疫苗監(jiān)管的封閉原理分析

劉 瑋，高 軒

（淮北師范大學(xué) 政法學(xué)院，安徽 淮北 235000）

2011-2014年，我國(guó)疫苗監(jiān)管體系先后兩次通過(guò)了世界衛(wèi)生組織的評(píng)估，體現(xiàn)出我國(guó)疫苗監(jiān)管的制度優(yōu)勢(shì)。但我們也應(yīng)清楚地認(rèn)識(shí)到，近幾年我國(guó)問(wèn)題疫苗事件頻現(xiàn)，無(wú)一不讓人痛心疾首。2018年，長(zhǎng)春長(zhǎng)生生物科技有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)春長(zhǎng)生）“問(wèn)題疫苗”事件再度吸引全國(guó)人民的眼球，“長(zhǎng)春長(zhǎng)生”“百白破”“問(wèn)題狂苗”成為各大媒體的熱搜詞。李克強(qiáng)總理就疫苗事件作出批示：此次疫苗事件突破人的道德底線，必須給全國(guó)人民一個(gè)明明白白的交代。[1]我國(guó)疫苗監(jiān)管體系得到世界衛(wèi)生組織的認(rèn)可，有一個(gè)重要的原因是執(zhí)行制度做得很好[2]，但高標(biāo)準(zhǔn)的疫苗監(jiān)管體系與頻繁出現(xiàn)的“問(wèn)題疫苗”事件形成鮮明對(duì)比，不得不讓人思考良好執(zhí)行制度下的執(zhí)行力問(wèn)題。

一、理論基礎(chǔ)

封閉原理在管理學(xué)中應(yīng)用非常廣泛，它指一個(gè)管理過(guò)程是封閉的“回路”，而且這個(gè)回路可以很好地運(yùn)作，使得管理有質(zhì)有量。[3]27封閉原理作為重要的管理原理，不僅在企業(yè)管理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，在公共管理中的作用也不可替代。一個(gè)封閉的行政系統(tǒng)分為五個(gè)部分，分別發(fā)揮不同的作用。其中，指揮機(jī)構(gòu)是司令部，它發(fā)出指令，并將反饋信息回收回來(lái)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)指令的具體實(shí)施，充當(dāng)著“運(yùn)動(dòng)員”的角色。借用政治—行政二分法，指揮機(jī)構(gòu)充當(dāng)著“政治”的角色，負(fù)責(zé)表達(dá)信息與指令，而執(zhí)行機(jī)構(gòu)充當(dāng)“行政”角色，負(fù)責(zé)接收并將信息與指令變?yōu)閷?shí)際行動(dòng)。而指令執(zhí)行的效果傳導(dǎo)給接收機(jī)構(gòu)，之后此機(jī)構(gòu)再根據(jù)執(zhí)行的具體情況向反饋機(jī)構(gòu)發(fā)出訊號(hào)。反饋機(jī)構(gòu)將指令與實(shí)踐效果比對(duì)，并對(duì)結(jié)果進(jìn)行處理，再根據(jù)實(shí)際情況對(duì)原指令提出修正意見(jiàn)，以便指揮機(jī)構(gòu)根據(jù)反饋結(jié)果發(fā)布新的指令。當(dāng)然，這一系列的活動(dòng)都離不開監(jiān)督機(jī)構(gòu)，它是為保證指揮機(jī)構(gòu)發(fā)出的指令能夠準(zhǔn)確無(wú)誤地被執(zhí)行而設(shè)置的，它根據(jù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否按指令辦事而作出決定（如圖1）。

指揮機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、接收機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)與反饋機(jī)構(gòu)是一個(gè)封閉系統(tǒng)中不可或缺的部分，沒(méi)有指揮機(jī)構(gòu)發(fā)布的正確指令，就沒(méi)有執(zhí)行機(jī)構(gòu)正確的執(zhí)行，接收機(jī)構(gòu)也不可能接收到正確的信息；沒(méi)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)的時(shí)刻監(jiān)督，指揮中心的指令也不能準(zhǔn)確及時(shí)到達(dá)執(zhí)行機(jī)構(gòu)；缺乏反饋機(jī)構(gòu)，執(zhí)行結(jié)果偏差也無(wú)法得到有效矯正。因此，有效的行政管理系統(tǒng)必須是完整、封閉的，并且這種封閉應(yīng)該具有動(dòng)態(tài)性、時(shí)效性，能夠根據(jù)反饋信息及時(shí)調(diào)整，使整個(gè)封閉回路系統(tǒng)與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)新形勢(shì)下管理的需要。

