整合涉農(nóng)資金促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的對策*
——基于哈爾濱市通河縣調(diào)研分析與啟示

王吉鵬，李 虎

(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081)

0 引言

2018年“中央一號文件”以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為核心，明確指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。對如何振興鄉(xiāng)村，黨的十九大報告提出了20字總要求，其中，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ)，是促進(jìn)農(nóng)民增收脫貧的關(guān)鍵所在，是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)源性動力支撐。沒有產(chǎn)業(yè)興旺的鄉(xiāng)村振興，無異于無源之水無本之木，“生態(tài)宜居、治理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生活富?！钡饶繕?biāo)也無從談起。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，既是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)志，也是發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)、加快新舊動能轉(zhuǎn)換的客觀要求。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大潮下，順勢而為，乘勢而上，做好產(chǎn)業(yè)興旺的大文章，以產(chǎn)業(yè)興旺促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等全面振興，對于推動我國鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺，必須解決錢從哪里來的問題。財政資金投入不足一直是我國“三農(nóng)”發(fā)展的主要短板。在此背景下，財政必須勇于承擔(dān)從資金上保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施的歷史重任。近年來，財政部在持續(xù)加大支農(nóng)投入力度的同時，注重發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，積極撬動金融和社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。同時，積極推進(jìn)行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌相互銜接配合，探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制[1， 2]。2013年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)黑龍江省開展“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗，主要任務(wù)包括創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制、建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、深化土地管理制度改革等10個方面38項內(nèi)容。在第9項改革任務(wù)中，國家明確要求黑龍江省推進(jìn)涉農(nóng)專項資金整合。2013年8月，財政部正式印發(fā)《關(guān)于黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)涉農(nóng)資金整合的意見》(財農(nóng)[2013]197號)。按照上述部署和要求，黑龍江省在國家賦予的政策框架下開展涉農(nóng)資金整合先行先試，其中農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金一同被財政部列入涉農(nóng)專項資金整合范圍內(nèi)。2015年6月，國務(wù)院印發(fā)了《推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用方案》，推動各層面試點同步實施。財政部、國家發(fā)改委選擇江蘇、山東、河南、四川4省開展省級涉農(nóng)資金管理改革試點； 財政部等5部委確定湖南省以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為平臺開展涉農(nóng)資金整合試點； 財政部等8部委選擇廣東清遠(yuǎn)、江蘇新沂、河南蘭考、湖南南縣開展市、縣。涉農(nóng)資金整合優(yōu)化試點，省市縣試點探索全面展開。2016年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》，明確提出“資金項目審批權(quán)限完全下放到貧困縣”， 2017年12月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的意見》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合[3]。自2017年起，涉農(nóng)資金整合試點從貧困縣向全部縣擴(kuò)展，涉農(nóng)資金整合步伐不斷加快，成為涉農(nóng)資金管理改革中影響最為深遠(yuǎn)、效果最為顯著的改革舉措之一。

由此可見，統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金將是未來財政支農(nóng)資金管理中的一項重點工作，是實現(xiàn)中央宏觀指導(dǎo)與地方自主統(tǒng)籌的有機(jī)平衡的重要途徑，對切實優(yōu)化財政支農(nóng)資金供給結(jié)構(gòu)和提升國家支農(nóng)資金供給效率的具有重要的意義。然而，在涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的這種形勢下，作為財政支農(nóng)重要組成部分的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，如何適應(yīng)新形勢，隨勢而動，因勢利導(dǎo)，在積極參與涉農(nóng)資金整合的過程中，進(jìn)一步發(fā)揮優(yōu)勢，主動作為，發(fā)展提升，是擺在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)面前的一個重要而緊迫的課題。

