輝煌交通 中國交通運輸改革與探索（1978—2018年）

汪鳴

隨著我國經濟總量的不斷加大和舊動能的逐漸枯竭，簡單的交通互聯(lián)互通已經無法滿足經濟高質量發(fā)展的需要，因此，當前和今后交通運輸發(fā)展要很好服務于提高要素流動的效率、降低要素流動的成本，使要素向著特定的、能提升價值的方向和位置流動，交通運輸不僅需要扮演新的角色，而且需要改變發(fā)展方式。

回顧改革開放以來40年發(fā)展歷程，我國交通運輸大致上經歷了三個大的轉換，反映了不同的經濟社會發(fā)展階段對交通運輸不同要求。第一階段是釋放被壓抑的要素流動活力。改革開放初期，我國交通能力嚴重不足，各類要素無法順利流動，在這個過程中，交通本身在釋放要素流動的活力的同時，也為其他要素流動提供了服務支撐，“要想富、先修路”成為這個階段的真實寫照。第二階段是交通投資要素功能發(fā)揮階段，交通基礎設施投資規(guī)模不斷擴大后，交通大規(guī)模投資對經濟的拉動作用日益顯現(xiàn)，交通的角色開始發(fā)生轉變。大致上從上個世紀90年代中后期開始，交通大規(guī)模投資持續(xù)了十年左右的時間。交通基礎設施投資成為穩(wěn)增長的很重要穩(wěn)定器，在這個發(fā)展階段，交通運輸?shù)慕洕鼙话l(fā)揮到淋漓盡致，交通投資拉動經濟增長作用也發(fā)揮到了極致。第三個階段是交通運輸服務提升階段，交通運輸發(fā)展逐步回歸本源，但交通建設負債逐步成為一個需要關注的大問題。持續(xù)性相對粗放的投資，不僅交通發(fā)展本身不可持續(xù)，同時我國生產組織水平和人民對美好生活的追求都在提升，交通運輸在人們的日常生活中開始扮演的角色又發(fā)生了新的轉換，需要逐漸實現(xiàn)服務轉型，而且，在交通運輸總體能力適應經濟社會發(fā)展一般需求的情況下，交通運輸布局和項目的投資精準性要求越來越高。

一、交通運輸發(fā)展輝煌成就

（一）基礎設施網(wǎng)絡不斷完善

建成“五縱五橫”綜合運輸大通道，設施運營數(shù)量形成5個世界第一。建成高速鐵路2.5萬公里;高速公路13.6萬公里;城市軌道交通5033公里，開通城市軌道交通城市34個;沿海港口萬噸以上泊位2366個，設施運營數(shù)量均位居世界第一。

鐵路營業(yè)里程規(guī)模不斷擴大。春運難、貨運難等運輸瓶頸問題不斷得到解決，從1978年約5.2萬公里左右，增長到2017年底的12.7萬公里，高速鐵路從無到有再到2.5萬公里，占全世界的三分之二。

高速公路主干網(wǎng)絡基本建成，公眾出行體驗感不斷提升。1978年，我國公路網(wǎng)絡規(guī)模僅有90萬公里左右，1988年，第一條高速公路—滬嘉高速公路建成通車，2017年底，全國公路通車477萬公里、相當于改革開放之初的5.3倍。

與經濟發(fā)展相適應、與人民出行需求相匹配的國際港口和國際樞紐機場規(guī)模位居世界前列。全球10大港口中國占據(jù)7個，初步形成了以北京、上海、廣州等國際樞紐機場為中心，省會城市和重點城市區(qū)域樞紐機場為骨干，其他干、支線機場相互配合的格局。

（二）運輸服務能力和水平不斷提升

公眾出行的快捷性、安全性、舒適性不斷提高。中國鐵路客運量從1978年的8.15億人次增加到2017年的30.84億人次，2017年航空客運量達到5.52億人，航空客運量較1978年增長了239倍，年均增速高達15%。