圖1 封閉回路結(jié)構(gòu)圖

二、疫苗鏈條的封閉原理分析

疫苗鏈條很長(zhǎng)，從疫苗的研發(fā)、生產(chǎn)到投入接種，涉及到諸多單位，例如疫苗生產(chǎn)商、疾控中心與各地疫苗接種單位，不僅需要企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，也需要政府部門的干預(yù)。疫苗鏈條可以用封閉原理進(jìn)行分析。

（一）指揮機(jī)構(gòu)：國(guó)家

疫苗屬于公共產(chǎn)品，特別是一類疫苗，由國(guó)家壟斷提供，免費(fèi)供給。從1978年至今，我國(guó)計(jì)劃免疫已經(jīng)實(shí)施了40多年的時(shí)間，疫苗種類、接種范圍都得以擴(kuò)大。在疫苗鏈條中，國(guó)家與政府充當(dāng)指揮機(jī)構(gòu)的角色，發(fā)布接種疫苗的指令，包括疫苗的種類、接種疫苗的人群范圍及地域范圍等。公共產(chǎn)品是具有社會(huì)公共需要性質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)，由國(guó)家生產(chǎn)或提供，疫苗和疫苗接種作為特殊的衛(wèi)生產(chǎn)品和服務(wù)，理應(yīng)由國(guó)家生產(chǎn)或提供。但從實(shí)際來(lái)看，國(guó)家將此公共產(chǎn)品外包，并對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和干預(yù)，接收國(guó)家指令進(jìn)行生產(chǎn)和提供疫苗的單位即是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

接種疫苗是預(yù)防控制傳染病最有效的手段，疫苗接種的普及能夠避免無(wú)數(shù)兒童殘疾和死亡。我國(guó)通過(guò)接種疫苗，實(shí)施國(guó)家免疫規(guī)劃，大大降低了傳染病發(fā)病率，有效保護(hù)了廣大兒童的健康和生命安全。從中國(guó)疾病預(yù)防控制中心網(wǎng)站查詢得知，自我國(guó)實(shí)施計(jì)劃免疫后，各類疾病的預(yù)防控制取得了很好的效果，其中5歲以下兒童乙肝病毒攜帶率已從1992年的9.7%降至2014年的0.3%；麻疹的年發(fā)病人數(shù)從20世紀(jì)中期的900多萬(wàn)降至2017年的6 000例以下；普及兒童計(jì)劃免疫前，白喉每年可導(dǎo)致數(shù)以十萬(wàn)計(jì)兒童發(fā)病，2006年后，我國(guó)已無(wú)白喉病例報(bào)告。20世紀(jì)60年代，我國(guó)流腦發(fā)病最高年份曾高達(dá)304萬(wàn)例，2017年發(fā)病人數(shù)已低于200例；乙腦最高年份報(bào)告近20萬(wàn)例，2017年發(fā)病數(shù)僅千余例。[4]從以上數(shù)據(jù)可以得出，免疫規(guī)劃是我國(guó)指揮機(jī)構(gòu)發(fā)出的正確指令。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：疫苗研發(fā)生產(chǎn)單位及接種單位

