我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層疫情防控法治化實踐與完善對策

翁孫哲

（浙江警察學院，浙江 杭州 310053）

2020年1月以來，我國累計新型冠狀病毒肺炎確診病例達8萬多人。在黨中央國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導下，全國人民萬眾一心，投入這場沒有硝煙的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)中。許多省宣布啟動公共衛(wèi)生事件一級響應機制，以最高響應等級來應對疫情。目前，防控進入良好態(tài)勢，一些地方已經(jīng)推動疫情防控與復工復產(chǎn)同時進行。在此次疫情防控中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣級人民政府職能部門的派出機關(guān)，直接指導、溝通、聯(lián)系村委會與居委會等抗疫工作，不辭辛勞，堅守崗位，做疫情防控卡點的“守護者”和疫情防控知識的“普及者”，為抗擊疫情做出了貢獻，踐行著新時代“楓橋經(jīng)驗”，積極履行“全時空守護平安、多元化化解矛盾、零距離服務(wù)群眾”的職責。

習近平總書記指出，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。[1]鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層積極落實習總書記的指示精神，用法治思維與法治方式進行防控，推動疫情防控法治化。

一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府疫情防控法治化的積極做法

（一）采用多種形式進行有關(guān)疫情法律法規(guī)的宣傳

1.及時解釋重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應的依據(jù)

《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》是應對疫情主要的法律依據(jù)。我國許多省份實行重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應，個別群眾會認為是否預防過度了，執(zhí)法人員及時向人民群眾宣傳一級響應機制的法律依據(jù)以及相應的手段和措施，事后證明啟用一級響應機制是完全正確的。

2.針對特殊群體進行警示性宣傳教育

本次疫情正值春節(jié)期間，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)從疫情重點地區(qū)返鄉(xiāng)人員較多，給當?shù)匾咔榉揽貛磔^大壓力，基層政府及時對這些人員進行隔離，并對與其密切接觸者進行警示，及時做好居家隔離。特別強調(diào)從疫情重點區(qū)域返鄉(xiāng)的或者與確診患者有密切接觸的人員，及時主動向各地村委會、居委會報告。如果隱瞞不報，自己被確診或者感染他人的，就可能符合妨害傳染病防治罪，需要承擔刑事責任。另外，根據(jù)“兩高”的司法解釋，新冠肺炎確診患者或者疑似患者，拒絕配合隔離治療，可能會構(gòu)成過失以危險方法危害公共安全罪。對這些剛性刑事責任的宣傳，有助于減少一些確診患者或者疑似患者擴散病毒傳播風險的行為。

3.注重以案釋法的形式宣傳守法的重要性

疫情期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層利用互聯(lián)網(wǎng)、廣播、村社區(qū)的宣傳欄，宣傳國家有關(guān)維護市場秩序的法律法規(guī)及司法解釋，通過典型案例的形式，通俗易懂地向村民居民們宣傳生產(chǎn)出售假藥劣藥、不合格防治防護品、不合格醫(yī)療器械，虛假廣告，哄抬物價等違法行為的法律后果，告誡廣大經(jīng)營者誠實經(jīng)營的重要性，也讓人民群眾認識到依法防控的必要性。

4.采用標語的形式進行動員

用標語進行宣傳是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層組織慣常采用的做法，這種做法簡單明了，能清晰地反映政府的意圖及對人民群眾行為上的要求。本次疫情防控中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦人民政府以及村委會等組織將《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》中的內(nèi)容體現(xiàn)在標語中，使當?shù)厝嗣袢罕娬J識到疫情的形勢嚴峻、個人的義務(wù)及不承擔義務(wù)的后果。特別是一些標語體現(xiàn)了對人民群眾權(quán)利的尊重，如一些標語勸導人民群眾為以后更好地享受權(quán)利，可以暫停行使某一權(quán)利；一些標語體現(xiàn)了對生命權(quán)、健康權(quán)的尊重。[2]