貨運與物流能力不斷提升，物流成本不斷降低。1978年全社會貨運量僅32億噸，到2017年，全國鐵公水航管道合計完成貨運量約480億噸，40年時間，我國貨運量增長了40倍，年均增長約7.2%。物流總費用占GDP比重下降趨勢明顯，從1991年的23%下降到2017年的14.6%。

此外，還有一批重點交通工程竣工投運，包括京滬高鐵、大秦鐵路、港珠澳大橋、上海洋山港、北京大興國際機場、北盤江大橋。

二、交通運輸改革發(fā)展歷程

（一）簡政放權，激發(fā)市場活力（1978—1992）

以“雙重領導，以地方為主”管理體制改革措施調動地方發(fā)展的積極性和創(chuàng)造性，以“有河大家走船、有路大家走車”市場開放政策初步實現(xiàn)了公路水路市場開放。通過“貸款修路、收費還貸”建設模式探索集體籌資、地方融資、利用外資等各類投融資渠道實現(xiàn)公路、港口等交通基礎設施快速發(fā)展。此階段改革的重點是緩解和解決阻礙經濟發(fā)展的交通運輸瓶頸問題。

（二）開拓創(chuàng)新，建立多元化投資體制（1993—2002）

以收費公路領域帶頭建立的交通投融資平臺逐步向所有交通基礎設施建設領域擴展，并形成吸納社會資本的多元化投資制度平臺。通過投融資體制創(chuàng)新，投融資模式從“貸款修路，收費還貸”到合資、股份合作、項目融資等多種融資與建設模式，以多元化投融資為目標的投資體制改革在發(fā)展中不斷豐富著內涵。此階段改革和發(fā)展的重點是加快交通基礎設施建設。

（三）入世開放，運輸市場化、法制化建設不斷深入（2003—2013）

2001年底，隨著我國加入世界貿易組織（WTO）。交通運輸行業(yè)市場化改革通過實踐，逐步從市場準入激勵到規(guī)范市場運營管理機制，利用政策與法律完善市場經營環(huán)境。通過持續(xù)推進價格和管理體制改革，建立市場秩序，提供市場公共服務，維護市場發(fā)展環(huán)境，在充分發(fā)揮政府在培育市場、引導市場和管理市場的基礎上，更進一步發(fā)揮運輸市場化運營機制，運輸服務能力與質量得到明顯提升，春運問題、電煤運輸緊張、貨運價格競爭等社會關注性較高的運輸問題進一步地得到緩解。此階段改革的重點是以法制化手段和市場化運營提高運輸服務質量和水平。

（四）體制創(chuàng)新，交通管理體制改革進一步深化（2013至今）

2013年3月，根據(jù)國務院機構改革和職能轉變方案，鐵路實行政企分開，行業(yè)管理職責并入交通運輸部，完成交通“大部制”管理改革。在管理層面進一步理順了各種運輸方式協(xié)調發(fā)展關系，各種運輸方式分部門獨立管理和發(fā)展管理模式徹底改變，為綜合運輸協(xié)調發(fā)展與頂層設計奠定了基礎。按照深化交通運輸高質量發(fā)展的要求，推動“放管服”改革、推進行政審批制度改革，進一步下放投資項目審批權限和簡化手續(xù)。此階段改革的重點是按照黨的十八大精神進一步深化體制改革。

三、交通運輸改革發(fā)展經驗

經驗一：投融資體制改革——從破解資金短缺的瓶頸問題入手。改革開放初期，我國交通基礎設施嚴重短缺，鐵路僅5萬公里，公路不足90萬公里，港口萬噸級以上深水泊位僅130多個，民用機場不足80個，高速公路和高速鐵路更是無從談起，成為制約經濟社會發(fā)展的突出“瓶頸”。從改革開放初期的“衣衫襤褸”到如今的“衣冠得體”，主要歸功于投融資體制改革。提高養(yǎng)路費、征收車購費、“貸款修路、收費還貸”，探索出了政府出資、利用外資、銀行融資、社會籌資的多渠道融資方式，成功破解了交通建設資金短缺的難題。

