政府投資項目管理問題研究

邊曉 趙錦芝

摘要：政府投資是宏觀調(diào)控的重要手段之一，是政府直接配置資源的投資行為。當(dāng)前政府投資項目以其投資規(guī)模大、涉及范圍廣、專業(yè)技術(shù)強(qiáng)成為政府財政支出的重要領(lǐng)域。論文從我國實際情況出發(fā)，系統(tǒng)闡述了當(dāng)前政府投資項目管理的現(xiàn)狀及存在的政府和市場的關(guān)系還沒有完全理順、法律約束程度不夠、政府投資管理難以形成合力、內(nèi)在環(huán)節(jié)管理力度不夠等問題并提出相應(yīng)的建議，以期更好的指導(dǎo)今后政府投資項目管理工作。

關(guān)鍵詞：政府投資項目管理財政支出

一、加強(qiáng)政府投資項目管理的意義

（一）有利于提高政府執(zhí)行力

執(zhí)行力是確保政府履行工程項目管理職責(zé)的重要因素。從當(dāng)前我國政府投資項目管理的情況看，個別項目管理組織較凌亂，分工不夠明確，職責(zé)不夠清楚，甚至存在管理越位與缺位的現(xiàn)象，效率不夠高，監(jiān)管不夠嚴(yán)格，存在管理漏洞。加強(qiáng)政府投資項目管理，進(jìn)一步明確政府投資項目管理各部門應(yīng)承擔(dān)的主要職責(zé)，建立分工明確、決策科學(xué)、運作規(guī)范、配合密切的政府投資項目管理體制，可有效防止政府資金的流失，提高政府的執(zhí)行力和效能。

（二）有利于推動公共財政建設(shè)

政府投資作為一項經(jīng)濟(jì)活動，是公共財政管理的一項重要內(nèi)容，也是解決資源配置問題的有效途徑。通過加強(qiáng)政府投資項目管理，可有效控制截留、擠占、挪用建設(shè)資金，防止高估冒算和“結(jié)算超預(yù)算、預(yù)算超概算、概算超估算”的現(xiàn)象發(fā)生，完善財政收入分配機(jī)制，加強(qiáng)政府投資項目管理是推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，是推動公共財政建設(shè)的重要內(nèi)容。

（三）符合反腐倡廉的新形勢、新要求

黨的十八大以來，反腐倡廉已成為我黨的一項重要工作，工程建設(shè)項目工作面廣、涉及人員多、資金量大，成為腐敗行為的多發(fā)、高發(fā)領(lǐng)域，在黨的嚴(yán)明政治紀(jì)律下，不正之風(fēng)雖然得到大幅度遏制，但我們不得不清醒地認(rèn)識到，腐敗問題仍是政府投資建設(shè)領(lǐng)域的一顆“毒瘤”，腐敗的根源并沒有得到鏟除。因此，加強(qiáng)政府投資項目管理，建立工程建設(shè)領(lǐng)域反腐倡廉長效機(jī)制，從源頭上規(guī)范政府投資行為，符合當(dāng)前反腐倡廉的新形勢、新要求。

二、當(dāng)前我國政府投資項目管理現(xiàn)狀

（一）我國政府投資項目管理現(xiàn)狀

近幾年，國家出臺了一系列政策文件，以投資控制為核心，明確了政府投資項目管理及實施程序、政府各部門及項目業(yè)主的職責(zé)、違規(guī)違紀(jì)行為的處罰措施等，政府投資項目管理以立項審批、預(yù)算審核、招標(biāo)投標(biāo)、施工過程管理、審計五個環(huán)節(jié)為中心，形成了一個完整的管理體系，政府各部門各司其責(zé)、配合協(xié)調(diào)，全國各地政府投資項目建設(shè)有法可依、有章可循。政府相關(guān)部門、各項目業(yè)主、各中介機(jī)構(gòu)基本能自覺履行規(guī)定程序，在項目管理中，狠抓立項審批環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了項目投資的初步控制;狠抓預(yù)算評審環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了政府資金的較大節(jié)約;狠抓招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)，對串標(biāo)、圍標(biāo)等違法違規(guī)行為有了一定遏制;狠抓施工過程管理環(huán)節(jié)，工程變更簽證逐步規(guī)范，政府投資項目建設(shè)管理的制度化、規(guī)范化水平不斷提高。