1 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

近幾年，關(guān)于涉農(nóng)資金整合試點問題的研究日益增多。吳云等[4]對廣西涉農(nóng)資金使用管理的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，指出涉農(nóng)專項資金管理工作中主要存在：立項不夠規(guī)范，執(zhí)行力度不夠得力，多頭管理，人員配置不配套等問題，針對問題提出了整合涉農(nóng)資金的對策建議。沈峰[5]以浙江省桐鄉(xiāng)市為研究對象，對其涉農(nóng)資金整合的具體做法和存在問題進(jìn)行分析，強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作機(jī)制的重要性。劉斌[6]以山東省泰安市為例，從資金管理、資金使用效果、資金使用監(jiān)管等3個方面分析了財政涉農(nóng)資金整合中存在的問題，指出要從優(yōu)化涉農(nóng)資金結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資金管理、實行資金切塊下達(dá)、做好財政涉農(nóng)資金與社會資本的深度融合等方面來進(jìn)行改善。馬雪飛[7]對煙臺市涉農(nóng)資金整合進(jìn)行調(diào)研，取得經(jīng)驗啟示包括改革涉農(nóng)資金設(shè)置體系、改革資金管理體制、改革資金分配方式，并提出相關(guān)建議。劉益華、歐陽曉輝等[8]通過指出江西省九江市的涉農(nóng)資金管理中存在的問題和涉農(nóng)資金整合中的限制因素，提出了縣級財政需要“主動而為”。吳映雪、周少來[9]從體制性根源、利益驅(qū)動和機(jī)構(gòu)設(shè)置等3個方面分析了涉農(nóng)資金整合下扶貧項目中存在的問題，針對問題提出應(yīng)從加強(qiáng)縣市資金管理能力、項目管理能力、增加社會扶貧力量等3方面來應(yīng)對問題。張麗麗[10]從財政扶貧項目設(shè)立的要求出發(fā)，提出了統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的相應(yīng)措施。在西方發(fā)達(dá)國家中，美國通過建立并完善涉農(nóng)資金相關(guān)政策制度，并以深入推廣先進(jìn)科技作為重要手段； 歐盟在進(jìn)行涉農(nóng)資金整合過程中，側(cè)重農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)綠色生態(tài)保護(hù)的重要性[11]。通過以上的相關(guān)文獻(xiàn)綜述，從近年來涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的理論研究情況看，研究主要集中在總結(jié)涉農(nóng)資金整合的典型做法、分析存在問題和提出政策建議等方面，研究對象主要關(guān)注涉農(nóng)資金整合范圍、使用渠道、管理制度等方面，研究層面也只是在當(dāng)?shù)厥袇^(qū)縣等點位尺度，存在問題和政策建議大多難以適用于全國宏觀層面。而從近年來涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的實際情況看，雖然取得了很大的進(jìn)展和成效，但由于受體制機(jī)制和部門因素制約，對于上級切塊下達(dá)到縣的涉農(nóng)資金，要真正實現(xiàn)“多個龍頭注水，一個龍頭出水”的理想效果，仍受到多方面的因素影響和制約。要順利推進(jìn)涉農(nóng)資金整合，關(guān)鍵是要找到一個各部門資金都能投入并發(fā)揮作用的平臺。同時，從當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段特征和要素需求看，制約各地農(nóng)業(yè)發(fā)展水平和質(zhì)量的核心因素在于缺乏強(qiáng)有力的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)支撐。因此，以扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為平臺統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金，可以將各方面的資金集中在這個平臺上擺放，從而達(dá)到“各做各的菜，共辦一桌席”的效果和目標(biāo)。但目前針對涉農(nóng)資金整合促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研究不多，尤其是缺少涉農(nóng)資金整合對鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗和啟示的分析。

因此，為了優(yōu)化財政支農(nóng)投入供給，理順涉農(nóng)資金管理體系，切實提升國家支農(nóng)政策效果和支農(nóng)資金使用效益，文章基于哈爾濱市通河縣特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地的實地調(diào)研資料，結(jié)合專題座談會資料，重點分析了通河縣以扶持特色產(chǎn)業(yè)為平臺統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的做法和成效，剖析了在涉農(nóng)資金整合中面臨困難并提出了相應(yīng)的對策建議，得出了發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為平臺實施涉農(nóng)資金整合的幾點啟示，以期為優(yōu)化頂層設(shè)計，創(chuàng)新體制機(jī)制，完善政策措施，不斷提高涉農(nóng)資金使用效益提供借鑒和參考。