（二）采取的防控措施于法有據(jù)

我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第40條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)助衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)做好疫情信息的收集和報告、人員的分散隔離、公共衛(wèi)生措施的落實工作。一些省人大常委會專門就疫情防控工作做出決定①如《浙江省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于依法全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》，對浙江省疫情防控工作的基本原則和總體要求、各級政府職責、單位和個人權(quán)利義務(wù)、信息公開、司法保障以及法律責任等作出了規(guī)定。，為凝聚各級政府、企事業(yè)單位和個人的力量，共同參與疫情防控工作提供法治保障，這些決定賦予縣級以上人民政府采取臨時性應急行政管理措施的權(quán)力。根據(jù)此授權(quán)，一些地方采取了防疫管理、隔離觀察、道口管理、停止車輛通行、設(shè)置卡點等措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照法律法規(guī)和人大常委會的決定，積極履行職責，開展轄區(qū)內(nèi)的從疫情重點地區(qū)返鄉(xiāng)人員的排查工作，并對這些人員進行居家隔離或強制隔離，指導本轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村、社區(qū)的收集、核實、登記以及信息報送工作，有效減少人員流動，對疫情防控起到了積極作用。

隨著疫情防控形勢逐漸好轉(zhuǎn)，一些地方推動復工復產(chǎn)，出臺一些關(guān)于復工復產(chǎn)的規(guī)范性文件，其中有關(guān)稅收和信貸政策會對企業(yè)產(chǎn)生影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面在本轄區(qū)積極貫徹落實這些政策，同時也向轄區(qū)內(nèi)企業(yè)積極宣講，引導企業(yè)要合法合規(guī)復工復產(chǎn)，特別是依照有關(guān)規(guī)定督促企業(yè)及時支付勞動者工資。

（三）強化運用專業(yè)機構(gòu)與專業(yè)知識化解矛盾

在疫情防控期間，基層社會的矛盾糾紛出現(xiàn)新的特點，一方面原有的糾紛類型繼續(xù)存在，另一方面由于疫情所引發(fā)的各種矛盾也凸顯出來，比較典型的有旅游合同糾紛、勞動合同糾紛、租賃合同糾紛等。疫情爆發(fā)后持續(xù)時間較長，對酒店業(yè)、旅游業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)等行業(yè)影響巨大，由于合同的長期性，租金問題已然成為出租方與承租方的關(guān)注焦點。勞動者在復工后感染新冠肺炎是否屬于工傷也是勞動者所關(guān)心的問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層充分調(diào)動公共法律服務(wù)機構(gòu)、各類調(diào)解組織、鄉(xiāng)賢調(diào)解委員會等積極參與矛盾化解。充分發(fā)揮在線矛盾糾紛多元化解平臺在解決租賃糾紛、勞動合同糾紛等中的作用，提高矛盾化解效率。特別是針對由于疫情所產(chǎn)生的民事糾紛，一些省的高級人民法院和中級人民法院，陸續(xù)出臺相關(guān)法律處理方法，形成了一些針對性較強的意見，為糾紛解決提供了指引?；鶎庸卜煞?wù)機構(gòu)、基層公安機關(guān)等組織積極采用、借鑒這些意見與做法，在對相關(guān)糾紛進行調(diào)解和處理時能夠做到理據(jù)充分。

（四）在提高疫情防控效率的同時注重公平

推行健康碼是浙江省在疫情防控領(lǐng)域的一大創(chuàng)新舉措，目前全國大多數(shù)省份都紛紛采用，表明了健康碼的有效性。健康碼一方面是對特定人員感染病毒風險可能性大小的證明，另一方面也是個人出行或返崗返工紙質(zhì)出行證的代替，大大方便了各地對外來流入人員的疫情風險甄別，提高了防控工作的效率。推行健康碼本質(zhì)上是政府提供的一項公共服務(wù)，政府在推行公共服務(wù)時，需要遵循平等與無歧視原則，不能使一些特殊群體產(chǎn)生被剝奪權(quán)利的感覺。