（二）存在的主要問題

1政府和市場的關(guān)系還沒有完全理順。目前我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會矛盾凸顯期。在市場經(jīng)濟(jì)初期階段，行政手段和市場手段同時發(fā)揮作用，難免存在諸多缺陷。政府的行政行為較多較強(qiáng)，部分存在集建設(shè)、監(jiān)管于一身的現(xiàn)象。同時，規(guī)范有形建筑市場的各種相關(guān)配套制度、措施尚不夠健全。市場的力量被稱為“看不見的手”，政府的力量被稱為“看得見的手”，這兩只手只有密切聯(lián)系、協(xié)同作用，通過財政政策、貨幣政策、價格機(jī)制、競爭機(jī)制等手段，才能將資源有效的配置到相應(yīng)領(lǐng)域。目前，我國市場經(jīng)濟(jì)體制還不盡完善，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和后勁不足，政府這只手沒有做到收放自如，市場這只手也沒有完全施展開來，二者配合的默契程度有待繼續(xù)提高。

2法律約束程度不夠，管理制度和細(xì)則有待繼續(xù)完善。目前，相關(guān)部門對政府投資項目的監(jiān)管意識不夠強(qiáng)，監(jiān)管力度不夠大，監(jiān)管措施不夠到位，“豆腐渣工程”“唐僧肉項目”仍然存在，盡管我國已出臺了《招投標(biāo)法》《合同法》《建筑法》等多部法律，但尚未出臺配套的管理制度和實施細(xì)則。各地方政府在體制和管理方式上做法不一，雖然政府工程不準(zhǔn)“三超”屢次被強(qiáng)調(diào)，但相關(guān)的處罰法規(guī)制度仍有待繼續(xù)完善，使得政府在控制投資項目的建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)上存在一定困難，各級地方政府的有關(guān)法規(guī)尚需進(jìn)一步完善，政府投資項目管理無法可依的現(xiàn)象依然存在。

3政府投資管理主體較多，呈多元化狀，難以形成合力。從我國目前的體制看，政府投資項目的管理主體較多，呈多元化狀。從可行性研究報告、設(shè)計文件、概算審批到概、預(yù)、結(jié)（決）算到項目實施都分別由不同的部門負(fù)責(zé)，政府投資項目涉及多個管理部門，這些部門雖然都參與了項目的管理，但對他們各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任劃分不夠明確，有的項目建設(shè)單位并非項目的法人，無須對投資項目的效益和風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任，各部門之間的配合、協(xié)調(diào)力度不夠，相關(guān)政府投資項目管理部門既負(fù)責(zé)項目的建設(shè)管理及組織實施，又行使建設(shè)市場監(jiān)管的職責(zé)，政出多門，責(zé)權(quán)劃分不夠明確，責(zé)任落實不夠到位，難以形成合力。

4內(nèi)在環(huán)節(jié)管理力度不夠，缺乏定性的管理體制。主要表現(xiàn)在資金管理和項目管理兩個方面。

（1）資金管理方面。一是概算控制乏力。概算是控制政府投資項目的重要指標(biāo)。目前，我國政府投資項目概算與結(jié)算偏差大的現(xiàn)象仍然存在，主要原因是概算編制設(shè)計的準(zhǔn)確度不夠高，部分項目概算往往不夠細(xì)化，多列、少列及漏列現(xiàn)象仍然存在;建設(shè)單位缺乏對項目投資進(jìn)行主動控制的意識，認(rèn)為概算只是作為一個參考，并錯誤地認(rèn)為決算和招投標(biāo)才能真正“省投資”，在意識上缺乏對前期投資的控制，導(dǎo)致概算隨意性較大，準(zhǔn)確度不高。