1.疫苗研發(fā)生產(chǎn)單位

雖然疫苗屬于公共產(chǎn)品，但當(dāng)其外包之后，各個(gè)疫苗研發(fā)生產(chǎn)單位就變成了疫苗鏈條中的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。疫苗研發(fā)生產(chǎn)單位一定程度上是追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的“理性經(jīng)濟(jì)人”。疫苗的研發(fā)具有特殊性，投入較大、周期很長(zhǎng)，而且即使投入大量的時(shí)間、資金也未必會(huì)有回報(bào)，因此很多企業(yè)選擇降低研發(fā)投入，甚至放棄研發(fā)。以2018年“問(wèn)題疫苗”的當(dāng)事單位長(zhǎng)春長(zhǎng)生為例，其2017年的研發(fā)費(fèi)用只占其營(yíng)業(yè)收入的7.87%。[5]由于疫苗的研發(fā)創(chuàng)新不足，使得中國(guó)的疫苗無(wú)法突破，只能生產(chǎn)同質(zhì)化的產(chǎn)品。[6]疫苗市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，疫苗生產(chǎn)企業(yè)會(huì)想方設(shè)法提升自己的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力?！吨袊?guó)新聞周刊》在2010年調(diào)查當(dāng)時(shí)狂犬病疫苗價(jià)格時(shí)了解到，原材料成本約占總生產(chǎn)成本的41.49%，幾乎近半。當(dāng)時(shí)，原國(guó)家衛(wèi)生部規(guī)定疫苗企業(yè)加價(jià)不能超過(guò)20%，因此，控制原材料成本是疫苗生產(chǎn)企業(yè)搶占市場(chǎng)和利潤(rùn)的重要方式。[7]而一味追求降低成本帶來(lái)的則是疫苗的質(zhì)量隱患，很多問(wèn)題疫苗產(chǎn)生的直接原因就是偷工減料，降低成本。例如2008年河北福爾、江蘇延申以及大連金港安迪公司的問(wèn)題疫苗事件。2018年，長(zhǎng)春長(zhǎng)生生產(chǎn)的問(wèn)題狂犬病疫苗，同樣是為了降低生產(chǎn)成本。該企業(yè)披露的2017年年報(bào)顯示，其在2017年二類疫苗（包括狂犬病疫苗）營(yíng)業(yè)成本同比上一年降低2.87%，營(yíng)業(yè)收入同比增加近60%，毛利率達(dá)90.86%。[7]時(shí)隔10年，“問(wèn)題疫苗”的原因竟如出一轍。

在我國(guó)良好的疫苗監(jiān)管體系之下，疫苗在研發(fā)出來(lái)之后也需要進(jìn)行嚴(yán)格的安全性和有效性測(cè)試，一旦發(fā)現(xiàn)疫苗的效價(jià)等指標(biāo)低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)便不允許上市。即便如此，市場(chǎng)上“問(wèn)題疫苗”仍頻現(xiàn)，造成這一問(wèn)題的原因有很多，主要有兩點(diǎn)：一是國(guó)家監(jiān)管部門也被疫苗企業(yè)蒙騙，對(duì)問(wèn)題疫苗并不知情；二是國(guó)家監(jiān)管部門存在腐敗以及權(quán)力尋租的問(wèn)題。[8]只要有權(quán)力的存在就有尋租的空間，特別對(duì)于疫苗這樣的高利潤(rùn)行業(yè)，在結(jié)構(gòu)性剩余的前提下，有些企業(yè)必然會(huì)在疫苗審批等環(huán)節(jié)中尋找權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)。

2.疾控中心及疫苗接種單位

疫苗研發(fā)上市之后要流通到各疾控中心及疫苗接種單位，由他們負(fù)責(zé)給民眾接種，同時(shí)將疫苗接種相關(guān)情況匯總上報(bào)，因此疾控中心及接種單位一方面承擔(dān)了執(zhí)行機(jī)構(gòu)的功能，另一方面也承擔(dān)了反饋機(jī)構(gòu)的功能。我國(guó)的一類疫苗由國(guó)家壟斷并定價(jià)，基本沒(méi)有操作的空間。二類疫苗從生產(chǎn)單位到接種單位的流通方式主要有兩種，一種是由省統(tǒng)一采購(gòu)、統(tǒng)一配發(fā)；另一種則由地方疾控部門和接種單位自行采購(gòu)，而這種方式更容易產(chǎn)生灰色空間，可以從中牟利，也導(dǎo)致了問(wèn)題疫苗的出現(xiàn)。[9]

