開展集成改革試點(diǎn) 彰顯整體改革效應(yīng)

編者按：江蘇省江陰市是全國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十六連冠”、位列中國工業(yè)百強(qiáng)縣之首。2017年，江陰市在全國率先開展集成改革，以提升縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，強(qiáng)化系統(tǒng)集成，帶動(dòng)各領(lǐng)域改革協(xié)同并進(jìn)，形成面上改革突破，著力構(gòu)建了以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本保障，以“政府服務(wù)、基層治理、社會(huì)救助、生活服務(wù)”四大體系為重要支撐的“1+4”縣域治理架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了縣級(jí)集成改革的方法論創(chuàng)新，為縣域改革提供了寶貴借鑒。我們對(duì)江陰市縣級(jí)集成改革試點(diǎn)的做法進(jìn)行了梳理，現(xiàn)將有關(guān)材料刊載，供各地參考。

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“試點(diǎn)是改革的主要任務(wù)，更是改革的重要方法”“推進(jìn)改革，要樹立系統(tǒng)思維，推動(dòng)有條件的地方和領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)改革舉措系統(tǒng)集成”。2017年7月，江蘇省委在江陰市創(chuàng)新開展縣級(jí)集成改革試點(diǎn)，以提升縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過“政策集成、方案集成、落實(shí)集成”，著力增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，形成了面上改革突破，“把點(diǎn)上的盆景集合成面上的風(fēng)景”，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展增創(chuàng)了體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)。

一、江陰市推進(jìn)改革試點(diǎn)的“三個(gè)集成”

江陰市推進(jìn)改革試點(diǎn)在縣域范圍內(nèi)的整體集成，具體包括三個(gè)層面：一是政策集成。江蘇省委明確江陰集成改革試點(diǎn)可享用所有省級(jí)改革試點(diǎn)政策，并可根據(jù)改革任務(wù)需要提出新的政策需求，這不僅是對(duì)試點(diǎn)任務(wù)的實(shí)質(zhì)性支持，更為試點(diǎn)地區(qū)提供了探索和作為的空間。二是方案集成。圍繞制約發(fā)展的突出問題根源做一攬子系統(tǒng)性解決方案，統(tǒng)籌好各領(lǐng)域、各子項(xiàng)、各事項(xiàng)之間的層次結(jié)構(gòu)，處理好推進(jìn)速度與改革質(zhì)量的統(tǒng)一，增強(qiáng)改革謀劃落實(shí)的協(xié)調(diào)性。三是落實(shí)集成。將推進(jìn)落實(shí)機(jī)制與改革試點(diǎn)方案同步謀劃、一體部署，確保改革試點(diǎn)任務(wù)按照任務(wù)書、路線圖、時(shí)間表落地生根。

二、江陰市集成改革的主要做法是“1+4”

集成改革開展以來，江陰市以系統(tǒng)思維謀劃重點(diǎn)領(lǐng)域改革，以推進(jìn)機(jī)制確保改革落地生根，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，以制約長遠(yuǎn)發(fā)展的根本性問題和矛盾最突出、改革呼聲最高、人民需求最迫切的領(lǐng)域?yàn)楦母镏攸c(diǎn)，通過7大領(lǐng)域、38個(gè)方面、356項(xiàng)改革任務(wù)和18項(xiàng)工作推進(jìn)機(jī)制，全面推開、實(shí)施到位，2018年底已基本完成試點(diǎn)任務(wù)，構(gòu)建了以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本保障，以“政務(wù)服務(wù)、綜合執(zhí)法、社會(huì)救助、生活服務(wù)”四大體系為重要支撐的縣域治理“1+4”總架構(gòu)。

