完善消費促進政策 助力形成強大國內(nèi)市場

路紅艷

2018年底中央經(jīng)濟工作會議提出“促進形成強大國內(nèi)市場”。形成強大國內(nèi)市場需要擴大內(nèi)需，而要有效擴大內(nèi)需，必須著力激發(fā)消費潛力，推動消費增長，促進消費升級。這要求在著力健全促進消費的體制機制的同時，進一步完善消費促進政策，促進國內(nèi)消費市場發(fā)展壯大。

一、近十年我國消費促進政策回顧

改革開放后到20世紀90年代中期，我國一直處于短缺經(jīng)濟狀態(tài)，商品供應的嚴重不足甚至短缺，使得消費政策以限制消費盡可能實現(xiàn)全體人民生活必需品的基本滿足為總基調(diào)。1995 年以后，隨著賣方市場向買方市場轉(zhuǎn)變，消費品出現(xiàn)過剩，需求約束成為制約經(jīng)濟發(fā)展的重要問題。為此，國家開始把消費政策轉(zhuǎn)變?yōu)閿U大內(nèi)需、鼓勵消費，并逐步形成了促進消費的政策體系。特別自2008年國際金融危機以來，為擴大內(nèi)需特別是擴大消費需求對經(jīng)濟增長的拉動作用，我國在著力通過調(diào)整收入分配、完善社會保障制度等構(gòu)建擴大消費長效機制的同時，出臺了一系列積極的、結(jié)構(gòu)性的刺激消費政策，形成刺激消費短期政策與擴大消費長效機制結(jié)合的促進體系。

（一）出臺財政補貼政策，刺激耐用品消費

2007—2013年，國家采取財政補貼的方式，相繼在全國范圍內(nèi)實施“家電下鄉(xiāng)”、家電“以舊換新”“汽車、摩托車下鄉(xiāng)”和汽車“以舊換新”政策，著力促進農(nóng)村耐用品消費和居民消費結(jié)構(gòu)升級。同時，從2010年6月開始至今，對節(jié)能產(chǎn)品采取補貼政策，促進居民購買節(jié)能家電、汽車等產(chǎn)品。這種刺激消費的財政補貼政策，具有強大的價格調(diào)節(jié)作用，在短期內(nèi)對消費市場產(chǎn)生了直接的刺激效應，擴大了居民消費的增長。如統(tǒng)計顯示，2011年全國家電“以舊換新”共銷售五大類新家電9248萬臺，拉動直接消費3420億元。但從長期來看，財政補貼政策對消費拉動缺乏后勁，難以形成促進消費的持續(xù)增長的機制。

（二）實施減稅政策，促進居民消費

2008年以來，國家主要采取的鼓勵消費的稅收政策：一是上調(diào)個人所得稅起征點。自2011年9月1日將個人所得稅起征點由2000元上調(diào)到3500元后，2018年10月1日再次將個人所得稅起征點上調(diào)到5000元，并在子女教育、住房貸款利息、贍養(yǎng)老人等方面進行專項抵扣。二是降低消費品進口關稅。自2015年以來，為滿足居民消費升級需要，合理增加與人民生活密切相關的一般消費品進口，我國已陸續(xù)降低了部分服裝、箱包、鞋靴、護膚品、特色食品和藥品等消費品的進口關稅。其中，自2018年7月1日起，降低部分日用消費品的最惠國稅率，涉及1449個稅目，平均稅率由15.7%降為6.9%，平均降幅55.9%。三是調(diào)整個人購房稅收政策。通過減征契稅、免征收印花稅、免征收土地增值稅、縮短免征營業(yè)稅的期限等，促進住房消費。四是實施減征收車輛購置稅等政策，鼓勵消費者購買小排量乘用車和新能源汽車。從減稅政策實施效果來看，一方面，對個人所得稅實施減稅對國內(nèi)收入分配關系的調(diào)整發(fā)揮了重要作用，實質(zhì)上增加了居民收入，有效促進了消費增長。另一方面，對進口消費品降低關稅、對住房和汽車等實施減稅等政策，在一定程度上降低了進口消費品、住房、以及節(jié)能汽車的價格，激發(fā)了消費潛力，對促進住房消費和境外消費回流、滿足人民美好生活發(fā)揮了重要作用。

（三）調(diào)整消費信貸政策，促進信用消費

一方面鼓勵商業(yè)銀行發(fā)展個人住房貸款、汽車貸款、助學貸款、教育貸款、信用卡服務等業(yè)務，促進居民信用消費。其中住房貸款和汽車貸款占消費信貸額度的比例達80%。另一方面推動成立消費金融公司，促進消費金融發(fā)展。2009年，銀監(jiān)會發(fā)布《消費金融公司試點管理辦法》，2015年國務院常務會議決定下放消費金融公司審批權(quán)，擴大試點范圍至全國。中國銀監(jiān)會將審批權(quán)下放到省級部門，以“成熟一家，審批一家”為主線，積極推動消費金融公司設立常態(tài)化。截至2018年9月底，消費金融公司從2010年的4家已經(jīng)發(fā)展27家。

