試析巡視制度的中國特色

席代凡

黨的十八大以來，作為黨內監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，巡視制度在推進全面從嚴治黨過程中不斷創(chuàng)新，在實踐中發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成效，彰顯了富有中國特色的社會主義民主監(jiān)督制度的價值。

一、根植于歷史，巡視制度與我國傳統(tǒng)監(jiān)察文化血脈相依

馬克思曾經指出，“一切劃時代的體系的真正的內容都是由于產生這些體系的那個時期的需要而形成起來的。所有這些體系都是以本國過去的整個發(fā)展為基礎的”。我國現行的巡視制度脫胎于歷史上的巡視監(jiān)察思想和制度，并不斷隨著歷史發(fā)展而演進變化。

根據史書記載，早在四千多年以前，我國就有了天子對諸侯的考察制度，舜時期采取“五載一巡狩”，直至商周，形成了自上而下的天子五年進行一次巡視的制度。戰(zhàn)國時期，巡視的對象演變?yōu)椤把部h”，主要任務是強化對官吏和農業(yè)的管理，其監(jiān)督的效力相對較弱。這一時期是我國歷史上的巡視制度的萌芽時期。秦朝則設立中央御史府，在地方一級設立監(jiān)御史，建立了一套體系相對全面的巡視監(jiān)察制度。漢朝明確了巡視的層級，把國家分為十三個監(jiān)察區(qū)，設刺史作為常設的監(jiān)察官員，并設立督郵巡縣、廷掾監(jiān)鄉(xiāng)的制度。秦漢時期采取的制度和方式標志著我國巡視制度的初步確立。兩晉時期，通過派遣御史臺御史出巡，以“風聞彈奏”的方式來行使巡視監(jiān)督權，這是對巡視制度的進一步發(fā)展。隋唐時期，我國的巡視制度趨于成熟化。隋朝的御史臺不僅對中央機構官員開展監(jiān)督，同時設有監(jiān)察御史一職，對地方官員進行巡視監(jiān)督；唐朝時期，巡視監(jiān)察體制不斷完善，建立了從上至下、種類多樣、責任明確的巡察制度。宋元時期，巡視制度進一步強化。宋朝在地方政府設立監(jiān)司，并在立法中專門對監(jiān)司出巡作了規(guī)范，同樣行使監(jiān)察職能的還有通判等職位；元朝設有監(jiān)察御史與肅政廉訪使，承擔巡視監(jiān)察中央部門與地方官員的任務。明清時期，監(jiān)察系統(tǒng)發(fā)展更趨系統(tǒng)化與嚴密化，巡視制度也隨之趨于完備。明朝建立御史巡按制度，也制定了《巡歷事例》等較為詳細的巡視法規(guī)；清朝先后有巡按御史、按察使、守道和巡道等不同層級的監(jiān)察巡視機構。

總體來說，我國歷史上歷朝的巡視制度意在維護皇權和統(tǒng)治階級的統(tǒng)治地位，但是也充分發(fā)揮了“巡”的靈活、流動特點和“視”的發(fā)現問題、推動解決的權威。例如，在巡視的時間上沒有嚴格限制，方式方法靈活多樣，巡視的結果直接向權力中樞進行反饋，在了解民情、平反冤訟、薦舉用人、監(jiān)督稽察方面有其顯著的成效和獨特的制度優(yōu)勢。目前，黨內巡視制度所采取的明察暗訪、處理信訪舉報反映、巡視匯報和反饋等，都受到傳統(tǒng)巡視文化和制度的影響。古代巡視制度中賦予巡視官員權威及特殊的選拔條件、工作方法和巡視時間等環(huán)節(jié)和步驟，對當前完善黨內巡視制度也仍有借鑒和啟發(fā)意義。

二、探索與發(fā)展，巡視制度與我國社會主義革命、建設實踐緊密相連

我們黨的黨內巡視制度雖脫胎于我國傳統(tǒng)的監(jiān)察文化，但其發(fā)展變化歷程是與黨的領導和黨的建設密切相關的。

1922年，黨的二大就提出了通過派遣特派員的方式，指導革命斗爭工作，特派員可以視為巡視專員的雛形，按照上級黨組織的指派對下級黨組織開展監(jiān)督指導。1928年，中共中央制定了第一部《巡視條例》，隨后提出巡視制度是保證上級黨部正確指導的方法，闡明了以巡視的方式加強對各級黨組織領導的工作方法。1931年，黨中央制定了《中央巡視條例》，對巡視工作的職責任務、人員、方式方法等作出了相對具體的規(guī)定。革命時期的巡視工作，可以視作黨內巡視制度的嘗試與探索，主要是適應革命形勢復雜多變的需要，加強黨對下級組織的領導和指導，增強黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

改革開放之后，黨的十三屆六中全會提出了領導層次和領導職位越高的黨員越要自覺接受監(jiān)督，各級黨委可以根據實際情況派出巡視小組等。中央紀委和國家監(jiān)察部合署辦公之后，根據十五屆中央紀委六次全會精神，中央紀委制定了關于建立巡視制度的試行辦法，其中，明確了巡視工作的對象是省（部）級領導班子及其成員。2001年，黨的十五屆六中全會通過了《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》，要求各級黨委建立巡視制度，并提出巡視的主要任務是監(jiān)督檢查下級領導班子特別是主要負責人的廉政勤政情況。2002年，黨的十六大提出建立和完善巡視制度，此后，全國大部分省區(qū)市開始著手建立巡視制度。2007年，黨的十七大正式將巡視制度寫入黨章，以黨內根本大法的形式，規(guī)定了巡視制度在黨內的地位。2009年，黨中央頒布《中國共產黨巡視工作條例（試行）》，隨后出臺了配套的法規(guī)和制度文件。之后，巡視工作在全國范圍內推行開展。從改革開放之后到十七大巡視工作的正式運行，巡視制度是黨中央隨著經濟社會發(fā)展的進程和世情國情黨情的深刻變化，不斷加強黨內監(jiān)督的重大決策，對推動落實黨中央的決策部署、增強黨組織凝聚力、密切黨群關系和構建反腐敗懲防體系等方面發(fā)揮了重要作用，為巡視制度的創(chuàng)新和深化奠定了理論基礎、實踐基礎、制度基礎和組織架構基礎。

三、不斷推進創(chuàng)新，充分彰顯黨內巡視作為黨之利器、國之利器重要作用

腐敗行為損害社會公平正義，侵蝕人民群眾的獲得感幸福感，人民群眾對腐敗現象深惡痛絕。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把全面從嚴治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，對黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重視達到了前所未有的高度，在深刻認識和把握國內外反腐敗的歷史經驗教訓、執(zhí)政黨建設規(guī)律的基礎上，在黨要管黨、從嚴治黨方面，提出了一系列新理念新思路新舉措。正風肅紀，懲貪治腐，措施有力，推動黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得重大成效，贏得了黨心民心，厚植了黨的執(zhí)政基礎，也凸顯了我國反腐敗斗爭的新思路和新格局。這其中一個鮮明特點，就是不斷創(chuàng)新和深化巡視制度。

黨的十八大以來，黨中央把巡視監(jiān)督納入全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局中謀劃開展，以理念創(chuàng)新引領實踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新，推動巡視工作不斷深化，實現了從聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭、執(zhí)行中央八項規(guī)定和作風建設、嚴明黨的政治紀律、執(zhí)行民主集中制和干部選拔任用的“四個著力”，到緊扣黨的政治、組織、廉潔、群眾、工作和生活“六大紀律”，再到開展政治巡視的三次深化。新形勢下巡視工作的目標任務進一步具體和聚焦，明確了巡視的政治定位和價值導向，堅持圍繞中心，服務大局，把“兩個維護”作為根本任務，把監(jiān)督檢查學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神情況擺在首位，深入查找和推動糾正政治偏差，保障黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署的貫徹落實；注重巡視工作方式方法的創(chuàng)新，實行中央巡視組的組長不固定、巡視對象不固定、巡視組與巡視對象的關系不固定等“三個不固定”，靈活運用常規(guī)巡視、“回頭看”、“機動式”和專項巡視等工作方式和板塊輪動、“一托二”、“一托三”等工作模式，推進巡視高質量全覆蓋；強化巡視成果運用，堅持發(fā)現問題，形成震懾，推動改革，促進發(fā)展，推動查處了一大批領導干部違紀違法問題線索，促進解決了大量群眾反映強烈的突出問題，有效地破解了黨長期執(zhí)政條件下自我監(jiān)督的難題，巡視制度已成為黨之利器、國之利器。（作者單位：河北大學馬克思主義學院）

（責任編輯：馮靜）