但是健康碼的使用以智能手機為前提，部分特困群體和老年人并沒有智能手機，當他們出行坐公交或去超市買菜需要出示健康碼時，由于缺少健康碼的載體而無法享受到健康碼的便利。有人擔心，推行健康碼形成了對極少部分群體的不平等對待，與法治的精神相違背。為解決這一問題，浙江省一些地方及時進行了一定的探索，如衢州開化縣村頭鎮(zhèn)將老人的健康碼打印出來，做成胸牌式健康碼；紹興規(guī)定，無健康碼的老年人可到所在村（社區(qū)）登記申領(lǐng)通行證，由所在村（社區(qū)）負責審核，并統(tǒng)一到屬地派出所辦理通行證[3]。這些做法既符合新時代“楓橋經(jīng)驗”所要求的“零距離服務(wù)群眾”，也能解決政府在提供公共服務(wù)的公平性問題。

總體而言，在抗擊本次新冠肺炎疫情的過程中，浙江省在實現(xiàn)依法防控方面可圈可點，為實現(xiàn)習近平總書記“堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策”[4]的要求提供了浙江方案和浙江經(jīng)驗。但是我們也應該看到，在基層新冠肺炎疫情防控的實踐中，也存在一些與新時代“楓橋經(jīng)驗”不相符合的做法，需要引起警惕，應當及時予以糾正。

二、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層疫情防控法治化存在的問題

（一）一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層在履行職責過程中存在越位、缺位等情形

1.一些基層人民政府默許甚至要求轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村采用過激的防控措施，包括挖土斷路、隨意設(shè)卡，阻止一切外村人員入村，引發(fā)群眾的不滿，特別是對一些正常的省道交通的切斷，已經(jīng)超出法律的授權(quán)。我國《傳染病防治法》第42條規(guī)定，縣級以上人民政府在疫情期間經(jīng)過上一級政府同意，封閉可能造成傳染病擴散的場所。該法第41條規(guī)定，所在地的縣級以上地方人民政府可以對已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場所或者該場所內(nèi)的特定區(qū)域的人員，實施隔離措施?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》規(guī)定了縣級以上人民政府可以依法對傳染病疫區(qū)實行封鎖①《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第33條規(guī)定：根據(jù)突發(fā)事件應急處理的需要，突發(fā)事件應急處理指揮部有權(quán)緊急調(diào)集人員、儲備的物資、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備；必要時，對人員進行疏散或者隔離，并可以依法對傳染病疫區(qū)實行封鎖。，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責做出了具體規(guī)定②《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第40條規(guī)定：傳染病暴發(fā)、流行時，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及居民委員會、村民委員會應當組織力量，團結(jié)協(xié)作，群防群治，協(xié)助衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)做好疫情信息的收集和報告、人員的分散隔離、公共衛(wèi)生措施的落實工作，向居民、村民宣傳傳染病防治的相關(guān)知識。。從中可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有決定實施隔離、封閉場所的權(quán)力。在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的一些道路屬于國家所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是代表國家行使管理，依據(jù)我國《公路法》第7條規(guī)定，任何單位和個人不得非法占用公路，自行挖土斷路、設(shè)置障礙的行為，也違反了《公路法》的規(guī)定。

2.一些基層政府違規(guī)征用當?shù)仄髽I(yè)的財物?！秱魅静》乐畏ā访鞔_規(guī)定了疫情期間征用的條件及主體，縣級以上人民政府才有征用的權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府沒有征用的權(quán)力。由于一些基層政府財政有限，設(shè)備物資不足，便通過變相借用的名義，向當?shù)仄髽I(yè)征用車輛和物資，其中的一些企業(yè)積極主動地參與疫情防控，也有一些企業(yè)基于政府“顧全大局”“配合政府工作”等理由提供了物資。

