PPP模式推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化探究

王鋮 羅培坤 房代香 梁楚銳 陳錫云 葉小虎

【摘要】通過實(shí)地走訪調(diào)研廣西實(shí)踐中的PPP項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)了項(xiàng)目在開展過程中普遍存在著民營資本參與程度低、大眾認(rèn)知和參與程度低等問題，繼而相應(yīng)提出了政府、企業(yè)權(quán)責(zé)明確、完善相關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)機(jī)制等對(duì)策與建議，助力PPP項(xiàng)目發(fā)展，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

【關(guān)鍵詞】PPP 實(shí)踐 問題 對(duì)策

一、理論基礎(chǔ)

當(dāng)前，PPP模式的推行與當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇的大環(huán)境密不可分：由于依靠基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)拉動(dòng)GDP增長，進(jìn)而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長，這種需要投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長方式本身便需要大量資金的支持，而大部分地區(qū)地方政府難以提供如此大規(guī)模的資金支持，便要通過相應(yīng)的政府融資平臺(tái)進(jìn)行相應(yīng)的工程項(xiàng)目融資，而在如今國家嚴(yán)控地方政府債務(wù)規(guī)模，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)考量下，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生，通過大量公共項(xiàng)目的建設(shè)，進(jìn)一步提高政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給量和覆蓋面，從而在質(zhì)和量上推動(dòng)基本公共服務(wù)的均等化，進(jìn)一步推進(jìn)政府的轉(zhuǎn)型和改革。但是，在實(shí)操過程中，仍舊面臨著操作不規(guī)范、不到位等問題，本文通過實(shí)地走訪政府、企業(yè)，對(duì)PPP項(xiàng)目調(diào)研，引發(fā)了思考，得出了相關(guān)結(jié)論。

二、問題分析

（一）項(xiàng)目參與者多為具有雄厚背景的國企、央企，民營資本參與程度低

現(xiàn)實(shí)中，我國現(xiàn)在正處于深化改革的試水期，PPP項(xiàng)目多為耗資大、時(shí)間長，具有長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)效益的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目對(duì)于前期資金投入巨大，技術(shù)水平要求高，且企業(yè)要承擔(dān)巨大的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于民營企業(yè)來說，是急劇挑戰(zhàn)的項(xiàng)目，企業(yè)在沒有國家扶持的情況下，不會(huì)冒險(xiǎn)。以南寧那考河為例，那考河治理的花費(fèi)不菲，項(xiàng)目總投資額達(dá)到11.9億元。并非全部由民營企業(yè)參與，而是政府與社會(huì)投資方簽訂了10年協(xié)議，兩年建設(shè)所需的11.9億元的資金，除了由政府方出資代表與社會(huì)資本共同出資注冊(cè)成立項(xiàng)目公司的2億元外，所需其他項(xiàng)目資金均由社會(huì)資本負(fù)責(zé)籌措，在國家的合作下一些民營企業(yè)才敢參與。

PPP項(xiàng)目開展的時(shí)間通常長達(dá)20 30年，在此項(xiàng)目運(yùn)營期間，將面對(duì)許多不確定性問題，比如政策變換風(fēng)險(xiǎn)，政府可能在某個(gè)時(shí)期不能考慮到參與PPP項(xiàng)目的民營企業(yè)的利益，更改了政策。除此之外，政府換屆以及與政府簽訂合同等都會(huì)影響民間資本投資。因此政府的履約、權(quán)責(zé)利分配、績效考核、信用風(fēng)險(xiǎn)等方面仍是政府與民營企業(yè)正在考慮并亟待解決的問題。

（二）PPP項(xiàng)目專業(yè)人才缺乏

PPP不同于一般的特許經(jīng)營，PPP模式的交易結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，因而單項(xiàng)技能的從業(yè)人員其實(shí)并不完全能夠符合PPP這一經(jīng)營模式對(duì)工作人員的要求。PPP從業(yè)者，無論是從事項(xiàng)目投資、咨詢服務(wù)、工程管理，還是作為政府部門的專門管理人員，都應(yīng)當(dāng)有較高的專業(yè)素養(yǎng)，需要有財(cái)政、法務(wù)、商務(wù)、金融和管理等多個(gè)方面的專業(yè)知識(shí)，并且要對(duì)PPP的整個(gè)流程有深刻的理解和經(jīng)驗(yàn)。目前，掌握有項(xiàng)目及運(yùn)營管理、土木工程技術(shù)、會(huì)計(jì)金融、法律、財(cái)務(wù)管理等方面知識(shí)的單一型人才并不缺乏，急需的是集成了各方面知識(shí)的復(fù)合型人才。PPP人才缺乏又主要體現(xiàn)在以下兩方面：

