關(guān)于農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”研究

摘 要 如今我國已經(jīng)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國變成了現(xiàn)代化的工業(yè)強國，民眾的物質(zhì)文化水平都已經(jīng)得到了很大的提升。但是總體來說，國內(nèi)農(nóng)村人口數(shù)量還是要多于城鎮(zhèn)人口數(shù)量，因此有關(guān)土地的法律制度也顯得十分重要，從古至今，土地問題都能夠直接影響到社會的穩(wěn)定性和發(fā)展，做好土地制度的建設(shè)有利于促進國家的繁榮昌盛。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”是當前社會必須解決的問題，引起了多方的重視，本文將基于《農(nóng)村土地承包法》以及《土地管理法》對農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的情況進行分析，并提出一些建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 宅基地 三權(quán)分置

作者簡介：黃琍，南京農(nóng)業(yè)大學研究生，研究方向：經(jīng)濟法學。

中圖分類號：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.336

在當前我國社會不斷發(fā)展的背景下，有關(guān)宅基地制度的建設(shè)顯得越來越重要。改革開放之后，關(guān)于土地使用流轉(zhuǎn)的模式就發(fā)生了很大的變化，宅基地從農(nóng)民個人私有到集體公有，形成了“一地兩權(quán)”的現(xiàn)象。國家也是高度重視農(nóng)民的宅基地制度建設(shè)，以此來解決農(nóng)民的基本生活住宅問題。2018年，中央一號文件就已經(jīng)針對農(nóng)民閑置宅基地以及閑置農(nóng)房政策進行了規(guī)定，明確了“三權(quán)分置”的模式。這種模式中，將農(nóng)村宅基地的所有權(quán)劃歸為了農(nóng)村集體，農(nóng)民只能對宅基地擁有使用的權(quán)利，其實這種模式與改革開放之后實行的土地承包制類似。

一、 “三權(quán)”解析

（一）農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)嘗試

目前，在很多農(nóng)村地區(qū)對宅基地的權(quán)利主體都還不夠明確，很多農(nóng)民長期在宅基地上蓋房居住，因此已經(jīng)誤認為宅基地的權(quán)利主體就是農(nóng)戶本身，擁有對這片土地的所有權(quán)利。但是通過對宅基地“三權(quán)分置”的推行，使得宅基地的權(quán)利主體更加明確，即農(nóng)村集體所有。在未進行明確時，很多管理工作都會面臨一些問題，使得很多地區(qū)的宅基地管理出現(xiàn)了一些混亂情況，甚至基層土地管理部門也不清晰這些宅基地的權(quán)利主體所在。還會有各地的村委會認為他們這些公權(quán)力組織是農(nóng)村宅基地的具有經(jīng)濟價值功能的所有權(quán)主體，因此在一些情況下就會損害農(nóng)民的正當權(quán)益。有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度方面，不同的省市在實踐方面略有差別。我國實行的《民法總則》得到了大量應(yīng)用，其中也對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度進行了規(guī)定。

在《民法總則》的編制過程中，需要能夠緊密貼合我國各地的實際情況，要符合我國的政治經(jīng)濟制度，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地位進行有效界定。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當要有利于農(nóng)民進行日常的生產(chǎn)實踐活動，對集體管轄的土地進行有效調(diào)配和管理。結(jié)合我國農(nóng)村地區(qū)的實際情況，農(nóng)民將土地看作是重中之重，土地也是農(nóng)村集體組織財產(chǎn)中最重要的部分。那么就應(yīng)當要加強對土地的使用管理，不屬于該組織的個人或群體不能夠享受到該組織的權(quán)益。我國十分重視農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展，一般不能夠隨意按照社會上其他經(jīng)濟組織那樣進行破產(chǎn)清算以及解散等，很多權(quán)益都是受到法律保障的。改革開放四十年，國內(nèi)農(nóng)村發(fā)展迅猛，很多事物也已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，有關(guān)農(nóng)村土地使用也已經(jīng)不能完全照搬傳統(tǒng)的管理模式，國內(nèi)很多省市都已經(jīng)對土地使用進行了一些初步探索。比如說，天津市薊州區(qū)就是我國開展農(nóng)村宅基地制度改革的試點地區(qū)。針對經(jīng)濟組織的屬性不同，對土地的權(quán)利主體劃分不同，造成集體土地所有權(quán)的行使主體也不同。

（二）保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)