（三）反饋機(jī)構(gòu)：疾控中心及疫苗接種單位

《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》第五章特別強(qiáng)調(diào)了疫苗預(yù)防接種異常反應(yīng)的處理，作為直接接觸接種群體的單位，疾控中心及疫苗接種單位便于及時(shí)收集關(guān)于疫苗接種的第一手信息，并將信息進(jìn)行處理匯總，上報(bào)給上級(jí)部門。

疾控中心與接種單位一旦發(fā)現(xiàn)被接種人出現(xiàn)異常情況，應(yīng)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，首先進(jìn)行初步處理，然后報(bào)告到上級(jí)主管部門。上級(jí)主管部門也應(yīng)將預(yù)防接種異常反應(yīng)的處理情況再上報(bào)到國(guó)家級(jí)主管部門。

（四）監(jiān)督機(jī)構(gòu)

《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》對(duì)我國(guó)疫苗監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出了明確規(guī)定，即為國(guó)務(wù)院衛(wèi)生主管部門?？h級(jí)以上及國(guó)務(wù)院衛(wèi)生主管部門是疫苗接種階段的監(jiān)督部門，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門是疫苗生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門，他們共為疫苗監(jiān)管的責(zé)任單位。

三、疫苗監(jiān)管的“封閉性”缺陷

疫苗監(jiān)管主要集中在對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、反饋機(jī)構(gòu)的監(jiān)管上，“問(wèn)題疫苗”的出現(xiàn)是因?yàn)閳?zhí)行客體往往受制于很多因素而導(dǎo)致其主動(dòng)性較差，最終無(wú)法形成良好的合力[2]。

（一）疫苗監(jiān)管封閉系統(tǒng)的“時(shí)效性”不足

從上述分析可以看出，疫苗監(jiān)管基本可以構(gòu)成一個(gè)封閉回路，但良好的封閉回路并不是僵化的，應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)，積極回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的變化，而這正是我國(guó)疫苗監(jiān)管所缺乏的。

《中華人民共和國(guó)藥品管理法》第一百零一條明確將疫苗列為藥品，它雖對(duì)人的影響非常隱蔽，不易被接種群體發(fā)現(xiàn)，但一旦出現(xiàn)不利影響會(huì)嚴(yán)重?fù)p害人的機(jī)體功能。而根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，問(wèn)題疫苗屬于公共衛(wèi)生事件，一旦發(fā)生就應(yīng)該啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案并迅速處理，保證疫苗監(jiān)管的時(shí)效性。但從實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)疫苗監(jiān)管的時(shí)效性不足，以長(zhǎng)春長(zhǎng)生的百白破問(wèn)題疫苗為例，2018年7月20日，吉林省食藥監(jiān)局發(fā)布的行政處罰公示，長(zhǎng)春長(zhǎng)生生產(chǎn)的“吸附無(wú)細(xì)胞百白破聯(lián)合疫苗”（批號(hào)：201605014-01）經(jīng)中國(guó)食品藥品檢定研究院檢驗(yàn)，其效價(jià)低于國(guó)家規(guī)定，屬于劣藥。而這條處罰信息針對(duì)的卻是2017年11月的一起違法事件。2017年的問(wèn)題疫苗歷時(shí)8個(gè)多月的時(shí)間才得以處罰，這是疫苗監(jiān)管時(shí)效性不足的例證，同時(shí)也體現(xiàn)了良好監(jiān)管制度執(zhí)行力的不足。

（二）封閉回路再循環(huán)效果不理想

疫苗監(jiān)管封閉回路中反饋機(jī)構(gòu)將收集到的信息進(jìn)行處理匯總傳遞給指揮機(jī)構(gòu)，指揮機(jī)構(gòu)再根據(jù)新信息發(fā)布新指令，這是封閉原理“動(dòng)態(tài)性”的體現(xiàn)，也是疫苗監(jiān)管有效性的重要保證。