3.一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層在履職上存在缺位。疫情就是命令，防控就是責任。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與工作人員在信息報送、人員分散隔離上不盡責，導致轄區(qū)內(nèi)發(fā)生聚集性事件，增加了病毒傳染的風險。與此同時，即使在疫情期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行管理經(jīng)濟社會事務(wù)的職責也并不會減輕，包括要依法對特定困難群體進行扶助，如失獨家庭、孤寡老人、精神障礙者?？傮w上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在村委會的共同支持協(xié)作下，對農(nóng)村、社區(qū)的困難群體情況掌握清楚，并對他們在疫情期間的生活進行了扶助，但也存在一些地方基層干部走訪社區(qū)次數(shù)少、沒有走家串戶、底數(shù)掌握不清的情況。一些地方由于交通停運，出行困難群體無法及時就醫(yī)，進而導致病情加重。此外，對一些已經(jīng)存在的矛盾糾紛沒有及時排查、作出預案，使得在疫情期間，在相對狹小的農(nóng)村熟人社會生活空間，一些矛盾顯現(xiàn)出來，增加了基層組織投入在矛盾化解中的資源，使疫情防控的資源相應減少。

（二）公安機關(guān)對特定人員的行政處罰適用法律依據(jù)不當

在疫情防控期間，全國許多縣級政府都發(fā)布公告，要求來自武漢等疫情重點地區(qū)的人員或與疫區(qū)人員有明確接觸史的人員，主動到村社區(qū)登記。紹興市公安局于2020年2月2日發(fā)布了《關(guān)于嚴厲打擊新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間違法犯罪的通告（二）》，規(guī)定“不配合疫情排查登記，隱瞞到過疫情嚴重地區(qū)或與確診、疑似新型冠狀病毒感染的肺炎人員密切接觸的，依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條第一款第一項的規(guī)定，以拒不執(zhí)行緊急狀態(tài)下的決定、命令予以處罰”[5]。紹興市的一些公安派出所依據(jù)該規(guī)定，對個別不配合的人員進行行政拘留，其他地方的公安派出所也有類似做法[6]。這種做法適用法律依據(jù)不當，理由如下：

《治安管理處罰法》第50條第1款第1項規(guī)定：“拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款?！薄锻话l(fā)事件應對法》中對應急狀態(tài)與緊急狀態(tài)進行了區(qū)分，該法側(cè)重規(guī)定了應急狀態(tài)下政府的權(quán)力與職責。我國《憲法》第67條和第89條分別授予全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院有相應的緊急狀態(tài)決定權(quán)①我國《憲法》第67條規(guī)定: 全國人民代表大會常務(wù)委員會決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)。第89條規(guī)定:國務(wù)院依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)。。但在此次新冠肺炎疫情中，全國人大常委會并沒有宣布全國或個別省進入緊急狀態(tài)，國務(wù)院也并沒有宣布省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)，只是將新型冠狀病毒列入乙類傳染病，并按甲類傳染病管理。那么省、市、縣各級人民政府為應對疫情所發(fā)布的決定與命令，就不能被認為是緊急狀態(tài)下發(fā)布的決定與命令，相應地，公安機關(guān)也就不能依據(jù)《治安管理處罰法》第50條第1款第1項對相對人進行行政處罰，因為《行政處罰法》第9條規(guī)定，限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。

當然，從社會效果和疫情防控的需要來看，從重點地區(qū)返回的人員沒有及時報告，沒有居家隔離或徑行外出，若最后此人被確診為感染新型冠狀病毒，可能會感染他人，引發(fā)鄰里糾紛，甚至引發(fā)恐慌，對此可以妨害傳染病防治罪定罪處罰。[7]如果隱瞞不報的人員沒有被確診，也沒有感染他人，也可以依據(jù)《治安管理處罰法》第50條第2款“阻礙國家機關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)”的規(guī)定予以行政處罰。雖然我國《傳染病防治法》并沒有規(guī)定個人的主動報告義務(wù)，但是規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有信息報送的義務(wù)，村、社區(qū)有配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行人員排查和信息收集的義務(wù)，任何個人都有配合的義務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層可以通過人員排查、接收村民舉報以及利用高鐵民航的大數(shù)據(jù)來掌握轄區(qū)內(nèi)從疫情重點地區(qū)返回人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以與村委會社區(qū)工作人員一起上門對這些人員的行蹤軌跡和流行病學史進行核實，如果相對人不配合工作，就可以適用《治安管理處罰法》第50條第2款進行處罰。