（四）推行節(jié)能減排政策，促進綠色消費

2008年以來，黨中央、國務院高度重視綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護，采取一系列嚴格的節(jié)能減排措施，倡導文明、節(jié)約、綠色、低碳消費理念，推動形成與我國國情相適應的綠色生活方式和消費模式。先后出臺支持油品質(zhì)量升級價格政策，提高可再生能源上網(wǎng)電價補助標準，推行居民用電用水階梯價格等。在18個城市開展節(jié)能減排的財政政策示范，在節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保等領域?qū)嵭性鲋刀?、所得稅減免，健全和完善對生態(tài)保護區(qū)生態(tài)保護補償機制。在重點領域開展綠色行動計劃，如開展能效標識、能源計量器具配備等專項檢查、開展循環(huán)經(jīng)濟試點示范等，在部分地區(qū)試行國家第四階段機動車污染排放標準，實施“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程”、萬家企業(yè)節(jié)能低碳行動、綠色建筑行動、節(jié)約型公共機構(gòu)示范、循環(huán)經(jīng)濟典型模式示范推廣、家電能效領跑者行動計劃等。通過這些政策引導和推動，綠色消費快速興起，節(jié)能家電、節(jié)水器具、有機產(chǎn)品、綠色建材等產(chǎn)品走進千家萬戶，空氣凈化器、家用凈水設備等健康環(huán)保產(chǎn)品銷售火爆，新能源汽車成為消費時尚，綠色生活方式逐漸形成。

（五）實施生活性服務業(yè)政策，促進服務消費

2015年以來，順應居民消費結(jié)構(gòu)由商品消費向服務消費升級的趨勢，我國相繼出臺了一系列促進生活性服務消費的政策，包括《國務院關于積極發(fā)揮新消費引領作用加快培育形成新供給新動力的指導意見》《國務院辦公廳關于加快發(fā)展生活性服務業(yè)促進消費結(jié)構(gòu)升級的指導意見》《國務院辦公廳關于進一步擴大旅游文化體育健身養(yǎng)老教育培訓等領域消費的意見》等綜合性政策，以及信息消費、旅游消費、體育消費等重點領域促消費政策。同時，國家發(fā)改委、商務部等相關部委也出臺了一系列擴大服務消費的指導性意見，如《家政服務提質(zhì)擴容行動方案（2017年）》《關于加快城鄉(xiāng)便民消費服務中心建設的指導意見》等，著力推進家政服務、社區(qū)便民服務發(fā)展，提高生活服務的便利化的水平，助力擴大服務消費，促進消費升級。這些政策對引導各地服務業(yè)發(fā)展，改善服務業(yè)供給結(jié)構(gòu)，優(yōu)化服務業(yè)供給質(zhì)量和水平，促進服務消費和消費結(jié)構(gòu)升級發(fā)揮了重要作用。

二、當前促消費工作面臨嚴峻挑戰(zhàn)

（一）消費增速放緩、下滑壓力較大

2018年以來，受居民收入增速放緩、居民部門杠桿率處于較高水平、房地產(chǎn)銷售持續(xù)回落的滯后影響逐步顯現(xiàn)、汽車消費需求不振、服務消費未納入消費統(tǒng)計等多重因素的影響，全社會消費品零售總額累計同比增速出現(xiàn)一定回落。2018年，社會消費品零售總額增長9.0%，增速較上年同期降低1.3個百分點，特別是2018年10月以來社會消費品零售總額增速呈現(xiàn)持續(xù)下滑態(tài)勢，大部分商品零售總額也出現(xiàn)不同程度的增速放緩勢頭，其中，汽車類消費品的零售總額同比增速呈現(xiàn)大幅下滑趨勢，增速達到負10%;體育、娛樂用品和辦公用品的零售總額增速也同樣實現(xiàn)同比負增長，充分反映出國內(nèi)消費市場面臨巨大壓力。

（二）制約消費的體制機制障礙短期內(nèi)難以消除

體制機制障礙是制約消費擴大和升級的最難啃的硬骨頭。2018年國家印發(fā)了《關于完善促進消費體制機制進一步激發(fā)居民消費潛力的若干意見》和《完善促進消費體制機制實施方案（2018—2020年）》，著力從體制機制上發(fā)力，增強居民的消費能力，切實提升人民群眾獲得感。然而，體制機制具有巨大的慣性，短期內(nèi)很難像具體的消費政策一樣發(fā)揮提振消費的作用，需要相對較長時期持之以恒的改革才能取得明顯成效。在這種形勢下，2019年要發(fā)揮消費對經(jīng)濟增長的基礎性作用，促進形成強大國內(nèi)市場，還必須要進一步完善消費促進政策，激發(fā)居民消費潛力。