二是全過程評審監(jiān)督機(jī)制不盡完善。以往對基本建設(shè)項目的評審大都局限于項目的事后審核，即竣工結(jié)算和財務(wù)決算的審核，尚不能完全對項目進(jìn)行事前、事中評審，財政評審的作用發(fā)揮不夠充分。因此，要對政府投資籌建、新建和在建項目進(jìn)行全過程跟蹤評審和監(jiān)督管理，對項目的概、預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面審核，實現(xiàn)政府對投資項目的進(jìn)度動態(tài)控制。隨著評審關(guān)口的前移，近幾年對預(yù)算執(zhí)行階段的評審力度不斷加大，但對部門預(yù)算編制等前期階段的評審力度仍有待繼續(xù)加強(qiáng)，項目支出事前評審機(jī)制的相關(guān)政策、配套制度相對滯后，全方位、全過程評審機(jī)制有待進(jìn)一步完善。

（2）項目管理方面。一是前期工作深度不足。項目前期工作對項目成敗有決定性影響。部分項目前期工作不夠細(xì)致，有的部門在項目決策時，部門利益有時成為決策的重要依據(jù)，投資效益則放在第二位，在立項、規(guī)劃時市場調(diào)查不夠充分，可行性研究深度不足，部分基礎(chǔ)設(shè)施或公益性項目，在項目立項、概算審批、調(diào)整概算等重要審批環(huán)節(jié)執(zhí)行程序不夠到位。有的項目在立項時片面強(qiáng)調(diào)時間緊、任務(wù)重，前期工作往往不被重視，使可行性變?yōu)榭膳?，?dǎo)致項目建成后出現(xiàn)一些問題。如，某區(qū)道路建設(shè)工程即存在部分綠化帶過寬、樹木品種過于高檔問題，路段機(jī)動車道寬22米、中央綠化帶寬20米、兩側(cè)綠化帶寬5米;其余五條道路機(jī)動車道寬225米、中央綠化帶寬8米、兩側(cè)綠化帶寬5米。目前車輛每年遞增速度較快，該區(qū)人口逐步密集，車流量大幅增加，部分路段可能出現(xiàn)車輛擁擠現(xiàn)象。另外，中央綠化帶有些樹木品種過于高檔，樹木價格較高，也為后續(xù)管理增加了成本。

二是合同執(zhí)行力度有待加強(qiáng)。對政府性投資項目而言，施工合同審查是財政監(jiān)管工作中非常重要的環(huán)節(jié)，通過合同審查可以規(guī)范合同的合法性，可堵塞合同條款漏洞，避免資金損失和浪費。但在實際操作過程中，有的建設(shè)單位還存在著簽訂合同流程不夠嚴(yán)謹(jǐn)、程序不夠完備、文本不夠統(tǒng)一等許多具體問題。有的承包商側(cè)重于對項目進(jìn)行口頭承諾，合同簽訂不夠嚴(yán)謹(jǐn)，甚至事后補(bǔ)簽合同，使得很多有爭議的問題缺乏書面依據(jù)，合同實際約束力不足，有的合同價超過中標(biāo)價，使建設(shè)單位蒙受損失，造成索賠困難。加之有的工作人員對合同法的內(nèi)容缺乏深入研究，給合同簽訂各方造成許多不必要的損失。

三是績效評價制度相對滯后。項目績效評價是指項目建成使用后，對該項目產(chǎn)生的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益和影響等方面進(jìn)行綜合評價，是正確衡量政府投資決策水平的基本尺度和根本依據(jù)，有助于對今后的政府投資方向提出指導(dǎo)性建議。近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視預(yù)算績效管理工作，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理已成為必然趨勢。目前，我國政府投資項目績效評價制度尚未全面推開，正處于探索、提升階段，部分縣（市）在財政管理工作中未充分認(rèn)識到其重要性和緊迫性，全過程預(yù)算績效管理制度體系還不夠健全，績效目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)不夠合理，難以適應(yīng)新形勢要求。