2 調(diào)研區(qū)與數(shù)據(jù)來源

2.1 調(diào)研區(qū)域選擇

國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的意見》(國發(fā)[2017]54號)，中央層面相繼支持開展了黑龍江省“兩大平原”涉農(nóng)資金整合試點、以及湖北、山西、安徽、廣西、貴州等扶貧任務(wù)較重的10個省份貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點。試點實施以來，在省、市、縣等多個層級有力地創(chuàng)新了涉農(nóng)資金管理體制機(jī)制，為中央研究探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制積累了豐富的經(jīng)驗。據(jù)此，遴選了代表性強(qiáng)的資金管理使用成效較好的黑龍江省哈爾濱市通河縣作為研究區(qū)域。通河縣位于小興安嶺南麓，松花江中游北岸，是國家重點生態(tài)功能區(qū)，大小興安嶺生態(tài)功能保護(hù)區(qū)。通河縣地勢由北向南傾斜，似"馬蹄形"，北部為山區(qū)淺山區(qū)，中部為低山丘陵和山前臺地； 南部是松花江洪積、沖積平原，地處第三積溫帶，屬溫帶大陸性季風(fēng)氣候，年均氣溫2.4℃，年均降水量610mm。幅員面積5 678km2，森林覆蓋率74%，耕地14.7萬hm2，人口26萬人。

2.2 數(shù)據(jù)來源

該文的數(shù)據(jù)來源于兩個途徑，一是召開專題座談會，二是針對性實地調(diào)查。從2015年6月到2017年6月，調(diào)研組先后在研究區(qū)域舉行各部門領(lǐng)導(dǎo)專題座談會，重點以扶持特色產(chǎn)業(yè)為平臺，統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的做法和成效進(jìn)行了深入研討，集中涉農(nóng)資金扶持，在短時間內(nèi)發(fā)展壯大特色產(chǎn)業(yè)的做法進(jìn)行了研究剖析； 其次，實地調(diào)查多個特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地，與有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民合作社負(fù)責(zé)人，專業(yè)大戶和種植農(nóng)戶進(jìn)行了深入交流，獲取涉農(nóng)資金整合促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況的第一手實地研究資料。從調(diào)研了解和通河縣涉農(nóng)資金整合實際看，堅持以扶持優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)為平臺統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金，是提升涉農(nóng)資金投入效益、推進(jìn)脫貧攻堅帶動農(nóng)民增收的有效路徑，也是發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)優(yōu)勢，在涉農(nóng)資金整合中擔(dān)當(dāng)作為發(fā)揮自身職能，變被動為主動，化危機(jī)為機(jī)遇，壯大提升自身地位，促進(jìn)農(nóng)發(fā)事業(yè)長遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展的有力抓手，在全國有一定的代表性和借鑒意義，值得進(jìn)一步借鑒探索。

3 調(diào)研結(jié)果和現(xiàn)狀分析

3.1 哈爾濱市涉農(nóng)資金整合總體情況

圖1 2011—2016年通河縣第一產(chǎn)業(yè)增加值

圖2 2011—2016年通河縣、哈爾濱市農(nóng)民人均純收入

哈爾濱市共有9個市轄區(qū)、7個縣，代管2個縣級市。從2016年開始，哈爾濱各縣市圍繞優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展集中投入，已形成了集群效應(yīng)，呈現(xiàn)出財政資金搭臺、部門唱戲、遍地開花的發(fā)展態(tài)勢。比如木蘭縣作為省級貧困縣，以原農(nóng)發(fā)資金投入為先導(dǎo)，整合財政“一事一議”、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、畜牧、糧食商務(wù)專項資金3 000多萬元，支持標(biāo)準(zhǔn)化肉雞、育肥羊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，組建綜合性扶貧開發(fā)聯(lián)合體，取得顯著效益； 巴彥縣以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)為平臺，集中資金建設(shè)沿江2萬hm2(30萬畝)水稻示范基地，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)先后投入1.1億元，帶動水務(wù)、國土、農(nóng)業(yè)局等部門整合投入10億元，規(guī)劃建設(shè)2萬hm2(30萬畝)大型灌區(qū)，直接帶動農(nóng)民增收6 800萬元； 尚志市圍繞優(yōu)勢特色漿果產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入1 000萬元，帶動林業(yè)部門扶持漿果種植資金1 196萬元，扶持漿果產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快漿果產(chǎn)業(yè)提檔升級。黑龍江省也圍繞全省農(nóng)業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)大局，制定了重點支持五大優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施意見，重點支持優(yōu)勢高效糧食、飼草飼料、蔬菜食用菌、堅果漿果、北藥作物等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力。2016年來，為解決涉農(nóng)資金多且分散，項目各自為政，重復(fù)建設(shè)的“撒芝麻鹽”式的投入方式，通河縣也進(jìn)行了涉農(nóng)資金整合。如圖1所示， 2011—2016年通河縣第一產(chǎn)業(yè)值穩(wěn)步增加，在2016年第一產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)到22.836 6億元，增長率為16.68%。2011—2015年通河縣農(nóng)民純收入明顯低于哈爾濱市平均水平。然而，在2016年，通河縣農(nóng)民純收入達(dá)到15 000元，明顯高于哈爾濱市平均收入水平，提高了約25%(圖2)?？梢?，通過總體結(jié)果來看，通河縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展情況能很好地反映哈爾濱市農(nóng)業(yè)農(nóng)村普遍的發(fā)展情況； 同時，通河縣在以扶持特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行涉農(nóng)資金整合以來，農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值、農(nóng)民收入水平都得到穩(wěn)步提高，產(chǎn)業(yè)鏈得到快速發(fā)展，涉農(nóng)資金整合效果顯著。