（三）一些隔離措施明顯違反比例原則

所謂比例原則，是指行政機關(guān)為維護社會秩序、實現(xiàn)公共利益，可能需要侵犯人民群眾的利益時，應當選擇對人民群眾的損害最小的方式進行，將這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)；如果存在其他更好的方法時，應選擇其他更好的方法?！靶姓C關(guān)實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的，應當避免采用損害當事人權(quán)益的方式?！盵8]

為實現(xiàn)防控疫情的需要，部分地區(qū)對來自重點疫區(qū)的人員采取“強制居家隔離十四天”的防控措施，不可否認，這種隔離是完全有必要的，是完全符合《傳染病防治法》規(guī)定的。但同時也應看到，隔離本質(zhì)上是一種限制人身自由的舉措。一些社區(qū)將隔離人員的家門用鐵鏈鎖住，或者在居家隔離人員家門口安裝監(jiān)控，這些做法雖然效果明顯、成本低、投入人員少，但卻會引發(fā)人民群眾的投訴，甚至造成被隔離人員的心理抗拒。這不僅與新時代“楓橋經(jīng)驗”所要求的多元化化解矛盾的要求相違背，也是違反比例原則的。即使安裝監(jiān)控，如果監(jiān)控室沒有人一直在觀察監(jiān)控，也無法起到阻止被隔離人員外出的作用。

對這些來自重點疫區(qū)的人員，不能夠用鐵鏈鎖住的方式強制他們居家隔離。雖然可能會發(fā)生部分居家管理人員擅自外出的情形，但畢竟是少數(shù)。此時應該考慮是否存在其他的對被隔離人員影響更小的方式，公安派出所或社區(qū)應當明確告知他們違反強制居家隔離的法律后果，如果他們不服從居家隔離，完全可以適用《治安管理處罰法》第50條第2款的規(guī)定，進行行政處罰。

當然，有條件的地方應當對一些來自重點疫區(qū)的人員采用集中隔離的做法，特別是我國地方各個層面都存在著多種形式的屬于國家所有的培訓樓和學校宿舍，這些場所完全可以被調(diào)用來作為集中隔離的場所。

（四）侵犯公民隱私權(quán)的情形還存在

疫情期間，部分人民群眾對從武漢等地區(qū)返回的人員存在抵觸心理，一些微信群會傳播某鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)從武漢回來的人員的具體信息，包括姓名、身份證號、所坐高鐵班次、返回時間、在當?shù)鼐唧w住址等。普通群眾是無法獲得這些精確信息的，很大程度上是由于內(nèi)部工作人員責任心不強、保密意識較弱，將保密信息發(fā)送到微信群才導致被隨意轉(zhuǎn)發(fā)。據(jù)人民網(wǎng)報道，1月23日開始，浙江舟山本地微信群流傳著一份關(guān)于涉湖北籍人員的資料，警方查清是定海某社區(qū)一工作人員將內(nèi)部資料通過微信發(fā)給其丈夫張某，張某隨后將該資料發(fā)至其單位微信群，繼而引發(fā)網(wǎng)絡(luò)傳播。[9]這樣的信息擴散對從武漢回來的人員、湖北籍人員以及他們所在的村莊或社區(qū)，都帶來了顯著的負面影響。