三、加強(qiáng)政府投資項目管理的建議

（一）理順政府和市場的關(guān)系

正確處理政府和市場這“兩只手”的關(guān)系，不斷深化經(jīng)濟(jì)體制改革，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分的問題，既要使市場在配置資源中起決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府作用，二者是有機(jī)統(tǒng)一的，要把“兩只手”有效結(jié)合起來，使“兩只手”協(xié)同作用，在實踐中不斷探索，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。比如在招投標(biāo)的管理、對施工單位的管理方面，政府的主要作用不是代替市場去行事，而是積極配合市場、完善市場，逐步讓市場在資源配置中唱主角。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)，加大對腐敗行為的懲處力度，從源頭上規(guī)范政府投資行為

當(dāng)前我國項目管理方面的法律法規(guī)還不夠完善和系統(tǒng)化，應(yīng)建立一套較為完整的法律制度。使各項規(guī)章制度相互配套，避免交叉重疊，確保項目從前期規(guī)劃論證、勘察設(shè)計施工到竣工驗收都有法可依，進(jìn)一步完善項目實施標(biāo)準(zhǔn)、收費標(biāo)準(zhǔn)方面的法規(guī)制度，促進(jìn)項目管理的科學(xué)化、規(guī)范化。要進(jìn)一步加大對腐敗分子的懲處力度，不論職務(wù)高低，都應(yīng)從嚴(yán)、從重、從快處理;對情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，一律移交司法機(jī)關(guān)制裁，使腐敗分子付出應(yīng)有的代價，才能從根源上有效遏制腐敗行為的發(fā)生。與此同時，應(yīng)加強(qiáng)普及相關(guān)工作人員的法律知識，進(jìn)一步提高法制觀念，在建設(shè)領(lǐng)域形成嚴(yán)格依法辦事的良好氛圍。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從內(nèi)涵上理順項目管理體制

1完善政府投資項目管理部門協(xié)調(diào)機(jī)制。應(yīng)根據(jù)我國當(dāng)前政府投資項目管理的新特點，研究加強(qiáng)政府投資項目管理部門之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的新方法，建立“投資、建設(shè)、管理、使用”四者分離的專業(yè)化監(jiān)督機(jī)制，明確各自職能及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，完善決策機(jī)制，落實前期調(diào)研、項目立項、組織實施到竣工驗收各環(huán)節(jié)責(zé)任，正確把握投資機(jī)會的準(zhǔn)確性、建設(shè)方案必選的全面性、項目實施的可行性及經(jīng)濟(jì)效益的合理性，以實現(xiàn)對政府投資項目的全過程管理，使參與管理的各部門形成有效的制衡機(jī)制，保證政府投資工程建設(shè)的效能。

2吸收項目管理方面專業(yè)人才。項目管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，近年來，國家開展了一系列職稱培訓(xùn)和考試，要求工作人員必須持證上崗，目前多數(shù)高校也已開設(shè)了項目管理相關(guān)專業(yè)，但在數(shù)量和質(zhì)量上仍不能完全滿足項目管理的實際需求。項目管理人員不僅要熟悉工程技術(shù)、工程造價、項目管理等知識，還要精通財務(wù)、會計及有關(guān)政策規(guī)定。應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際，加強(qiáng)對在職項目管理人員的培訓(xùn)，使其更加適應(yīng)工程管理改革和財政支出管理改革的新要求，更要注重對具體操作技能的培訓(xùn)，通過多種形式引導(dǎo)和督促，不斷擴(kuò)大已有的項目管理人才隊伍規(guī)模，使其理論素質(zhì)和工作水平不斷提高，打造一支專業(yè)化技術(shù)隊伍。

