深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中若干問題的探討
—— 以浙江省寧波市為例

■ 文 / 陳 俊

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村改革中具有“四梁八柱”性質(zhì)的改革，是涉及農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的一件大事。在第一、第二批全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，2018年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部又開展了第三批試點(diǎn)工作，浙江省寧波市被確定為第三批試點(diǎn)單位，也是首批整市試點(diǎn)單位，將在鞏固完善改革成果、加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、深化推行農(nóng)村小微權(quán)力清單制度、探索股權(quán)權(quán)能改革、發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)等方面作進(jìn)一步深化。筆者對(duì)寧波農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)試點(diǎn)過程中遇到的一些重點(diǎn)問題進(jìn)行了思考研究，并提出對(duì)策建議。

一、寧波市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本情況

1.農(nóng)村股份合作制改革基本完成。寧波從1993年起就探索將股份制引入近郊村經(jīng)濟(jì)合作社，解決村級(jí)集體發(fā)展和福利分配需要問題，2000年起擴(kuò)大試點(diǎn)并在全市推行，2014年至2015年全面推進(jìn)，目前共有2808個(gè)社完成了改革，占總數(shù)的99.6%，共有419萬人成為股份經(jīng)濟(jì)合作社股東。

2.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能改革成效明顯。充分保障農(nóng)民的收益分配權(quán)，推進(jìn)有收益的村社依法規(guī)范分紅，使農(nóng)民有更多獲得感，截至2018年底，全市累計(jì)分紅總額238.6億元，其中2018年分紅31.2億元，股東人均分紅744元。積極探索股權(quán)抵質(zhì)押擔(dān)保，從2009年起，寧波陸續(xù)在一些區(qū)縣（市）開展了農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)抵質(zhì)押貸款試點(diǎn)工作，截至2018年底，全市累計(jì)已有2266戶農(nóng)戶獲得股權(quán)質(zhì)押貸款，貸款總額2.5億元。

3.農(nóng)村集體資產(chǎn)管理較為規(guī)范。建立健全了“三資”管理制度、“村民說事”制度和村級(jí)小微權(quán)力清單制度；搭建了農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)、農(nóng)村信息公開平臺(tái)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)；建立了會(huì)計(jì)、審計(jì)、民主、網(wǎng)絡(luò)和檢查的五位一體的多層次多方位的監(jiān)督體系。到2018年底，3個(gè)區(qū)縣（市）被認(rèn)定為全國(guó)農(nóng)村集體“三資”管理示范縣，全市10個(gè)區(qū)縣（市）全部被認(rèn)定為省級(jí)農(nóng)村集體“三資”管理規(guī)范化縣。

4.村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)良好。2017年以來，寧波深入貫徹實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鞏固提升全面消除集體經(jīng)濟(jì)薄弱村成果，積極探索新形勢(shì)下村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式、扶持途徑和發(fā)展模式，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好。2018年，全市行政村總收入全部達(dá)20萬元以上，經(jīng)營(yíng)性收入全部達(dá)5萬元以上。

二、存在的主要問題

1.成員界定面臨新的困擾。由于寧波農(nóng)村股份合作制改革開展較早，在成員界定上主要以戶籍性質(zhì)判定，在股權(quán)管理上先行改革的社主要實(shí)施“確權(quán)到人”，成員權(quán)和股權(quán)高度統(tǒng)一，即成員必有股權(quán)，有股權(quán)的必是成員（包括戶口不在村內(nèi)的股東），新生人員的成員權(quán)獲得只能通過繼承，這在當(dāng)時(shí)是符合寧波實(shí)際的。但隨著各項(xiàng)改革的快速推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)正在發(fā)生深刻的變化，一是戶籍制度改革后，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)戶籍的分界取消，原本立足于戶籍性質(zhì)的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定辦法已難以適應(yīng)當(dāng)下新形勢(shì)；二是新生人員只能通過繼承股份獲得成員權(quán)的制度設(shè)計(jì)造成成員的老齡化問題，不利于集體經(jīng)濟(jì)組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)管理；三是實(shí)行不同股權(quán)管理制度的村社之間的人口流動(dòng)會(huì)造成兩頭不靠（動(dòng)態(tài)村到靜態(tài)村）或兩頭都有（靜態(tài)村到動(dòng)態(tài)村）的情況，造成一系列的矛盾糾紛。這些情況都需要進(jìn)行深入研究，按各地實(shí)際，完善成員界定辦法。

2.收益分配不夠規(guī)范。存在以福利分配代替股份分紅和“只顧分紅，不顧發(fā)展”等情況。一些村社雖然已完成了股改，但仍未正常開展收益分配工作，而以福利分配的名義發(fā)放各種補(bǔ)貼，如節(jié)日費(fèi)、糧食補(bǔ)貼、水電物業(yè)補(bǔ)貼、有線電視和電話補(bǔ)貼等，發(fā)放對(duì)象既有股東，也有戶口在冊(cè)的沒有股權(quán)的村民。一些村社分配速度與可持續(xù)發(fā)展要求不協(xié)調(diào)，不注重發(fā)展實(shí)際情況，存在過度分配的情況，直接影響了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，成為農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