[2]郭惠玲：《基于博弈論視角的電商價格戰(zhàn)分析》，《北京理工大學學報》（社會科學版）2014年第5期。

個人信息是自然人擁有的重要的人格利益，我國《民法總則》規(guī)定，自然人的個人信息受法律保護。對自然人個人信息的收集使用，要貫徹目的合法、使用范圍明確等原則，未經(jīng)信息主體的同意不得擅自披露他人的信息，否則可能會構(gòu)成侵權(quán)。為了疫情防控的需要，對自然人的隱私權(quán)進行一定程度的限制是完全必要的。一些地方政府將確診病人的居住鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱、行蹤軌跡公布出來，有助于這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)或與該人有過聯(lián)系的群眾及時做好防護。但是隱私權(quán)的限制，本質(zhì)上是公民權(quán)利的讓渡，并非沒有界限，即使是確診病人，政府也不能將其姓名、身份證號予以公布，更遑論將未確診的群眾的姓名、身份證號隨意上網(wǎng)轉(zhuǎn)發(fā)。

三、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層疫情防控法治化存在問題的原因分析

雖然我國在2003年經(jīng)歷過SARS，但是學術(shù)界與政府部門的一些人認為SARS是偶然事件，因此SARS之后，學術(shù)界對其研究較少，政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的體系建設(shè)與硬件建設(shè)也沒有明顯改進。面對疫情，無法像舉辦大型群眾性活動一樣事先做好先進的方案，并對可能出現(xiàn)的風險做出預案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府也是在準備不充分的情況下就上前線作戰(zhàn)，按照慣常思維形式管理經(jīng)濟社會事務(wù)。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府人員編制和財政資金缺乏

根據(jù)我國有關(guān)編制的法律法規(guī)，基層政府編制按照當?shù)毓芾斫?jīng)濟社會的需要確定，目前我國基層政府所承擔的事務(wù)繁多，縣級人民政府多個職能部門對應基層政府一個科室的局面大有存在，基層人員普遍事務(wù)多、工作繁重。突發(fā)而至的疫情，使基層人員緊缺的問題再一次浮現(xiàn)，此次疫情期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府工作人員舍小家為大家有目共睹，也反映出政府系統(tǒng)內(nèi)對基層人力資源支持不足。我國一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年年度的財政預算與其職權(quán)并不適應，財政資金緊張，無法為更好地履行經(jīng)濟社會管理職責提供物質(zhì)基礎(chǔ)。[10]一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要路面缺乏監(jiān)控設(shè)備，無法及時準確查找確診人員的行蹤軌跡，使得一些地方政府用強制性手段來阻斷交通減少人員流動。筆者指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府人員與財政資金缺乏的困境，并不是對基層政府履職不到位開脫，而是表明人員與財政資金缺乏也是構(gòu)成疫情防控法治化不足的一個因素。

（二）一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治文化認同有待增強

改革開放以來，我國社會主義法治體系日益健全，法治文化基礎(chǔ)日益穩(wěn)固，但由于我國地域廣闊、區(qū)域之間發(fā)展不平衡。一些偏遠地區(qū)、經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，由于歷史文化傳統(tǒng)、宗教禮俗、封建迷信、教育程度等因素的制約，法治文化認同感不深。一些基層干部習慣用當?shù)亍巴练椒ā?，用強制手段處理問題，宗旨意識較弱，沒有認識到社會主義法治理念的核心是“以人民為中心”；權(quán)力觀出現(xiàn)偏差，認為權(quán)力就是管人，行使權(quán)力就要謀取個人利益，沒有認識到權(quán)力的行使必須在法治的軌道上。[11]一些基層干部政績觀扭曲將完成上級交辦的任務(wù)或完成上級考核指標當成政績，為實現(xiàn)政績，侵害人民群眾權(quán)利也在所不惜。本次疫情中，正是一些基層干部缺乏法治文化認同，才出現(xiàn)過度執(zhí)法、粗暴執(zhí)法的現(xiàn)象，侵害了人民群眾的隱私權(quán)等人格權(quán)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)有待加強