我國(guó)疫苗監(jiān)管封閉回路的再循環(huán)效果不理想主要體現(xiàn)在疫苗不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)上。目前，我國(guó)的疫苗不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)仍然存在缺陷[8]，并且疫苗不良事件監(jiān)測(cè)工作分屬不同的部門，疾控部門和藥監(jiān)部門之間的合作不暢[10]，同時(shí)由于疫苗檢測(cè)的技術(shù)性較強(qiáng)，基層藥監(jiān)部門很難自主檢測(cè)出疫苗存在的質(zhì)量問(wèn)題。另外，我國(guó)的疫苗補(bǔ)償機(jī)制、疫苗召回制度以及疫苗再評(píng)價(jià)制度在實(shí)踐方面仍然沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，這些因素綜合起來(lái)成為違規(guī)疫苗上市流通的制度漏洞。以長(zhǎng)春長(zhǎng)生為例，狂犬病疫苗生產(chǎn)過(guò)程嚴(yán)重違規(guī)，百白破疫苗上市流通8個(gè)多月才被發(fā)現(xiàn)效價(jià)不符合標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)此類問(wèn)題都與我國(guó)疫苗的預(yù)防接種不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)不完善有關(guān)。

（三）封閉回路中監(jiān)督機(jī)構(gòu)作用力不顯著

疫苗監(jiān)管封閉回路中監(jiān)督機(jī)構(gòu)雖實(shí)際存在，但由于對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)特別是對(duì)問(wèn)題疫苗責(zé)任單位的懲處力度較低，其發(fā)揮的實(shí)際作用力不顯著。我國(guó)法律對(duì)疫苗審批生產(chǎn)、流通上市、預(yù)防接種等環(huán)節(jié)作出了規(guī)定，并列舉了不合法、不合規(guī)行為應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，以往問(wèn)題疫苗案件的處理結(jié)果也是一種警示力量。而近幾年問(wèn)題疫苗的同質(zhì)化程度凸顯出這些規(guī)定與司法實(shí)踐的警示力較弱，監(jiān)督機(jī)構(gòu)作用力不顯著。2009年，龐紅衛(wèi)因非法經(jīng)營(yíng)人用疫苗受到刑事處罰，而在第二年卻又重操舊業(yè)。此類問(wèn)題不止于此，長(zhǎng)春長(zhǎng)生的“問(wèn)題狂苗”也不是第一次。問(wèn)題疫苗事件的不斷發(fā)生，使疫苗監(jiān)管陷入了“問(wèn)題疫苗——處罰——同質(zhì)問(wèn)題疫苗——再處罰”的循環(huán)，一方面是因?yàn)橐呙缒軌驇?lái)的巨大經(jīng)濟(jì)利益使得企業(yè)和監(jiān)管部門鋌而走險(xiǎn)，另一方面也表明違法所帶來(lái)的處罰不足以使他們害怕。[11]正如中國(guó)人民大學(xué)教授劉俊海所言，藥企屢教不改的關(guān)鍵在于違法成本太低，罰了款、換個(gè)藥名又繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。以長(zhǎng)春長(zhǎng)生的百白破疫苗事件為例，對(duì)于涉事百白破疫苗，共沒(méi)收違法所得85.88萬(wàn)元，并處罰款258.4萬(wàn)元。25萬(wàn)支問(wèn)題疫苗，罰款共計(jì)344.29萬(wàn)元，為該企業(yè)2天的利潤(rùn)，引發(fā)眾多網(wǎng)友及兒童家長(zhǎng)質(zhì)疑。疫苗生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)會(huì)根據(jù)自己預(yù)期所獲收益與可能所受的懲罰進(jìn)行成本—收益分析，如果違法成本較低，在巨大的利益驅(qū)動(dòng)下，企業(yè)往往會(huì)鋌而走險(xiǎn)。

四、強(qiáng)化疫苗監(jiān)管的“封閉性”