（三）現(xiàn)行消費促進政策體系亟待進一步完善

從消費促進方式看，我國以往對擴大消費主要采取直接補貼的方式，如“家電下鄉(xiāng)”、節(jié)能汽車補貼政策等。直接財政補貼雖然短期見效較好，但長期效果較差，亟待進一步調(diào)整財政資金支持方向，創(chuàng)新促消費方式。從消費促進效果看，以往汽車消費等具體領域刺激政策的效果較為明顯，而綱領性、綜合性消費刺激政策由于針對性不強，對消費增速的拉動效果較為有限，較難對短期消費帶來較大的提振作用。從消費政策內(nèi)容看，部分政策內(nèi)容有待優(yōu)化。例如，現(xiàn)行消費稅制度存在征收范圍較窄、稅基偏小、稅率結(jié)構(gòu)欠合理等問題，亟待加快消費稅改革;消費信貸政策仍不夠健全，與發(fā)達國家相比，我國信用消費占消費總額的比重僅為9%，消費信貸產(chǎn)品種類少，無法完全滿足新興消費者的消費需求和消費習慣;促進旅游、體育、健康等服務消費的一攬子政策亟待進一步完善等等。

三、進一步完善消費促進政策的建議

圍繞促進形成強大國內(nèi)市場，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以近期提振消費為目標，進一步完善消費促進政策體系，激發(fā)居民消費潛力，增強消費對經(jīng)濟發(fā)展的基礎性作用。

（一）全面完善促消費稅收政策

一是穩(wěn)步推進個人所得稅改革，落實好個人所得稅專項附加扣除政策，提高消費者收入水平，增強居民購買能力。二是加快推進消費稅立法，適當調(diào)整消費稅征收范圍。根據(jù)消費結(jié)構(gòu)變化和稅制改革等情況，適時調(diào)整高檔乃至奢侈性的商品和服務。如將一些已成為大眾消費品的“奢侈品”逐步從消費稅稅目中剔除，將高檔消費服務納入消費稅征收范圍，將對環(huán)境危害大的消費品和私人飛機等高端消費品納入消費稅稅目等。三是進一步推動進口關稅結(jié)構(gòu)性減稅，下調(diào)部分消費品進口關稅，甚至對部分產(chǎn)品實行零關稅，進一步擴大中高端消費品進口。四是進一步完善免稅店政策。在進一步增設免稅店的同時，擴大免稅店的產(chǎn)品種類以及放寬免稅的購買金額。借鑒韓國等國家經(jīng)驗，探索在北京、上海先行試點發(fā)展市內(nèi)免稅店，推動免稅設施建設，促進境外消費回流。

（二）加快創(chuàng)新消費信貸政策

加快創(chuàng)新消費金融產(chǎn)品，完善消費金融政策，促進居民信用消費。一是加快出臺鼓勵信用消費、規(guī)范消費信貸的指導性政策。明確當前消費信貸政策調(diào)整的消費群體和引導的消費領域。盡快試行和擴大消費信貸品種和規(guī)模，增加信貸形式，著重引導城鎮(zhèn)中低收入者和廣大農(nóng)民用信用消費購買高價值商品。探索實行消費貸款低利率政策。二是鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新性發(fā)展消費信貸業(yè)務，積極開展無抵押個人貸款、個人資金周轉(zhuǎn)貸款、房屋整修貸款、耐用消費品貸款、汽車貸款、住房抵押貸款等，擴大消費信貸品種。三是完善信用消費擔保制度，建立資質(zhì)可靠、市場認同較高的第三方評估機構(gòu)，為住房、汽車、養(yǎng)老、教育、旅游等消費提供新的信用消費模式。

（三）完善促進服務消費一攬子政策

順應服務消費趨勢，針對旅游、養(yǎng)老、家政、體育等各個領域，有針對性地出臺進一步促進旅游消費、養(yǎng)老消費、體育消費的配套政策。一是堅持長短結(jié)合，加快調(diào)整支持方式和支持重點，從直接支持向間接引導轉(zhuǎn)變。如將原來家電以舊換新政策延伸到教育、醫(yī)療、養(yǎng)老服務等領域，由政府通過向合格的服務對象簽發(fā)憑單，消費者購買產(chǎn)品后依據(jù)“憑單”直接享受補貼。二是在繼續(xù)推進文化、旅游、養(yǎng)老、體育等產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金試點的基礎上，加快向家庭服務、住宿餐飲等其他生活性服務業(yè)推廣基金式財政支持模式，推動設立支持重點生活性服務業(yè)態(tài)發(fā)展的股權(quán)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資引導基金，通過投資、參股和擔保等形式，支持新興生活性服務業(yè)態(tài)和企業(yè)發(fā)展。三是落實健康、養(yǎng)老、家政等生活性服務業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，進一步根據(jù)行業(yè)發(fā)展特點優(yōu)化稅收政策，如探索將生活性服務企業(yè)從業(yè)人員的社保支出納入進項抵扣范圍，降低企業(yè)社保繳費壓力;對文化演出、體育賽事、養(yǎng)老服務等進行贊助或捐贈的企業(yè)或個人，提高企業(yè)所得稅或個人所得稅稅前扣除比例，并根據(jù)贊助或捐贈物資和資金的標的，減免其部分稅收。

（作者為商務部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院研究員）