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部法律素養(yǎng)不高制約著執(zhí)法規(guī)范化的能力基礎(chǔ)。部分基層政府人員沒有受過法律教育，法律素質(zhì)不高，對依法履職僅停留在口號上。以權(quán)代法還不同程度地存在，疫情防控期間，不了解或不顧《傳染病防治法》等法律法規(guī)對基層政府職責權(quán)限的規(guī)定，導致越位的情況發(fā)生。熟悉法條規(guī)定卻沒有法治理念，沒有用法治思維與法治方式來處理問題，打著“顧全大局”的名義而沒有守法。

其次，執(zhí)法監(jiān)督機制的不健全使執(zhí)法規(guī)范化缺乏剛性約束。執(zhí)法的評價機制不健全；紀檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督工作常態(tài)化需要落實，基層檢察機關(guān)存在不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督、不愿監(jiān)督的情況；執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部上級對下級的監(jiān)督流于形式；新聞媒體的監(jiān)督報喜不報憂，存在選擇性報道的情況。

四、完善我國基層疫情防控法治化的對策

目前，我國疫情防控取得了階段性勝利，已經(jīng)進入疫情防控與復工復產(chǎn)并存的時期。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層在新冠肺炎疫情防控法治化實踐中的不足之處，應當繼續(xù)發(fā)揚新時代“楓橋經(jīng)驗”，強調(diào)運用法治思維、法治手段，完善公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系;堅持人民的主體地位，以人民為中心；深化法治、德治、自治“三治融合”，提升基層執(zhí)法人員素質(zhì)；健全法律責任體系。

（一）完善公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系

此次疫情暴露出我國《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》等存在一些需要完善的地方。在疫情信息報告上，《傳染病防治法》規(guī)定了醫(yī)療機構(gòu)與疾控機構(gòu)應當遵循疫情報告屬地管理原則，按照國務(wù)院規(guī)定的或者國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的內(nèi)容、程序、方式和時限報告。此外，《傳染病防治法》第31條也規(guī)定了任何單位和個人的報告義務(wù)①《傳染病防治法》第31條規(guī)定：任何單位和個人發(fā)現(xiàn)傳染病病人或者疑似傳染病病人時，應當及時向附近的疾病預防控制機構(gòu)或者醫(yī)療機構(gòu)報告。，但是在疫情信息報告對象上僅限于疾病預防控制機構(gòu)或者醫(yī)療機構(gòu)，范圍過窄。對于具體個人不履行報告義務(wù)并沒有規(guī)定明確的行政責任，使公安機關(guān)無法直接依據(jù)《傳染病防治法》進行處理，也使得一些人產(chǎn)生不報告也不違法、不用受懲罰的僥幸心理，因此《傳染病防治法》需要在這方面去進行完善，同時也需要在《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》《治安管理處罰法》等法之間做好銜接，明確在甲類傳染病防控期間，全國人大或國務(wù)院及時宣布公共衛(wèi)生安全緊急狀態(tài)，使縣級以上人民政府在疫情防控期間，所做的措施法律依據(jù)更加明確，能使公安派出所對不履行報告義務(wù)的主體處罰時依據(jù)更加充分。

（二）牢固樹立“以人民為中心”的法治理念

我國是社會主義國家，為人民服務(wù)是黨的根本宗旨?！耙匀嗣駷橹行摹钡姆ㄖ卫砟钜笠咔榉揽毓ぷ骷纫S護人民群眾的生命安全和身體健康，同時也要依法保護人民的其他各項權(quán)利。

加大對“以人民為中心”的法治理念的宣傳教育。通過電視、網(wǎng)絡(luò)、自媒體等多種載體，以正面典型案例為牽引，以負面典型案例為警示，使廣大基層干部形成正確的宗旨觀、權(quán)力觀、政績觀。