3.2 整合涉農(nóng)資金后農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

2016年來，通河縣委、縣政府圍繞轉(zhuǎn)型升級、綠色發(fā)展的理念，精心謀劃，明確投向，確定了發(fā)展平歐榛子這一綠色產(chǎn)業(yè)作為涉農(nóng)資金整合的主攻方向。通過不斷投入，截止到目前，全縣平歐榛子種植面積已達(dá)到0.67萬 hm2(10萬畝)，占全國1/7。其中200 hm2(3 000畝)已到盛果期， 2016年實現(xiàn)總產(chǎn)75萬kg，實現(xiàn)銷售收入4 500萬元。先期試點已得到市場認(rèn)可，經(jīng)濟(jì)效益可觀，如通河縣富林鄉(xiāng)康源平歐大果榛農(nóng)民合作社自2011年發(fā)展大榛子產(chǎn)業(yè)，集中種植大榛子486.67 hm2(7 300畝)，隨著大榛子逐步進(jìn)入盛果期，畝產(chǎn)大榛子干果200 kg，市場價達(dá)到70元/kg，畝均純收益超萬元，共帶動農(nóng)戶310人，顯著帶動了農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收，這種試點在通河縣已經(jīng)由點及面，蓄勢待發(fā)。通河縣發(fā)展平歐榛子產(chǎn)業(yè)得到了國家、省、市各級領(lǐng)導(dǎo)的充分認(rèn)可， 8月4日黑龍江省人民政府陸昊省長來通河調(diào)研，對該縣整合涉農(nóng)資金集中發(fā)展平歐榛子產(chǎn)業(yè)工作給予了高度評價。

3.3 通河縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗

3.3.1 統(tǒng)籌謀劃，科學(xué)布局，搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局

面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和農(nóng)業(yè)發(fā)展新形勢，通河縣立足農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和本地資源優(yōu)勢，確定了以加快農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效，加快產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展促進(jìn)農(nóng)民增收的目標(biāo)思路，明確了平歐榛子產(chǎn)業(yè)作為縣域經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，集中資金扶持推進(jìn)，力爭到2020年總規(guī)模達(dá)到2萬～3.34萬hm2(30～50萬畝)，實現(xiàn)總產(chǎn)5 000萬kg、產(chǎn)值15億元，帶動農(nóng)民人均增收1萬元。

3.3.2 明確原則整合資金，搭建資金整合平臺

縣委、縣政府按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、捆綁使用、渠道不亂、用途集中、優(yōu)勢互補(bǔ)”的原則，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)在扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合優(yōu)勢和平臺作用，明確了由農(nóng)發(fā)辦牽頭推進(jìn)平歐榛子產(chǎn)業(yè)發(fā)展，整合各部門資金集中投入，形成資金和項目扶持合力。圍繞支持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，縣農(nóng)發(fā)辦于2016年申報實施了總投資2 911萬元的富林生態(tài)高產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目和總投資165萬元的市級重點配套建設(shè)項目， 2017年申報總投資3 600萬元的通河縣恒大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目和總投資270萬元的市級重點配套建設(shè)項目?？h林業(yè)局立項投入國家三北防護(hù)林資金360萬元用于苗木種植補(bǔ)貼，縣扶貧辦投入精準(zhǔn)扶貧建設(shè)資金150萬元用于貧困戶種植補(bǔ)貼，縣財政局投入農(nóng)業(yè)發(fā)展資金1 200萬元用于榛子苗木購置，縣交通局投入“村村通”建設(shè)資金110萬元用于榛子種植區(qū)域維修機(jī)耕路，并協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)為廣大種植戶貸款1 200萬元用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入基礎(chǔ)資金。整合資金效應(yīng)顯著，在較短的時間內(nèi)，使全縣特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁上了新臺階。

3.3.3 培育主體完善機(jī)制，培育增效增收新動能

圍繞培育和壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，更好發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，通河縣重點扶持了富林鄉(xiāng)長生和康源、祥順鎮(zhèn)佳隆、鳳山鎮(zhèn)恒大等6個農(nóng)民專業(yè)合作社，分別為合作社修建了機(jī)電井、晾曬場、苗木窖、看護(hù)房、機(jī)耕路等項目內(nèi)容。同時，積極探索專業(yè)合作社和貧困戶結(jié)對脫貧的新模式，利用整合的扶貧資金為結(jié)對子的貧困戶發(fā)放每戶2萬元貼息貸款，讓貧困戶用貸款入股的形式參與合作社經(jīng)營，并以此來彌補(bǔ)合作社種植前兩年難見效益，資金不足的客觀實際。該縣充分利用林業(yè)資源稟賦優(yōu)勢大力鼓勵、扶持合作社及貧困戶在榛子林內(nèi)套種人參、大豆、辣椒等經(jīng)濟(jì)作物和開展林下雞、林下豬等禽畜養(yǎng)殖， 2016年共示范和帶動420戶貧困戶脫貧，產(chǎn)業(yè)扶貧效果顯著。

3.3.4 “借船出?！比a(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)，提升產(chǎn)業(yè)增值收益

為解決產(chǎn)品銷路和增值問題，充分發(fā)揮整合資金的引導(dǎo)撬動作用，推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)有機(jī)銜接、補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板，提升產(chǎn)業(yè)整體效益和競爭力。2016年，通河縣圍繞榛子產(chǎn)業(yè)發(fā)展加大招商引資力度，引進(jìn)了黑龍江臻品生物發(fā)展有限公司，主營榛子種植、加工和銷售等全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)，投產(chǎn)后年可實現(xiàn)加工平歐榛子5萬t，為加快龍頭企業(yè)發(fā)展，縣農(nóng)發(fā)辦申報了2017年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展項目，申請資金800萬元，支持企業(yè)加工車間、冷儲冷凍庫等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時還整合財政局企業(yè)發(fā)展基金、市場監(jiān)督局品牌建設(shè)基金支持企業(yè)發(fā)展，從而最終實現(xiàn)“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式。

4 涉農(nóng)資金整合面臨的難題

從近年來涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合情況看，雖然取得了很大的進(jìn)展和成效，但從通河縣工作實際看，由于受體制機(jī)制和部門因素制約，對于上級切塊下達(dá)到縣的涉農(nóng)資金，要真正實現(xiàn)“多個龍頭注水，一個龍頭出水”的理想效果，仍受到多方面的因素影響和制約，主要問題在于各部門有自身職能任務(wù)，而該縣在資金投入上，往往要根據(jù)自身實際和發(fā)展需要，在一定程度上改變資金使用用途，這就將給參與整合的資金所屬部門帶來不同程度的影響，資金整合數(shù)量和使用用途改變越大，對有關(guān)部門的影響就越大，而受到部門的阻力就越大。具體面臨的難題如下。

4.1 規(guī)劃統(tǒng)籌不夠全面

榛子產(chǎn)業(yè)在全縣具有一定基礎(chǔ)，但作為產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，在整體規(guī)劃統(tǒng)籌方面還不夠全面深入，各部門資金在整合投入上，缺乏具體明確的投入規(guī)劃引領(lǐng)，整體和局部、點面結(jié)合還不緊密，造成投資重點、項目安排、建設(shè)時序、資金平衡缺乏綜合分析、判斷和協(xié)調(diào)，影響了資金投入效益。

4.2 統(tǒng)籌管理有待于進(jìn)一步強(qiáng)化

各部門資金雖然有了明確投向，但還缺乏強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門資金項目實施中各自為陣，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，項目交叉重復(fù)投資、同一項目多部門管理、項目投資不均衡、關(guān)注不平衡的問題時有發(fā)生。

4.3 地方資金配套存在困難

有的涉農(nóng)項目要求地方財政配套額度大，受地方財政財力薄弱制約，部分涉農(nóng)配套資金不能及時足額到位，導(dǎo)致部分項目工程或未達(dá)到工程量要求，或者造成項目計劃變更，影響了整合投入效果。

4.4 縣級統(tǒng)籌資金整合壓力大

上級資金的使用用途和目標(biāo)設(shè)置未能充分發(fā)揮約束和指導(dǎo)工作的作用。在下達(dá)的指導(dǎo)性文件中，資金使用方向過細(xì)，目標(biāo)過于具體，經(jīng)過層層分配、逐項分流，到縣級涉農(nóng)資金已“碎片化”，縣級涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的載體平臺建設(shè)比較落后，資金整合相應(yīng)編制比較滯后，使得資金到縣級后整合起來難度較大。

5 整合涉農(nóng)資金促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的建議

以扶持產(chǎn)業(yè)為平臺整合涉農(nóng)資金，是帶動農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收，實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化的迫切需要。通河縣以扶持榛子產(chǎn)業(yè)為平臺統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收，實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，在較短的時間內(nèi)，整合資金效應(yīng)顯著，使全縣特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁上了新臺階?？梢?，從整合資金所投入的生產(chǎn)、生活和生態(tài)等多領(lǐng)域看，堅持以產(chǎn)業(yè)為平臺整合投入涉農(nóng)資金對于促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收是最直接、最有效，也是最為關(guān)鍵的。同時，以扶持產(chǎn)業(yè)為平臺整合涉農(nóng)資金，為各部門涉農(nóng)資金投入明確了投入領(lǐng)域和支持方向，使得資金整合更加精準(zhǔn)具體，更有針對性。一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展包含了產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后都多個階段，涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、市場流通、安全監(jiān)管、社會化服務(wù)等全方位的領(lǐng)域，使得各職能部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)等方面的資金，都能在資金整合中找到自身的定位，又能在最大程度上不背離資金投入的方向和性質(zhì)，有利于減少資金整合阻力。因此，要堅持以“特色產(chǎn)業(yè)”為核心，把以扶持產(chǎn)業(yè)為平臺整合投入涉農(nóng)資金放在優(yōu)先和主導(dǎo)的位置，依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)和優(yōu)勢，不斷提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。為了進(jìn)一步提高以扶持產(chǎn)業(yè)為平臺統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的優(yōu)勢和成效，提出如下建議。

5.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計與組織，促進(jìn)涉農(nóng)部門機(jī)構(gòu)整合

按照《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》要求，推進(jìn)行業(yè)間涉農(nóng)資金實質(zhì)性整合。根據(jù)要求，國家發(fā)展改革委的農(nóng)業(yè)投資項目、財政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、原國土資源部的農(nóng)田整治項目、水利部的農(nóng)田水利建設(shè)項目等管理職責(zé)整合到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，已經(jīng)把農(nóng)田建設(shè)管理資金統(tǒng)籌整合。下一步進(jìn)一步引導(dǎo)和激勵涉農(nóng)部門加大項目整合力度，按照“渠道不亂、用途不變、各司其職、集中使用”的原則，把分散在各部門的涉農(nóng)項目資金集中起來，建立單獨賬戶管理，統(tǒng)一統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一項目審批、統(tǒng)一對外撥付、統(tǒng)一監(jiān)督管理，充分發(fā)揮上級財政資金的約束和指導(dǎo)作用，確保各種涉農(nóng)資金真正落實到產(chǎn)業(yè)、到項目、到農(nóng)戶。

5.2 加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，優(yōu)化涉農(nóng)資金結(jié)構(gòu)