（一）“1”，就是全面夯實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本保障

始終遵循黨中央關(guān)于全面深化改革工作的部署要求，不斷強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保改革沿著正確軌道前進(jìn)。一是突出強(qiáng)組織。由江陰市委書記、市長分別擔(dān)任市委集成改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長、副組長，市委常委擔(dān)任7個(gè)專項(xiàng)小組組長，鎮(zhèn)街黨委組建相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立改革工作“一把手”負(fù)責(zé)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)改革工作的高位統(tǒng)籌。二是突出聚共識(shí)。堅(jiān)持把思想發(fā)動(dòng)放在首位，動(dòng)員江陰市上下站在時(shí)代高度、政治高度、戰(zhàn)略高度和發(fā)展高度，超越一時(shí)之需看改革、超越一事之作謀改革、超越一己之念促改革，切實(shí)增強(qiáng)做好集成改革的使命意識(shí)、大局意識(shí)和機(jī)遇意識(shí)。三是突出優(yōu)方案。系統(tǒng)出臺(tái)“7+2”集成改革方案，“7”是指加強(qiáng)黨的建設(shè)、行政管理體制、經(jīng)濟(jì)體制、生態(tài)文明體制、開發(fā)開放體制、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制、社會(huì)事業(yè)體制等七大領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)改革方案，“2”是指改革工作推進(jìn)機(jī)制、改革宣傳工作方案，實(shí)現(xiàn)了對(duì)改革任務(wù)、改革路徑、改革過程的全掌控。四是突出立機(jī)制。建立健全調(diào)查研究、督察督辦、三方約談、第三方評(píng)估、績效考核等“18項(xiàng)機(jī)制”，確保集成改革任務(wù)及時(shí)啟動(dòng)、有序推進(jìn)、按期完成。五是突出集民智。堅(jiān)持開門搞改革，既注重借智借力專家學(xué)者進(jìn)行改革方案咨詢，開展改革課題研究，又注重主動(dòng)邀請(qǐng)社會(huì)各界參與改革方案論證，聽取群眾改革評(píng)議，匯聚起更廣泛、更強(qiáng)大改革合力。

（二）“4”，就是積極構(gòu)建縣域治理“四大體系”

第一，全面構(gòu)建便捷高效的政務(wù)服務(wù)體系。針對(duì)基層政府責(zé)權(quán)利不匹配、行政審批服務(wù)效率不高、政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)亟待盤活等問題，著力打破利益藩籬，突出資源整合，加快體制重構(gòu)，全力營造簡約便民、陽光高效的政務(wù)環(huán)境。一是編制市鎮(zhèn)權(quán)責(zé)大清單。按照“江陰急需、市縣同權(quán)、法律許可”思路，承接江蘇省賦權(quán)14項(xiàng)、無錫市賦權(quán)282項(xiàng);根據(jù)“能放則放、應(yīng)放盡放”原則，賦予鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限861項(xiàng);圍繞“園內(nèi)事園內(nèi)辦”目標(biāo)，開放園區(qū)承接設(shè)區(qū)市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限187項(xiàng)，通過“授權(quán)+賦能”構(gòu)建起權(quán)責(zé)匹配、科學(xué)規(guī)范的市鎮(zhèn)（街）園新型權(quán)責(zé)體系。二是實(shí)現(xiàn)行政審批大提速。組建市行政審批局，將涉及市場準(zhǔn)入、建設(shè)投資等69項(xiàng)許可事項(xiàng)和工作人員集中，全面推行“網(wǎng)上辦、集中批、聯(lián)合審、區(qū)域評(píng)、代辦制、不見面”，基本實(shí)現(xiàn)“企業(yè)注冊(cè)開業(yè)2個(gè)工作日、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證4個(gè)工作日、施工許可證40個(gè)工作日以內(nèi)完成”的“2440”高效審批服務(wù)目標(biāo)。三是建成政務(wù)信息大數(shù)據(jù)。以建設(shè)智慧城市為引領(lǐng)，在江蘇率先建成市（縣）級(jí)大數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)了“部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)”向“政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)”轉(zhuǎn)型，已完成61個(gè)部門10.6億條數(shù)據(jù)接入，實(shí)現(xiàn)審批、服務(wù)、執(zhí)法、監(jiān)管政務(wù)信息互聯(lián)共享。

