(shù)支撐，構(gòu)建了基于生態(tài)因子耐受度的空間管制分區(qū)方法；王夏暉等［15］采取區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)敏感性和重要性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、資源環(huán)境承載綜合評(píng)價(jià)的方式來進(jìn)行空間分區(qū)。因此，合理的國土空間分區(qū)，可以強(qiáng)化自然生態(tài)空間保護(hù)、為國土空間用途管制制度的探索奠定基礎(chǔ)［16］。

位于圖譜右方的是“城鄉(xiāng)空間規(guī)劃研究”。國土空間規(guī)劃有助于空間開發(fā)效率的提升和開發(fā)管制的實(shí)施［17］，是空間管制的重要手段。一直以來，我國空間規(guī)劃體制存在規(guī)劃體系龐雜、權(quán)責(zé)界定模糊、規(guī)劃體制與規(guī)劃現(xiàn)實(shí)不符、法制規(guī)范建設(shè)落后等［18］諸多問題，致使在規(guī)劃實(shí)施中常出現(xiàn)規(guī)劃內(nèi)容交叉重疊、審批程序繁瑣等弊端，既浪費(fèi)了土地資源、又破壞了生態(tài)環(huán)境［19］。因此，面對(duì)當(dāng)前我國環(huán)境日益惡化、資源日益短缺這一社會(huì)現(xiàn)象，如何構(gòu)建合理高效的國土空間規(guī)劃體系，是節(jié)約利用空間，保護(hù)資源環(huán)境的重要舉措?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》中提出，要構(gòu)建全國統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問題?！妒〖?jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》也提出，要統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的省級(jí)空間規(guī)劃，為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”、建立健全國土地空間開發(fā)保護(hù)制度積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范。有專家學(xué)者研究指出，“多規(guī)合一”是開展空間規(guī)劃改革，推動(dòng)各類規(guī)劃融合的主要途徑［20］，也是中央全面深化改革的工作重點(diǎn)［21］，構(gòu)建全國統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的國土空間規(guī)劃體系是當(dāng)前自然資源管理工作的重要內(nèi)容［22］。因此，推進(jìn)“多規(guī)合一”，構(gòu)建空間規(guī)劃體系，已成為促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措［23］。

位于圖譜左下方的是“空間區(qū)劃管制研究”。國土空間用途管制作為空間規(guī)劃體系中一種有效的空間資源管理手段［24］，是政府部門進(jìn)行空間管理的主要抓手，其本質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)［25］。我國對(duì)國土空間用途管制制度的探索來源于土地用途管制制度，但現(xiàn)行的國土空間管制制度存在管制手段效率低、部門間管制政策協(xié)調(diào)難、管制覆蓋范圍不全面［26］等諸多弊端，未能統(tǒng)籌安排整個(gè)國土空間發(fā)展格局，也缺乏對(duì)“山水林田湖草”生命共同體的系統(tǒng)保護(hù)［27］。此外，我國現(xiàn)有的空間管制制度還面臨著局部管理過于剛性等問題［28］。因此，如何進(jìn)一步健全國土空間用途管制制度，是推動(dòng)土地利用方式轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化空間治理能力的有效手段?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》中提出，要將分散在各部門的有關(guān)用途管制職責(zé)，逐步統(tǒng)一到一個(gè)部門，統(tǒng)一行使所有國土空間的用途管制職責(zé)。《關(guān)于開展新一輪土地利用總體規(guī)劃編制試點(diǎn)工作的通知》中提出，要針對(duì)不同分區(qū)提出差異化管制規(guī)則，探索分區(qū)引導(dǎo)與用途管制相互銜接的管控思路。有專家學(xué)者研究指出，國土空間管制是從空間上合理控制國土資源，有助于調(diào)節(jié)和優(yōu)化空間資源配置［29］，以實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用［30］。因此，制定科學(xué)的空間用途管制制度，是保障國土空間高效利用，保障生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)［31］。

3.結(jié)論與展望

3.1 結(jié)論

本文運(yùn)用SATI軟件建立高頻關(guān)鍵詞共詞矩陣，利用UCINET軟件對(duì)高頻關(guān)鍵詞進(jìn)行社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析，采用SPSS軟件進(jìn)行多維尺度分析，進(jìn)而剖析當(dāng)前國土空間用途管制領(lǐng)域的研究重點(diǎn)與熱點(diǎn)，研究表明：（1）早在2002年就有專家學(xué)者開始研究空間管制，不過最初只涉及土地開發(fā)的空間管制，隨著原國土資源部、環(huán)保部等相繼出臺(tái)一系列政策通知，專家學(xué)者們對(duì)空間管制的研究開始從單一的土地層面轉(zhuǎn)移到“山水林田湖草”生命共同體的綜合國土層面。（2）我國發(fā)表國土空間用途管制相關(guān)論文的期刊較為集中，已經(jīng)形成較為穩(wěn)定的期刊群。（3）多規(guī)合一、總體規(guī)劃和規(guī)劃是除空間管制外出現(xiàn)頻次較多的關(guān)鍵詞，說明各類規(guī)劃在國土空間用途管制研究中起著至關(guān)重要的作用。（4）共詞網(wǎng)絡(luò)圖譜的密度較低，說明我國空間管制研究領(lǐng)域較廣，關(guān)鍵詞之間聯(lián)系較松散，其整體性和系統(tǒng)性仍有待進(jìn)一步提高。（5）由多維尺度聚類圖譜可知，我國國土空間用途管制研究主要從空間利用分區(qū)研究、城鄉(xiāng)空間規(guī)劃研究和空間區(qū)劃管制研究三個(gè)主題展開。

3.2 展望

針對(duì)當(dāng)前國土空間管理的社會(huì)需求，我國國土空間管制制度仍需從以下方面進(jìn)行深入探討：（1）科學(xué)劃分國土空間用途分區(qū)。一直以來，我國國土空間用途分區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)偏重于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件，缺乏對(duì)整個(gè)國土空間要素的綜合考量，分區(qū)不當(dāng)往往會(huì)導(dǎo)致后期出現(xiàn)弊端。因此，構(gòu)建科學(xué)合理的國土空間用途分區(qū)應(yīng)全面考慮國土空間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格遵守“三條紅線”和國土“三生空間”開發(fā)管制界限，以落實(shí)各分區(qū)內(nèi)國土空間用途管制的有效制定。（2）協(xié)調(diào)統(tǒng)一國土空間規(guī)劃體系。多年來我國國土空間規(guī)劃體系缺乏規(guī)范性，各層級(jí)和各部門間規(guī)劃交叉重疊、無法進(jìn)行有效融合。因此，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系的首要任務(wù)是將國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃融合到一個(gè)分區(qū)上，然后制定統(tǒng)一法律標(biāo)準(zhǔn)，便于后期國土空間用途管制制度的制定與落實(shí)。（3）健全優(yōu)化國土空間用途管制制度。一直以來，我國國土空間用途管制的設(shè)立對(duì)象都未能覆蓋全域空間要素，當(dāng)多個(gè)要素的管制力度無法協(xié)調(diào)統(tǒng)一時(shí)，往往偏重于土地要素，故常常忽略其他空間要素的重要性。因此，建立健全國土地空間用途管制制度首先要考慮管制對(duì)象，即要綜合考慮“山水林田湖草”生命共同體，協(xié)調(diào)好國土空間層面各類要素的平衡關(guān)系，合理控制我國稀缺的國土資源，以實(shí)現(xiàn)國土資源的可持續(xù)利用。