牢固樹立比例原則，將比例原則的必要性、適當性與均衡性落到實處。比例原則不僅是行政法治的內(nèi)在要求，也是《突發(fā)事件應對法》的明確要求。政府行使權(quán)力，維護公共利益的目的合法性，不能取代手段的合法性與適當性，只有這樣才能減少對人民群眾的傷害。在復工復產(chǎn)階段，對于一些來自重點疫區(qū)需要居家隔離的人員進行集中隔離，對其他返崗返工人員，不需要采用過激的方法，更好地保護這些群體的權(quán)利。

依照公平合理的原則，對被征用企業(yè)的廠房設(shè)施進行補償。一些被征用企業(yè)為生產(chǎn)抗疫物資，短時間內(nèi)轉(zhuǎn)產(chǎn)，為抗擊疫情做了很大的貢獻。依法補償是政府不可推卸的責任，政府與企業(yè)可以協(xié)商采用多種方式進行補償。

（三）通過多種途徑提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法規(guī)范化

首先，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人員的執(zhí)法素質(zhì)?？傮w上看，我國基層執(zhí)法人員執(zhí)法素質(zhì)基礎(chǔ)較好，部分地方的執(zhí)法規(guī)范化也已成為典型。但是少數(shù)地方和人員身上還存在不適應新時代“楓橋經(jīng)驗”法治思維的薄弱環(huán)節(jié)，因此提升執(zhí)法隊伍法律素質(zhì)與執(zhí)法能力，是治理能力現(xiàn)代化的一項重要內(nèi)容。將應對疫情等公共衛(wèi)生事件的能力作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員培訓的重要內(nèi)容，突出《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》等法律法規(guī)的學習。也可以采用脫產(chǎn)培訓、視頻教學、跟班學習等多種途徑、多種形式提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法人員的素質(zhì)，杜絕粗暴執(zhí)法、生硬執(zhí)法的事件發(fā)生，維護社會和諧。

其次，切實發(fā)揮專業(yè)法律機構(gòu)在疫情防控中的作用。在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，已經(jīng)建立了公共法律服務(wù)機構(gòu)，律師業(yè)的發(fā)展迅速。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府應該建立基層政府法律顧問制度，在出臺一些防控措施時，聽取這些專業(yè)人士的意見。有條件的地方，可以組織基層政府人員與專業(yè)法律服務(wù)機構(gòu)人員共同編寫有關(guān)疫情防控等公共衛(wèi)生事件應對法律問題及程序要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府也可以吸收一些法律機構(gòu)的人士來掛職交流，為日常的公共衛(wèi)生事件應對提供智力支持。

（四）健全監(jiān)督機制

如果沒有監(jiān)督，公權(quán)力行使就缺乏外在約束，如果沒有問責，法律規(guī)定強制力大大弱化。疫情期間，執(zhí)法機關(guān)對抗拒疫情防控措施、危害公共安全、哄抬物價、擾亂市場秩序、造謠誹謗等行為依法進行處理，體現(xiàn)了法律的嚴肅性以及強化法律責任落實維護運行期間社會秩序的重要性。在當前疫情防控與復工復產(chǎn)并存的時期，依然需要強化監(jiān)督及問責制度推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層疫情防控的法治化。

一是，加大紀檢監(jiān)察監(jiān)督，對一些怠于履行職責人員及時問責。加大對網(wǎng)絡(luò)謠言以及隨意轉(zhuǎn)發(fā)涉及他人隱私信息的源頭查處力度，對一些缺乏責任心的工作人員及時問責，降低此類事件發(fā)生的概率。二是，真正落實上級對下級的內(nèi)部監(jiān)督，上級對辦案流程法律法規(guī)熟悉，能對執(zhí)法辦案中常見問題、引發(fā)關(guān)注的問題進行處理，糾正下級不規(guī)范的做法，使監(jiān)督更加日?；Ｈ?，充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，媒體的報道需要進一步完善，不能僅限于報道鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層疫情防控的好做法好經(jīng)驗，還需要客觀報道一些需要改善的問題。