那么已經(jīng)將農(nóng)村宅基地的所有權(quán)劃給了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，那么如何才能夠獲得宅基地的使用權(quán)進行使用呢？農(nóng)民只要能夠滿足是該集體經(jīng)濟組織的成員，就能夠獲得農(nóng)村宅基地來滿足建房居住的需求。這也是國家法律給予農(nóng)戶的權(quán)利，村集體組織不得侵犯。針對獲得的農(nóng)村宅基地的面積、規(guī)模等，也是有明確規(guī)定的。需要按照每一個家庭戶的人口以及原來房子的間數(shù)和面積進行審核，集體組織確定了宅基地的占地面積之后，還需要進行公示，接受全體人員的監(jiān)督，最后再交給當?shù)卣M行審查，審查通過后同樣還需要進行公示。這樣就能夠更加高效的使用宅基地，堅持“一戶一宅”的原則，保障每一位農(nóng)戶的權(quán)利。前文已經(jīng)論述過了，要想享受免費使用村集體的宅基地，首先一個前提條件就是農(nóng)戶必須是該集體的成員。如是這條限制條件不達到，那么于情于理于法都是無法得到宅基地使用權(quán)利的。有關(guān)農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓方面，國內(nèi)的相關(guān)法律制度建設(shè)還比較保守，轉(zhuǎn)讓宅基地一般也只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行，不能和集體外的成員進行轉(zhuǎn)讓。但是目前國家也正在一些地區(qū)開展試點工作，宅基地流轉(zhuǎn)模式還需要很長的時間進行檢驗。

農(nóng)戶資格權(quán)是一個新的權(quán)利種類，在以往的官方文件中很少見。最早與此相關(guān)的文件是來自于浙江義務(wù)關(guān)于轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地的一些指導意見當中，這些意見引起了許多爭議。資格權(quán)與土地承包權(quán)類似，是屬于集體經(jīng)濟組織對土地實施的分配取得權(quán)。農(nóng)戶資格權(quán)就很好的闡釋了宅基地分配資格和使用權(quán)，就像擁有物品所有權(quán)一樣，農(nóng)民能夠享有對宅基地進行處置的權(quán)利，以及宅基地獲得收益等都是歸農(nóng)民所有。但是總體上來說，農(nóng)村宅基地資格權(quán)是由國家賦予農(nóng)民的，這也是促進社會均衡發(fā)展的重要舉措，是一種社會保障權(quán)。即使“三權(quán)分置”的實施也不會對其內(nèi)在產(chǎn)生影響，不會影響到農(nóng)民對宅基地使用的權(quán)利。從法律的視角來看，宅基地資格權(quán)也是屬于村民的成員權(quán)的一部分，那么城鎮(zhèn)居民就是不允許擁有宅基地的資格權(quán)。其實“三權(quán)分置”也是存在一些限制性的，在有些情況下是無法使用的，比如說在一些人口比較少的城郊地區(qū)，這些地區(qū)的土地都比較少，那么就無法進行有效的分配宅基地的資格權(quán)。身份權(quán)和財產(chǎn)權(quán)是宅基地資格權(quán)中的重要組成部分。在2018年中央一號文件，關(guān)于宅基地的有關(guān)政策規(guī)定中界定了宅基地的認定標準。其中要么能夠滿足戶籍標準，要么能夠滿足在本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行生產(chǎn)實踐活動的農(nóng)民，并且已經(jīng)在事實上構(gòu)成了在當?shù)鼐幼〉氖聦崱?/p>

（三）放活宅基地使用權(quán)

首先應(yīng)當要滿足宅基地資格權(quán)不發(fā)生改變，但是為了擴大農(nóng)民的利益，以及適應(yīng)市場環(huán)境變化對土地流轉(zhuǎn)的實際需求，需要盤活現(xiàn)有的宅基地資源。在“三權(quán)分置”的模式下，應(yīng)當要明確的對宅基地的使用權(quán)并沒有明確的限制，也就意味著在使用宅基地時會更加靈活，可以根據(jù)農(nóng)民自己的意愿進行出租等，獲得收益。在當前的時代背景下，促進農(nóng)村地區(qū)更好的發(fā)展已經(jīng)是社會發(fā)展的重要方面，因此就需要;利用好宅基地這重要的資源。相關(guān)專家和學者對宅基地的使用權(quán)性質(zhì)方面還是有一定的爭議，尚未形成統(tǒng)一的定論。筆者認為可以將宅基地使用權(quán)看做是一種債權(quán)，出于自身的意愿，宅基地資格權(quán)人將宅基地出租給社會主體，那么就形成了債權(quán)的形式。中央文件中對于放活宅基地使用權(quán)還是有許多限制條件的，還不能完全徹底放開來。

二、宅基地三權(quán)分置的法律應(yīng)對

（一）具體實踐研究

目前關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”已經(jīng)有一些省市開展了一些研究，得到了一些具有借鑒意義的經(jīng)驗。浙江、安徽、天津等都是在這方面進行了一些實踐的，能夠從中找出一些參考性。比如說安徽的旌德縣就進行了一些嘗試，該縣允許對宅基地使用權(quán)進行跨村轉(zhuