經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)維護(hù)財(cái)政安全的實(shí)現(xiàn)路徑研究

王曉妍

摘 ?要：財(cái)政資金安全的提高客觀上有益于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，但在實(shí)踐中通常受制于各級(jí)政府官員“一把手”的執(zhí)政理念，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)執(zhí)行則對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政理念產(chǎn)生直接影響。本文研究了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)維護(hù)財(cái)政資金安全的路徑，揭示其通過(guò)揭示財(cái)政資金運(yùn)行過(guò)程中的潛在問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部間的晉升錦標(biāo)賽制度、威懾領(lǐng)導(dǎo)干部、通過(guò)健全相關(guān)制度以抵御和預(yù)防財(cái)政資金運(yùn)行過(guò)程中的各種“病害”等作用，從而能夠遏制財(cái)政資金違規(guī)問(wèn)題屢審屢犯的現(xiàn)象，顯著提高財(cái)政資金運(yùn)行的安全性。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì);財(cái)政資金安全;“一把手”權(quán)力;官員治理

一、引言

國(guó)家良治的實(shí)現(xiàn)需要建立有效的國(guó)家安全體系，國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全的核心（蔡春等，2009;劉家義，2015），而財(cái)政資金安全則處于經(jīng)濟(jì)安全的首位，財(cái)政資金運(yùn)行不安全將直接危及國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全，導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的不穩(wěn)定（郭連成，2010）。財(cái)政資金是指以國(guó)家財(cái)政為中心的預(yù)算資金、國(guó)債資金及其他財(cái)政性資金，既包括中央地方政府的財(cái)政收支，還包括與國(guó)家財(cái)政有關(guān)系的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的貨幣收支。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)對(duì)財(cái)稅體制進(jìn)行了一系列的改革，重點(diǎn)是調(diào)整中央與地方政府之間的財(cái)政收入分配關(guān)系，但是依然存在重分配、輕管理的粗放管理現(xiàn)象，對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行的安全性關(guān)注不夠，財(cái)政資金的運(yùn)行存在許多潛在的問(wèn)題。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的逐步建立和完善、財(cái)政財(cái)務(wù)收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政資金運(yùn)行的安全性問(wèn)題就越來(lái)越凸顯出來(lái)。財(cái)政資金運(yùn)行的安全性如何維護(hù)及提高，就成為加強(qiáng)財(cái)政資金管理的首先任務(wù)，成為規(guī)范財(cái)政資金有效運(yùn)行的前提和保障。

目前涉及財(cái)政資金安全的文獻(xiàn)較少，既有文獻(xiàn)多從財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督的角度來(lái)研究保障財(cái)政資金安全運(yùn)行的機(jī)制，如健全和規(guī)范預(yù)算管理制度、國(guó)庫(kù)集中收付制度、財(cái)政部門內(nèi)部控制管理體系、信息系統(tǒng)、政府采購(gòu)制度等（財(cái)政部國(guó)庫(kù)司課題組，2003;齊守印，2004;廣西財(cái)政廳國(guó)庫(kù)處、國(guó)庫(kù)支付中心課題組，2011;馬海濤、任文、鄧?guó)欀荆?011;宋立根、周純樸，2012）。而王菱（2004）對(duì)我國(guó)財(cái)政資金違規(guī)總體狀況進(jìn)行實(shí)證研究后發(fā)現(xiàn)，對(duì)財(cái)政資金安全構(gòu)成最大威脅的是各地區(qū)及部門“一把手”違規(guī)使用財(cái)政資金的行為。財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督的對(duì)象僅為涉及財(cái)政性資金的單位及事項(xiàng)，不直接針對(duì)各單位“一把手”進(jìn)行監(jiān)督，難以從根本上遏制財(cái)政資金違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

20世紀(jì)80年代中后期建立起來(lái)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，與中央對(duì)國(guó)有企業(yè)以及地方政府的“放權(quán)讓利”改革相伴而生。“放權(quán)讓利”的改革賦予了廠長(zhǎng)（經(jīng)理）和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部大量的事權(quán)、財(cái)權(quán)、人事任命權(quán)以及在實(shí)際決策過(guò)程中大量的自由裁量權(quán)，這一方面大大激勵(lì)了廠長(zhǎng)（經(jīng)理）及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，但另一方面這些過(guò)分集中的權(quán)力也容易被責(zé)任人濫用而出現(xiàn)違法違規(guī)使用財(cái)政資金的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以各部門和單位的“一把手”為對(duì)象，以其所在單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法、效益為基礎(chǔ)，對(duì)“一把手”履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，揭示責(zé)任人違法違規(guī)使用財(cái)政資金的行為，并且經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果作為干部監(jiān)督管理部門考核、獎(jiǎng)懲、任免干部的重要依據(jù)，對(duì)各部門及單位“一把手”起到較強(qiáng)的威懾作用，從而保證財(cái)政資金的安全運(yùn)行。目前，據(jù)本文所檢索的文獻(xiàn)來(lái)看，鮮有關(guān)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度是否有助于提高財(cái)政資金運(yùn)行安全性的理論和經(jīng)驗(yàn)研究文獻(xiàn)。

基于以上判斷，本文系統(tǒng)梳理了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行安全性的影響機(jī)理，研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度通過(guò)哪些途徑維護(hù)財(cái)政資金安全運(yùn)行。本文的研究有助于客觀地理解和評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的運(yùn)行效果，深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與政府治理的相關(guān)理論，而且對(duì)于確保國(guó)家財(cái)政資金規(guī)范安全有效地運(yùn)行也有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、相關(guān)文獻(xiàn)

目前，有關(guān)如何提高財(cái)政資金運(yùn)行安全性的文獻(xiàn)，主要是從完善財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制的角度來(lái)進(jìn)行探討。齊守?。?004）指出確保財(cái)政資金規(guī)范、有效及安全運(yùn)行的途徑為，深化部門預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中收付制度改革、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配方法規(guī)范化改革、政府采購(gòu)改革以及非稅收入收支兩條線管理改革。馬海濤、任文、鄧?guó)欀荆?011）通過(guò)分析前“十二五”期間財(cái)政資金運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，如重資金撥付輕管理使用、重支出輕績(jī)效、重赤字輕風(fēng)險(xiǎn)等，從完善財(cái)政預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、預(yù)算外資金管理以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理、建立績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制、制定和優(yōu)化財(cái)政收支監(jiān)督體制等角度構(gòu)建安全、規(guī)范、高效的財(cái)政監(jiān)督體制，從而降低財(cái)政資金運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。廣西財(cái)政廳國(guó)庫(kù)處、國(guó)庫(kù)支付中心課題組（2011）在分析廣西財(cái)政資金安全管理現(xiàn)狀以及存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外財(cái)政資金安全保障機(jī)制，從深化和完善國(guó)庫(kù)集中收付制度、完善財(cái)政部門內(nèi)部控制管理機(jī)制、細(xì)化部門預(yù)算編制、健全國(guó)庫(kù)信息系統(tǒng)、建立有效的財(cái)政資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制、強(qiáng)化財(cái)政資金安全運(yùn)行檢查等方面建立健全財(cái)政資金安全保障機(jī)制，提高財(cái)政資金運(yùn)行的安全性，防范國(guó)家資財(cái)流失。宋立根和周純樸（2012）從加強(qiáng)財(cái)政資金安全意識(shí)、完善財(cái)政部門內(nèi)部制約機(jī)制、規(guī)范財(cái)政資金運(yùn)行操作規(guī)程等方面來(lái)構(gòu)筑財(cái)政資金安全管理防線。

相比較而言，有關(guān)我國(guó)財(cái)政資金運(yùn)行的現(xiàn)狀以及造成財(cái)政資金運(yùn)行不安全深層次原因的研究相對(duì)較少。王菱（2004）通過(guò)對(duì)財(cái)政資金違規(guī)典型案例和財(cái)政資金違規(guī)總體狀況的分析，總結(jié)了我國(guó)財(cái)政資金違規(guī)的特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金違規(guī)的高發(fā)環(huán)節(jié)為財(cái)政資金的使用環(huán)節(jié)，且多為“一把手”涉案違規(guī)。將造成該違規(guī)現(xiàn)象的主要原因歸結(jié)為財(cái)政職能轉(zhuǎn)變、財(cái)政行政管理體制、預(yù)算管理體制、財(cái)政資金使用監(jiān)督以及財(cái)政法制建設(shè)等方面。并分析了造成“一把手”違規(guī)的原因?yàn)橹袊?guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制的轉(zhuǎn)變與個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)，具體說(shuō)來(lái)為“放權(quán)讓利”的改革打破了傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支的經(jīng)濟(jì)模式，權(quán)力的下放以及監(jiān)督機(jī)制的缺失導(dǎo)致“一把手”權(quán)力濫用及權(quán)力失控的現(xiàn)象發(fā)生。歐陽(yáng)華生（2007）詳細(xì)分析了我國(guó)2003-2006年審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)公告中涉及的財(cái)政違規(guī)資金的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金違規(guī)行為沒(méi)有得到有效遏制，一些違規(guī)問(wèn)題屢審屢犯，但并沒(méi)有分析造成屢審屢犯的原因何在。周黎安（2007）認(rèn)為地方分權(quán)、財(cái)政分權(quán)以及以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的政治錦標(biāo)賽導(dǎo)致地方政府及部門的“一把手”掌握的權(quán)力越來(lái)越大，直接支配的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的財(cái)政性資金不斷增長(zhǎng)，而官員所受的監(jiān)督和約束有限，致使濫用財(cái)政資金的現(xiàn)象較為普遍。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是監(jiān)督和制約黨政領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行的一項(xiàng)重要機(jī)制（劉家義，2015），經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能否通過(guò)約束“一把手”的權(quán)力來(lái)維護(hù)財(cái)政資金的安全運(yùn)行？目前有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與財(cái)政資金運(yùn)行安全的研究大多散見(jiàn)于對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作用進(jìn)行探討的文獻(xiàn)當(dāng)中。劉滿堂（2000）認(rèn)為地區(qū)和部門財(cái)政財(cái)務(wù)收支中的違法違紀(jì)問(wèn)題歸根結(jié)底是人的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)人員的直接監(jiān)督能夠嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)，并通過(guò)列舉1998年至2000年上半年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)查出的各種違反財(cái)經(jīng)法規(guī)金額發(fā)現(xiàn)，一些實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的地方其財(cái)政資金違法違規(guī)情況已呈下降趨勢(shì)。金基鵬（2001）通過(guò)實(shí)地調(diào)查浙江省領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施情況，發(fā)現(xiàn)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、防止國(guó)家和公有資產(chǎn)流失方面發(fā)揮了重要作用。白日玲（2008）認(rèn)為對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人實(shí)施的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，能夠有效地監(jiān)督和制約其經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行，促使“三農(nóng)”資金切實(shí)用在新農(nóng)村建設(shè)上。李江濤等（2011）利用中國(guó)2003-2008年31個(gè)省市的面板數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)人員數(shù)量的增加能夠提高財(cái)政財(cái)務(wù)收支績(jī)效。閻寶泰（2012）認(rèn)為財(cái)政審計(jì)、投資審計(jì)、資產(chǎn)負(fù)債損益審計(jì)等其他類型的審計(jì)，沒(méi)有把揭示出來(lái)問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)責(zé)任準(zhǔn)確量化落實(shí)到有關(guān)責(zé)任人員，即對(duì)事不對(duì)人，這導(dǎo)致了財(cái)政違規(guī)金額居高不下的問(wèn)題，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能夠把違法違規(guī)問(wèn)題的責(zé)任準(zhǔn)確地落實(shí)到有關(guān)人員，從而能夠避免屢審屢犯的問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能否有效地監(jiān)督和制約“一把手”的權(quán)力運(yùn)行，從而具有保障財(cái)政資金安全運(yùn)行的作用是不清楚的。鑒于此，本文建立一個(gè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可能對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行產(chǎn)生影響的作用機(jī)理，以識(shí)別經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的實(shí)施效果。

三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)維護(hù)財(cái)政安全的作用機(jī)理與路徑