（一）建立健全疫苗全程追溯制度

2008年毒奶粉事件曾引起全國(guó)人民的恐慌，也帶來(lái)了中國(guó)制造的信任危機(jī)，而目前國(guó)產(chǎn)奶粉質(zhì)量大大提高，奶粉行業(yè)的全程追溯制度也逐步完善，給疫苗行業(yè)提供了很好的范例。通過(guò)識(shí)別每一罐奶粉上面的二維碼或序列號(hào)就可以輕松追蹤奶粉從生產(chǎn)到上市的全過(guò)程，贏得了消費(fèi)者的一致好評(píng)，這一技術(shù)也可以應(yīng)用到疫苗行業(yè)中。目前，疫苗都有自己具體的批號(hào)，可以在此基礎(chǔ)上將其細(xì)化，對(duì)每一批的每一支疫苗進(jìn)行編號(hào)，形成獨(dú)一無(wú)二的身份識(shí)別碼，即每一支疫苗都有自己的序列號(hào)或二維碼，這一身份識(shí)別碼會(huì)跟隨疫苗的“一生”。通過(guò)這一識(shí)別碼，用戶可以輕松追蹤到疫苗從審批生產(chǎn)到流通上市再到預(yù)防接種不同時(shí)期的具體信息。這一技術(shù)的廣泛應(yīng)用具有諸多優(yōu)勢(shì)，一方面保障了用戶的信息知曉權(quán)，不管是疫苗接種單位還是普通的疫苗接種人都可以方便快捷地了解到貫穿疫苗“一生”的身世信息，有利于調(diào)動(dòng)用戶的積極性，參與到對(duì)疫苗的監(jiān)管中來(lái)；另一方面，也有利于國(guó)家對(duì)疫苗的有效監(jiān)控，防止非法疫苗進(jìn)入市場(chǎng)，不具備合法身份識(shí)別碼的疫苗很難魚目混珠。即使是已經(jīng)流通到市場(chǎng)中的合法疫苗一旦出現(xiàn)問(wèn)題，也可以通過(guò)身份識(shí)別碼快速追蹤到是什么流程出現(xiàn)了問(wèn)題，相對(duì)輕松快捷地追查到責(zé)任人。

很多發(fā)達(dá)國(guó)家都在試圖完善覆蓋生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等全流程的疫苗信息化追溯機(jī)制，我國(guó)上海市在這方面的工作也卓有成效，目前已經(jīng)建成市疫苗和預(yù)防接種綜合管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)基于信息系統(tǒng)覆蓋第一類疫苗和第二類疫苗的采購(gòu)、供應(yīng)、倉(cāng)儲(chǔ)、物流和接種等的全環(huán)節(jié)、全過(guò)程、可追溯綜合管理，并已在上海市長(zhǎng)寧區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域全覆蓋運(yùn)行。我國(guó)可借鑒國(guó)外及上海市的經(jīng)驗(yàn)并推廣，建立健全惠及全國(guó)的疫苗全程追溯制度。

（二）建立應(yīng)急處理機(jī)制與危機(jī)限時(shí)處理制度

長(zhǎng)春長(zhǎng)生問(wèn)題疫苗事件雖然最終有了解決方案，但歷時(shí)8個(gè)多月的處理時(shí)間，使“時(shí)效性”成為人們?cè)嵅〉脑掝}，讓人們一度懷疑政府“懶政”。疫苗直接影響人們的生命健康安全，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，極易引起人們的恐慌，此次長(zhǎng)春長(zhǎng)生問(wèn)題疫苗事件如此，此前的山東非法經(jīng)營(yíng)疫苗案也例證了這一點(diǎn)。由于政府沒(méi)能在疫苗案件出現(xiàn)后的第一時(shí)間向民眾解釋，導(dǎo)致公眾對(duì)疫苗的信任度降低。[10]問(wèn)題疫苗事件對(duì)政府來(lái)說(shuō)就是一個(gè)公共危機(jī)，所以建立良好的應(yīng)急處理機(jī)制是有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的重要基礎(chǔ)，一旦發(fā)生危機(jī)，政府可立即啟動(dòng)應(yīng)急處理機(jī)制以有效控制危機(jī)的進(jìn)一步蔓延，減少損失。