組建涉農(nóng)資金整合工作平臺，并成立涉農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃制訂和完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)整體規(guī)劃，明確一個時期內(nèi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展思路、總體目標(biāo)、主要任務(wù)、工作重點以及重大舉措，逐步形成按規(guī)劃統(tǒng)籌項目、按項目安排資金的投資管理新格局。同時，對于各級財政下達(dá)的涉農(nóng)資金，能進(jìn)一步簡化合并、減少層級，使資金到縣級后用途相對寬泛、資金量相對集中。給予地方財政更多的“自主權(quán)”，允許縣級結(jié)合自身實際需要，按照規(guī)劃適當(dāng)調(diào)整使用涉農(nóng)資金，以此來提高資金使用效率。將有限的財政資金與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)社會事業(yè)發(fā)展等專項資金中性質(zhì)相同、用途相近的項目資金進(jìn)行有機(jī)整合、集中投入，進(jìn)一步增大涉農(nóng)資金整合的力度和空間，擴(kuò)大涉農(nóng)資金整合中形成的規(guī)模效益。

5.3 加強(qiáng)關(guān)鍵領(lǐng)域有效投資，提高涉農(nóng)資金使用效率

(1)增加涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為出發(fā)點來加強(qiáng)農(nóng)村道路、廁所、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)條件；(2)因地制宜加大特色產(chǎn)業(yè)投入，充分發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)來擴(kuò)大農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)收，加大農(nóng)家樂、養(yǎng)殖、種植等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展； (3)加大金融扶貧力度。增加對重點扶貧對象資金、貸款等方面的補(bǔ)貼； (4)提高公共服務(wù)質(zhì)量，增加和完善農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，重視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)； (5)提升農(nóng)民文化素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，以技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)知識講座等方式增加農(nóng)民生產(chǎn)能力和就業(yè)能力，做好相關(guān)培訓(xùn)補(bǔ)助。

5.4 擴(kuò)充融資渠道，建立多元投入機(jī)制

(1)要不斷穩(wěn)步增加財政涉農(nóng)資金投入，明確中央和地方的財政支農(nóng)責(zé)任，保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村財政資金投入；(2)要擴(kuò)充地方政府專項基金和地方專項債券等的新渠道，堅持“取之于地，主要用之于農(nóng)”的原則，提高土地轉(zhuǎn)讓收入，為地方實施落實鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興戰(zhàn)略擴(kuò)充一條新的融資渠道； 同時，完善金融服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制，積極通過“先建后補(bǔ)”、“以獎代補(bǔ)”等方式增加對特色產(chǎn)業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資金、貸款等方面的補(bǔ)貼，給農(nóng)業(yè)農(nóng)村配置更多金融資源、提供更多金融服務(wù)和支持；(3)創(chuàng)新投入、建設(shè)、運(yùn)營長效機(jī)制，發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用，積極吸引各類社會資本投入，充分調(diào)動龍頭企業(yè)、合作社、農(nóng)民群眾等各方參與積極性，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

5.5 加強(qiáng)財政資金績效考核與管理

以績效評價結(jié)果為導(dǎo)向來設(shè)置激勵機(jī)制和監(jiān)督體系，在方法上，根據(jù)預(yù)算績效管理、財政資金投向、資金分配等的理念和目標(biāo)，對項目可行性和績效目標(biāo)進(jìn)行分析評估，如推行和完善報賬制、公示公告制和專家評審制等各項規(guī)章制度，全面考評涉農(nóng)資金的投向分配、使用管理、預(yù)期效益等內(nèi)容； 在激勵機(jī)制上，對資金整合水平高、績效管理效益好、資金使用成效顯著的項目，在安排涉農(nóng)項目和分配涉農(nóng)資金時給予適當(dāng)獎勵； 在監(jiān)督體系上，要加強(qiáng)涉農(nóng)專項資金多渠道的監(jiān)督，采取事前、事中、事后的全過程監(jiān)督，充分發(fā)揮縣級審計部門、社會中介機(jī)構(gòu)和社會輿論監(jiān)督的作用。做到“資金到哪里，資金監(jiān)管就跟蹤到哪里”，確保涉農(nóng)資金能合理有效使用。