首先，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所在單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益為基礎(chǔ)，以領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人作為直接監(jiān)督對(duì)象，揭示領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的違法違規(guī)行為，促使以往未能觸及而未被發(fā)現(xiàn)和揭露的違規(guī)資金得以查出，揭示財(cái)政資金運(yùn)行過(guò)程中存在的潛在問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，從而保障財(cái)政資金安全運(yùn)行。另外，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不僅包括對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)，還涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的任中以及任前環(huán)節(jié)，能夠及時(shí)獲取領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的動(dòng)態(tài)信息，盡早糾正違法違規(guī)行為，進(jìn)而維護(hù)財(cái)政資金的安全運(yùn)行。

其次，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)強(qiáng)化了地方官員之間的晉升錦標(biāo)賽，進(jìn)而可能預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部的違法違規(guī)行為。政府官員可以選擇是否按照政策規(guī)定努力工作，上級(jí)政府不可能完全監(jiān)督官員的努力程度，這容易引發(fā)官員的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。上級(jí)政府雖然無(wú)法直接觀察代理人的努力程度，但通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，在一定的概率下可以發(fā)現(xiàn)官員是否有違法違規(guī)行為。如果官員一旦被發(fā)現(xiàn)違反政策規(guī)定，則會(huì)影響其晉升機(jī)會(huì)，由于上級(jí)政府選拔官員采取的是錦標(biāo)賽的方式（周黎安，2007），一旦官員在本環(huán)節(jié)落選，就無(wú)緣進(jìn)入下一輪的晉升。晉升與不晉升存在巨大的利益差異，這不僅表現(xiàn)為行政權(quán)力和地位的巨大差異，而且在政治前景上也不可同日而語(yǔ)，不晉升可能意味著永遠(yuǎn)沒(méi)有機(jī)會(huì)或出局，而晉升意味著未來(lái)進(jìn)一步的晉升機(jī)會(huì)，因此經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)大大增加了官員違法違規(guī)的成本，有助于減少官員的道德風(fēng)險(xiǎn)，提高處于晉升錦標(biāo)賽中的領(lǐng)導(dǎo)干部保障財(cái)政資金安全運(yùn)行的激勵(lì)。

再次，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)針對(duì)揭示出來(lái)的違反財(cái)經(jīng)法規(guī)的問(wèn)題，提出相關(guān)的審計(jì)建議和報(bào)告，促使政府有關(guān)部門建立健全保障財(cái)政安全的制度和機(jī)制，進(jìn)而可能抑制和抵御領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的各種風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的抵御功能促使揭示的問(wèn)題得以糾正、發(fā)現(xiàn)的漏洞得以修補(bǔ)，進(jìn)而緩解財(cái)政資金違規(guī)行為屢查屢犯的問(wèn)題。

最后，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)雖以財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)為基礎(chǔ)，監(jiān)督和檢查財(cái)政資金運(yùn)行過(guò)程，但不同于財(cái)政、財(cái)務(wù)審計(jì)僅對(duì)單位做出評(píng)價(jià)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，并明確界定被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過(guò)程中存在問(wèn)題所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，把所揭示問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)責(zé)任準(zhǔn)確量化落實(shí)到個(gè)人（閻寶泰，2012），這使得經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相比于其他類型的審計(jì)更有助于提高財(cái)政資金運(yùn)行的安全性。

四、結(jié)論

本文系統(tǒng)研究了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的實(shí)施是否能夠提高財(cái)政資金運(yùn)行的安全性。研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)由于直接針對(duì)“一把手”所在單位的財(cái)政性資金進(jìn)行監(jiān)督，并且對(duì)“一把手”個(gè)人是否守法、守規(guī)、守紀(jì)、盡責(zé)進(jìn)行鑒證和評(píng)價(jià)，其具有揭示財(cái)政資金運(yùn)行過(guò)程中的潛在問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部間的晉升錦標(biāo)賽制度、威懾領(lǐng)導(dǎo)干部、通過(guò)健全相關(guān)制度以抵御和預(yù)防財(cái)政資金運(yùn)行過(guò)程中的各種“病害”等作用，從而能夠遏制財(cái)政資金違規(guī)問(wèn)題屢審屢犯的現(xiàn)象，顯著提高財(cái)政資金運(yùn)行的安全性。

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