3.股權(quán)權(quán)能未能得到有效發(fā)揮。目前國(guó)家層面并無法律法規(guī)對(duì)集體資產(chǎn)股權(quán)的管理使用和處置等作出相關(guān)規(guī)定，股權(quán)的權(quán)能拓展仍存在著一些政策上和制度上的障礙，國(guó)家規(guī)定現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍，股權(quán)的價(jià)值得不到充分體現(xiàn)，不利于權(quán)能的發(fā)揮，同時(shí)，由于當(dāng)前股權(quán)的繼承、轉(zhuǎn)讓、退出相關(guān)管理辦法還不夠完善，造成權(quán)能拓展面小量少。

4.農(nóng)村集體資產(chǎn)管理有待加強(qiáng)。隨著城市化的發(fā)展和農(nóng)村改革的深入推進(jìn)，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理又面臨許多新情況和新問題，主要表現(xiàn)在個(gè)別基層干部思想上仍存在松懈僥幸心理，搞上有政策、下有對(duì)策，逃避監(jiān)督；一些地方家底不清、制度不全、機(jī)制不活、動(dòng)力不足、制約不夠等現(xiàn)象仍然存在，一些損害集體和農(nóng)民群眾合法權(quán)益的行為仍有發(fā)生；農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管手段還有待創(chuàng)新，集體資產(chǎn)數(shù)據(jù)管理、分析、應(yīng)用的信息化程度仍然較低。

5.集體經(jīng)濟(jì)組織稅收負(fù)擔(dān)變重。集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼后，實(shí)行五證合一，按要求應(yīng)向稅務(wù)部門報(bào)稅和繳稅，寧波的集體經(jīng)濟(jì)收入以物業(yè)租賃收入為主，據(jù)了解，集體經(jīng)濟(jì)組織物業(yè)出租繳納的稅費(fèi)與一般企業(yè)一致，共需繳納所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城建稅、地方教育附加費(fèi)、教育附加費(fèi)等7項(xiàng)稅費(fèi)，綜合稅負(fù)在20%左右，成員的分紅收入受到很大影響，在一定程度上影響了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的積極性。

三、對(duì)策建議

1.完善成員界定辦法。一是要完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定辦法。依照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則，積極引導(dǎo)符合條件的“確權(quán)到人”的社向“量化到人，確權(quán)到戶”轉(zhuǎn)變，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份。二是要建立成員和股東清冊(cè)。要按照成員認(rèn)定辦法，做好成員和股東認(rèn)定工作，并將名單錄入到集體資產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)中，實(shí)行信息化管理，發(fā)生人員變動(dòng)要及時(shí)變更。

2.加強(qiáng)股權(quán)管理。一是實(shí)行股權(quán)管理信息化。建立股權(quán)管理信息系統(tǒng)，將股東情況、股份份額等信息納入平臺(tái)管理，及時(shí)更新股權(quán)變動(dòng)情況。二是推進(jìn)股權(quán)權(quán)能改革。推動(dòng)制定集體資產(chǎn)股權(quán)抵押、擔(dān)保制度，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。推動(dòng)制定股權(quán)繼承、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予等流轉(zhuǎn)制度，明確有償退出的范圍、條件和程序，促進(jìn)股權(quán)流轉(zhuǎn)，激活股權(quán)權(quán)能。建議對(duì)符合已撤村建居、集體土地全部被征收、成員全部納入城鄉(xiāng)居民社保體系、農(nóng)村社區(qū)全部劃入城鎮(zhèn)建成區(qū)、社區(qū)基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和均等化條件的社股權(quán)允許社外流轉(zhuǎn)。

3.規(guī)范股份分配制度。綜合考慮村級(jí)收入、貨幣資金存量等情況，合理控制每年分配額度。按照“效益決定分配”的原則，處理好分配和積累的關(guān)系，明確政策紅線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要加強(qiáng)指導(dǎo)，制定出臺(tái)收益分配辦法，收益分配方案要報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核后，經(jīng)股東（代表）大會(huì)審議通過后實(shí)行，不得過度分配，禁止舉債分配。對(duì)尚未實(shí)行按股分紅的股份經(jīng)濟(jì)合作社要積極推動(dòng)村民福利分配向股東按股分紅轉(zhuǎn)變。

4.強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理。深入貫徹落實(shí)中央、省相關(guān)法律法規(guī)和政策，健全完善農(nóng)村小微權(quán)力清單制度，落實(shí)民主理財(cái)、規(guī)范財(cái)務(wù)公開，強(qiáng)化非生產(chǎn)性開支監(jiān)督和票據(jù)管理，強(qiáng)化財(cái)務(wù)收支審計(jì)、干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任等專項(xiàng)審計(jì)，建立問題移交、定期通報(bào)和責(zé)任追究制度，堅(jiān)決杜絕侵犯農(nóng)民利益“微腐敗”發(fā)生。加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理信息化建設(shè)，利用地理信息技術(shù)，推進(jìn)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、管理、發(fā)展、分配、監(jiān)督的“一張圖”信息化系統(tǒng)建設(shè)。

5.加快出臺(tái)集體經(jīng)濟(jì)組織稅收優(yōu)惠政策。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人，若完全適用企業(yè)稅法，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展，農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等均會(huì)產(chǎn)生不利影響，有關(guān)部門應(yīng)加快出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稅收優(yōu)惠政策。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向其成員發(fā)包資源性資產(chǎn)獲得的租金收益，建議開具農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一收據(jù)即可，免征有關(guān)稅費(fèi)；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員按資產(chǎn)量化份額從集體獲得的收益，不同于一般投資所得，建議免征相關(guān)稅費(fèi)。