（四）強(qiáng)化內(nèi)在環(huán)節(jié)管理，從細(xì)節(jié)上提高政府投資效益

1資金管理方面。一是細(xì)化概算編制。概算是控制投資的主要依據(jù)。要重視初步設(shè)計概算在控制投資方面的重要作用，充分做好概算審查工作，進(jìn)一步細(xì)化概算編制，嚴(yán)格按照“估算控制概算、概算控制預(yù)算、預(yù)算控制決算”的原則控制投資成本，避免概算被大幅突破，給政府計劃部門和財政部門造成壓力和困難。強(qiáng)化概算管理，一方面要將政府投資概算審批視同財政預(yù)算審批進(jìn)行管理，增加概算的權(quán)威性。另一方面要建立概算審查評估制度，對概算編制說明和編制深度、編制范圍、建設(shè)規(guī)模、設(shè)備配置、工程量、計價指標(biāo)和其它費用進(jìn)行全面審查，確保概算的準(zhǔn)確性。二是強(qiáng)化全過程評審。評審工作要立足全方位、全過程資金管理，財政評審應(yīng)貫穿于資金分配、撥付、使用、管理的全過程。一方面通過從工程前期招標(biāo)到竣工決算全過程的評審和監(jiān)督，促進(jìn)和強(qiáng)化建設(shè)單位規(guī)范管理，有效規(guī)避投資風(fēng)險，實現(xiàn)建設(shè)單位現(xiàn)場管理、財政部門資金管理和造價管理的“三位一體”;另一方面，通過跟蹤評審進(jìn)一步確立財政評審工作的地位，用事實彰顯財政評審的價值和作用，使其成為預(yù)算編制的必備環(huán)節(jié)，全力為積極的財政政策服務(wù)，確保財政資金用的安全、用的透明、用出效益。

2項目管理方面：一是加強(qiáng)項目的可行性研究。首先要提高項目管理人員對項目可行性研究重要性的認(rèn)識，要具有立足全局、謀劃長遠(yuǎn)的眼光，避免重當(dāng)前輕長遠(yuǎn)、重施工輕可研;其次要選擇資質(zhì)高、經(jīng)驗豐富、業(yè)績信譽(yù)良好的咨詢單位，配備高素質(zhì)的業(yè)務(wù)人員對項目進(jìn)行可行性研究;二是引入市場競爭機(jī)制，通過公開招標(biāo)的方式選定項目可行性研究單位，提高項目前期工作質(zhì)量、加快項目進(jìn)程。三是強(qiáng)化合同審查工作。合同審查是政府投資項目監(jiān)管工作的重要組成部分，應(yīng)對施工

合同設(shè)置前置審查環(huán)節(jié)，合同審查應(yīng)注意以下幾點：

（1）合同簽訂是否履行招投標(biāo)程序，招標(biāo)方式和招標(biāo)范圍是否與批復(fù)的一致。項目建設(shè)單位未按照規(guī)定招標(biāo)程序和批復(fù)的招標(biāo)方式進(jìn)行招標(biāo)的，不得簽訂合同，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（2）合同金額是否超過預(yù)算控制價，政府性投資項目根據(jù)有關(guān)規(guī)定，中標(biāo)價不得超過預(yù)算控制價。

（3）應(yīng)注意合同的規(guī)范和完整，并采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)合同格式文本。專項條款不能與通用條款相矛盾，簽字、蓋章、日期應(yīng)齊全。

（4）合同內(nèi)容應(yīng)與招投標(biāo)文件相符，不得有實質(zhì)性差異，補(bǔ)充合同不得與主合同相違背。對合同內(nèi)容與招投標(biāo)文件中有關(guān)內(nèi)容不完善、條款不明確、缺乏可操作性的地方，應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

（5）政府性投資項目涉及到部門、地方相關(guān)規(guī)章制度規(guī)定的應(yīng)在合同條款中予以明確，審查合同的內(nèi)容不能與部門、地方相關(guān)規(guī)章制度相矛盾。

（五）強(qiáng)化項目績效評價制度

預(yù)算績效管理是當(dāng)前財政改革的重要內(nèi)容之一，要高度重視政府投資項目績效評價工作，主要包括目標(biāo)評價、實施評價、效益評價等，將政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度作為關(guān)注點，深入企業(yè)調(diào)查項目實施情況，對照前期決策效益指標(biāo)和建設(shè)投用后實際取得的經(jīng)濟(jì)、社會效益和環(huán)境影響進(jìn)行比較和分析，逐項考察績效目標(biāo)，全方位評估各項資金的使用效果，確保財政資金的效益得到充分發(fā)揮，實現(xiàn)質(zhì)量、投資和工期三大控制，促進(jìn)項目管理工作的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，全面提高項目的投資效益。

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（邊曉，山東省淄博市財政局。趙錦芝，山東省淄博市博山區(qū)財政局）