（1）PPP專業(yè)人才數(shù)量短缺。隨著近些年國內(nèi)PPP市場發(fā)展迅速，推出的項(xiàng)目數(shù)量、規(guī)模都持續(xù)增加，因而對(duì)從業(yè)人員的數(shù)量必然在增加。然而目前整個(gè)市場上具備相應(yīng)的PPP知識(shí)和有項(xiàng)目實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的合格從業(yè)者相對(duì)缺乏，這也在一定程度上使得一些比較好的PPP項(xiàng)目無法落地。盡管有些已經(jīng)落地的項(xiàng)目，也可能會(huì)由于缺乏合格的咨詢管理人員的指導(dǎo)，操作管理過程不規(guī)范，從而這也有可能為以后的運(yùn)營埋下較大的隱患。

（2）PPP人才供給結(jié)構(gòu)不合理。由于PPP項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域較多，要求從業(yè)人員必須具有復(fù)合型的知識(shí)結(jié)構(gòu)。例如，近些年導(dǎo)致PPP項(xiàng)目落地難的一個(gè)重要影響因素就是融資難，而之所以融資難的一個(gè)重要原因是缺乏復(fù)合型PPP人才。就是說既具備有金融知識(shí)，同時(shí)又具備PPP項(xiàng)目實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，并能將其融合貫通，將各種金融產(chǎn)品和PPP項(xiàng)目有效鏈接的人才數(shù)量短缺，這在很大程度上影響了各種類型金融機(jī)構(gòu)介入PPP項(xiàng)目的程度以及深度。

三、對(duì)策與建議

（一）政府、企業(yè)權(quán)責(zé)明確、各司其職，提高契約意識(shí)，建立誠信機(jī)制

政府在PPP項(xiàng)目中要轉(zhuǎn)變角色，要由運(yùn)動(dòng)員變身為裁判員與服務(wù)員的角色，要監(jiān)督、管理好PPP項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營，規(guī)劃好項(xiàng)目進(jìn)度，督促好項(xiàng)目的質(zhì)量，把好關(guān)口，協(xié)調(diào)好各方利益。

企業(yè)要利用好自身的企業(yè)身份優(yōu)勢，撬動(dòng)更多的資金的同時(shí)，也要從專業(yè)性的角度提供專業(yè)服務(wù)，推進(jìn)項(xiàng)目的建設(shè)與竣工。

政府、企業(yè)之間應(yīng)當(dāng)簽訂合同，在契約精神下明確雙方權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，使雙方處于平等地位，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)機(jī)制

目前，民營資本由于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、信譽(yù)、資金以及技術(shù)實(shí)力等方面的原因，較少參與PPP項(xiàng)目建設(shè)。因此，政府在未來可以出臺(tái)相關(guān)的政策，配以規(guī)范的法律法規(guī)，設(shè)立合理的經(jīng)濟(jì)責(zé)任義務(wù)機(jī)制及驗(yàn)收評(píng)價(jià)機(jī)制，降低相關(guān)準(zhǔn)入門檻，減少民營資本參與PPP項(xiàng)目的阻礙，更好地引導(dǎo)民營資本參與到政府公共項(xiàng)目的投資和建設(shè)中來。

（三）推進(jìn)配套改革，健全補(bǔ)貼機(jī)制，保障社會(huì)資本的合法權(quán)益

PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)重大改革，吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，是一個(gè)不斷創(chuàng)新的過程，包括理論創(chuàng)新、治理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等等，所以在PPP項(xiàng)目的推進(jìn)過程中，應(yīng)循序漸進(jìn)地推進(jìn)改革，深化改革，確保配套改革同步推進(jìn)，健全財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，保障民間資本的合法權(quán)益。

綜上所述，PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)作過程中，會(huì)遇到一些困難。根據(jù)我們實(shí)地走訪，調(diào)研，但是只要各方協(xié)調(diào)，齊心協(xié)力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)將會(huì)落實(shí)得更好，將會(huì)更加惠及民生。