第二，全面構(gòu)建沉底到邊的基層治理體系。針對(duì)基層治理中長期存在的“看得見的管不著、管得著的看不見”的體制痼疾，推動(dòng)治理方式從粗放向精細(xì)、被動(dòng)向主動(dòng)、單邊向多元轉(zhuǎn)變，全力打造“管理在網(wǎng)格、執(zhí)法在中隊(duì)、指揮在中心”的運(yùn)行體系。一是織密基層治理網(wǎng)格。按照“縱向到底、橫向到邊”的要求，把全市域劃分為17個(gè)一級(jí)網(wǎng)格、271個(gè)二級(jí)網(wǎng)格、1558個(gè)三級(jí)網(wǎng)格，將所有“人、地、物、事、組織”等要素全部納入網(wǎng)格，配齊配強(qiáng)網(wǎng)格長、網(wǎng)格員、督察員、信息員、巡查員和聯(lián)絡(luò)員等“一長五員”，做到“上面千條線、下面一張網(wǎng)”。二是組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍。市級(jí)層面按照“一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍”原則，成立市城市綜合管理局，在市場監(jiān)管、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、國土規(guī)劃、農(nóng)林水利、安全生產(chǎn)、衛(wèi)生監(jiān)督等領(lǐng)域歸并組建7支綜合執(zhí)法隊(duì)伍;鎮(zhèn)街層面按照“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”原則，組建綜合執(zhí)法局，設(shè)置全能型中隊(duì)，構(gòu)建起市鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、精簡高效的綜合執(zhí)法體系。三是建成指揮調(diào)度中心。構(gòu)建市、鎮(zhèn)、村三級(jí)綜合管理服務(wù)平臺(tái)，市級(jí)平臺(tái)負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)指揮調(diào)度，鎮(zhèn)街平臺(tái)負(fù)責(zé)日常事項(xiàng)精細(xì)管理，村級(jí)平臺(tái)負(fù)責(zé)一線巡查信息反饋，形成發(fā)現(xiàn)問題、信息匯聚、派發(fā)處置、跟蹤監(jiān)督的處理閉環(huán)。99.3%的上報(bào)事項(xiàng)在鎮(zhèn)街及村（社區(qū)）層面化解，實(shí)現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、難事不出市”。

第三，全面構(gòu)建精準(zhǔn)有力的社會(huì)救助體系。針對(duì)社會(huì)群體“因病致貧、因病返貧”的現(xiàn)狀，全力打造以城鄉(xiāng)低保為基礎(chǔ)、專項(xiàng)救助為輔助、深度救助為兜底、慈善救助為補(bǔ)充、村級(jí)互助為拓展的社會(huì)救助體系。一是實(shí)施一站式集中救助。按照“綜合性、一門式、便捷化”原則，組建市社會(huì)救助中心，將原先分散在12個(gè)單位的救助職能整合歸并為8大類43個(gè)救助項(xiàng)目，通過部門救助全參與、內(nèi)容全覆蓋、信息全共享，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有救助對(duì)象的精準(zhǔn)救助、常態(tài)救助、陽光救助。二是實(shí)施定向式社會(huì)救助。充分發(fā)揮、持續(xù)擴(kuò)大江陰公益慈善“首善之城”優(yōu)勢(shì)，發(fā)動(dòng)社會(huì)各界特別是廣大企業(yè)家，以慈善捐助、結(jié)對(duì)幫扶等形式，定向救助幫扶貧困群體，江陰一次募集企業(yè)冠名基金超過9億元，每年“慈善一日捐”社會(huì)各界捐款均達(dá)到1000萬元左右。三是實(shí)施互助式深度救助。在城鄉(xiāng)醫(yī)保、大病救助、醫(yī)療救助、商業(yè)保險(xiǎn)不斷健全完善基礎(chǔ)上，在全國首創(chuàng)“村民自愿、多方出資、平臺(tái)管理、專業(yè)服務(wù)”的村級(jí)醫(yī)療互助“福村寶”模式，覆蓋江陰212個(gè)村、95萬人，受益村民達(dá)10萬人次，年度補(bǔ)助資金總規(guī)模近1.5億元。

第四，全面構(gòu)建溫馨周到的生活服務(wù)體系。針對(duì)城鄉(xiāng)生活服務(wù)主體多元化、平臺(tái)分散化、標(biāo)準(zhǔn)隨意化等問題，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)市場參與，全力推動(dòng)服務(wù)向智能化、便捷化轉(zhuǎn)變。一是服務(wù)平臺(tái)一體化。整合原有各類服務(wù)平臺(tái)、服務(wù)熱線，以市場化方式打造“一端口”的24小時(shí)在線智慧生活服務(wù)平臺(tái)——“最江陰”APP客戶端。二是服務(wù)資源集成化。深化整合各類服務(wù)資源，為市民提供行政、公共、便民、公益、資訊“五位一體”綜合性服務(wù)，已集成30個(gè)部門13大類1841個(gè)細(xì)分政務(wù)服務(wù)、30項(xiàng)公共服務(wù)、95項(xiàng)便民服務(wù)、7項(xiàng)公益服務(wù)以及5類資訊服務(wù)。三是服務(wù)監(jiān)督常態(tài)化。建立部門聯(lián)合督查機(jī)制，完善服務(wù)加盟商和服務(wù)人員信息數(shù)據(jù)庫，全面實(shí)現(xiàn)公開透明服務(wù)評(píng)價(jià)，定期評(píng)定公示服務(wù)加盟商信用等級(jí)，以政府、行業(yè)、群眾、信用“四位一體”監(jiān)督管理體系，為廣大群眾帶來更優(yōu)服務(wù)。