經驗二：市場化改革——持續(xù)在交通運輸各領域實施市場機制改革與開放。從實行嚴格的計劃經濟體制，鐵路實行政企合一的運營方式，民航實行軍事化管理，到全面市場開放。40年的市場化改革，一個統(tǒng)一開放、競爭有序的交通運輸市場體系基本建立了起來，各類市場主體的活力得以有效激發(fā)，較好地滿足了經濟社會發(fā)展的貨運和出行需求。

經驗三：管理體制改革——以管理體制協(xié)調促進綜合運輸體系建設。改革開放40年，我國著眼于建設綜合交通運輸體系，在管理體制上先后撤銷民航總局，成立民航局并劃歸交通運輸部管理，將國家郵政局劃歸交通運輸部管理，撤銷鐵道部，成立國家鐵路局并由交通運輸部管理，將原農業(yè)部的漁船檢驗和監(jiān)督管理職責劃入交通運輸部，基本形成了交通運輸“大部制”管理體制，為推進現(xiàn)代綜合交通運輸體系高質量發(fā)展奠定較好的制度基礎。

四、交通運輸改革發(fā)展方向

部分領域需要進一步推進市場化改革。鐵路應加快市場化改革步伐，激發(fā)鐵路運輸?shù)氖袌龌盍Γ玫姆諊窠洕l(fā)展和居民出行。民航方面則應推進航空資源管理方面的改革，加大對低空、高空空域的開放力度，鼓勵航線資源市場充分競爭，促進通用航空和民用航空跨越式發(fā)展，適當降低民航企業(yè)設立門檻，鼓勵民航市場競爭，縮小與發(fā)達國家航空業(yè)的差距。

加大交通基礎設施投融資改革創(chuàng)新。進一步放寬市場準入，廣泛吸引社會資本，減少對外資、民營資本占比和準入門檻約束。

加強行業(yè)統(tǒng)籌管理。各行業(yè)條塊化管理依然較為普遍，綜合客運樞紐因條塊化管理存在換乘不暢、重復安檢等問題，亟待進行管理模式創(chuàng)新，以增強民眾出行的獲得感。

探索適應交通新業(yè)態(tài)發(fā)展的管理體制改革。增強對“互聯(lián)網(wǎng)+交通”等新業(yè)態(tài)、新模式的開放包容性和管理的高效化。

交通運輸改革發(fā)展趨勢。一是深化市場化改革。進一步推進市場開放，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)各類市場主體的活力。二是提升治理能力。政府應營造更加開放、公平的環(huán)境，提高行業(yè)治理能力水平，適應新時代交通運輸發(fā)展要求。

五、交通大國邁向交通強國

基礎設施網(wǎng)絡。進一步推進高質量交通基礎設施建設;加快融入國際交通運輸體系，打造面向全球的國際大通道;創(chuàng)新投融資方式，加快補齊中西部地區(qū)、城市群的交通基礎設施短板，建設與社會主義現(xiàn)代化強國相適應的綜合交通基礎設施網(wǎng)絡。

品質運輸服務。通過市場化改革與技術進步，為居民出行提供更舒適、快捷、體驗性更強的客運服務。為社會提供更高效、低成本的運輸物流服務，支撐國民經濟高質量發(fā)展。

市場化改革。加快交通運輸行業(yè)市場化改革，激發(fā)交通運輸行業(yè)發(fā)展活力。促進智慧智能交通、交通新業(yè)態(tài)的迭代創(chuàng)新和新技術的廣泛應用，增加交通運輸行業(yè)的科技含量。

治理能力現(xiàn)代化。交通運輸治理能力現(xiàn)代化，健全與交通強國相適應的管理體系、法制體系、市場體系和政策體系。