危機(jī)限時(shí)處理制度也是解決疫苗監(jiān)管“時(shí)效性”不足的重要制度?，F(xiàn)有的危機(jī)處理機(jī)制并未強(qiáng)調(diào)“時(shí)效性”的問(wèn)題，疫苗監(jiān)管雖然形成了基本的封閉回路，但由于時(shí)效性不足，監(jiān)管效果并不理想。因此，應(yīng)該在危機(jī)處理機(jī)制中強(qiáng)調(diào)“時(shí)效”的重要性，一旦危機(jī)爆發(fā)，主管部門應(yīng)立即啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，及時(shí)按照法定程序?qū)嵤┖罄m(xù)解決方案。為防止出現(xiàn)瀆職和懶政行為，應(yīng)當(dāng)規(guī)定處理期限，如需延長(zhǎng)，必須取得上級(jí)主管部門的書面同意。不同類別、不同程度的危機(jī)對(duì)應(yīng)不同的處理時(shí)限，可根據(jù)突發(fā)事件的危害程度，分別對(duì)特別重大、重大、較大和一般四級(jí)危機(jī)事件規(guī)定不同的處理時(shí)限。

（三）提高違法成本，加大監(jiān)控力度

提高違法成本、加大處罰力度是事后補(bǔ)救的重要途徑，需從兩個(gè)方面入手。一方面，需加大對(duì)問(wèn)題疫苗生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)人員的處罰力度,不僅要提高罰款額度，還要嚴(yán)格追究刑事責(zé)任。目前，我國(guó)疫苗被定性為藥品，并且“效價(jià)不合格”等問(wèn)題疫苗屬于“劣藥”，而非“假藥”，這些都可以在《中華人民共和國(guó)藥品管理法》中找到依據(jù)。由于法律的相對(duì)穩(wěn)定性特質(zhì)，近期通過(guò)改變法律規(guī)定來(lái)改變問(wèn)題疫苗的屬性尚不可行，因此，要加大處罰力度，可以在“自由裁量權(quán)”上下功夫。《中華人民共和國(guó)藥品管理法》第七十四條中詳細(xì)規(guī)定了生產(chǎn)、銷售劣藥的一般行為、情節(jié)嚴(yán)重的行為以及構(gòu)成犯罪的行為所對(duì)應(yīng)的處罰措施，但規(guī)定留下了較大的自由裁量權(quán)，對(duì)于生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)問(wèn)題疫苗的，可以考慮按照自由裁量的上限加以處罰。另一方面，還要依法追究監(jiān)管人員的責(zé)任，對(duì)失職、瀆職行為嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，增強(qiáng)監(jiān)管責(zé)任人的責(zé)任意識(shí)，防止“懶政”“怠政”等不作為行政行為以及受利益集團(tuán)干擾的尋租行為的發(fā)生。

英國(guó)東亞委員會(huì)秘書長(zhǎng)麥啟安（Alistair Michfe）認(rèn)為，中國(guó)利用G7等高收入國(guó)家作為基準(zhǔn)是合理的，因?yàn)檫@些國(guó)家對(duì)錯(cuò)誤批次藥品的法律懲罰是如此之高，導(dǎo)致沒(méi)有一家合法的藥品生產(chǎn)商敢犯錯(cuò)誤。以德國(guó)為例，德國(guó)以衛(wèi)生部為主導(dǎo)，下設(shè)疫苗常務(wù)委員會(huì)，形成了專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)問(wèn)題疫苗案件進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。德國(guó)疫苗接種者可以狀告生產(chǎn)廠家，只要一人勝訴，廠家就會(huì)面臨非常嚴(yán)重的處罰，因此疫苗生產(chǎn)商不敢以身試法。[12]

不管是疫苗研發(fā)生產(chǎn)單位還是執(zhí)行單位，都是追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，所作出的行為都是成本—收益核算下的最優(yōu)選擇，難免會(huì)產(chǎn)生危害人民群眾利益的結(jié)果，這是市場(chǎng)弊端的體現(xiàn)，也反映出政府干預(yù)與監(jiān)督的必要性。因此，在尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提下應(yīng)加強(qiáng)對(duì)疫苗的監(jiān)管，封閉原理提供了良好的分析視角，可在此基礎(chǔ)上認(rèn)識(shí)到疫苗監(jiān)管的不足并加以改善。

（責(zé)任編輯張 轉(zhuǎn)）