三、江陰市集成改革的啟示

江陰市集成改革不僅是把分散開展的各項(xiàng)試點(diǎn)集中在一個(gè)區(qū)域推進(jìn)，更重要的是通過各項(xiàng)改革舉措的相互關(guān)聯(lián)配合，形成整體合力，推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為縣域深化改革探索了新途徑，也為新時(shí)代全面深化改革提供了啟示。

（一）新時(shí)代深化改革必須樹立系統(tǒng)化思維，強(qiáng)化方案設(shè)計(jì)和落實(shí)機(jī)制的系統(tǒng)集成

改革是系統(tǒng)工程，系統(tǒng)集成是全面深化改革的重要特征，也是推進(jìn)各項(xiàng)改革的重要方法。江陰集成改革的靈魂是“集成”，不僅是政策的集成，還是改革全鏈條的集成，七大領(lǐng)域改革相互支撐，改革方案和推進(jìn)機(jī)制相互銜接。通過集成改革，既有效破除了改革內(nèi)容的碎片化、分散化，增強(qiáng)了改革頂層設(shè)計(jì)的整體性、關(guān)聯(lián)性和耦合度，也避免了改革落實(shí)節(jié)奏的不協(xié)同、不平衡，確保各項(xiàng)改革蹄疾步穩(wěn)、有力有序?；鶎痈母锿嬖凇罢J(rèn)識(shí)之難、方案之難、落實(shí)之難”，江陰市集成改革表明，用系統(tǒng)化思維謀劃改革，注重凝聚共識(shí)，加強(qiáng)方案集成，強(qiáng)化推進(jìn)落實(shí)，可以有效實(shí)現(xiàn)改革的攻堅(jiān)提升。

（二）新時(shí)代深化改革必須進(jìn)一步簡政放權(quán)，充分發(fā)揮人民群眾的創(chuàng)造力和積極性

在推進(jìn)改革試點(diǎn)過程中，江陰市委注重縣域治理體系創(chuàng)新，強(qiáng)化市鎮(zhèn)（街）之間職責(zé)重構(gòu)、資源重配、體系重整，始終向下傾斜。在管理權(quán)限上，編制鎮(zhèn)（街）權(quán)限清單，構(gòu)建新型權(quán)責(zé)體系，行政權(quán)力能放則放、應(yīng)放盡放;在人員配置上，堅(jiān)持“人隨事走、編隨人走”，選派精干力量充實(shí)綜合執(zhí)法一線;在績效考核上，讓基層一線同志得實(shí)惠、有奔頭，使更多資源、更優(yōu)服務(wù)圍著基層轉(zhuǎn)、貼牢一線干。實(shí)踐證明，只有權(quán)限下放、重心下移才能打通政府聯(lián)系群眾、服務(wù)發(fā)展的“最后一公里”，縣域治理才有穩(wěn)固根基。

（三）新時(shí)代深化改革必須加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，選拔配備好各級(jí)“施工隊(duì)長”

江陰市的集成改革實(shí)踐，從一開始就得到了江蘇省委和無錫市委的高度重視和大力支持，江蘇省委將在全省各地的試點(diǎn)政策全部集成到江陰市，并允許江陰根據(jù)實(shí)際提出新的政策需求，還從省委改革辦選派一名具有豐富改革工作經(jīng)驗(yàn)的同志赴江陰掛職擔(dān)任市委常委、副市長，具體領(lǐng)導(dǎo)開展集成改革工作;無錫市委大力支持試點(diǎn)突破，及時(shí)組織下放市縣同權(quán)清單，并把江陰改革經(jīng)驗(yàn)及時(shí)復(fù)制推廣到各縣區(qū)。江陰市應(yīng)需組建集成改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，選拔一批懂改革、會(huì)改革、能改革的優(yōu)秀干部，放到各級(jí)“施工隊(duì)長”崗位上，成為確保改革順利推進(jìn)的生力軍。事實(shí)表明，縣級(jí)集成改革涉及省市縣各級(jí)利益關(guān)系，客觀上面臨許多單靠基層無法啃下的“硬骨頭”，需要各級(jí)給予支持才能形成有效突破。縣一級(jí)改革要?jiǎng)?chuàng)造性抓落實(shí)，選拔配備好一批敢于擔(dān)當(dāng)、善于作為的“施工隊(duì)長”，是確保改革落地生效的關(guān)鍵。

（國家發(fā)展改革委體改司供稿）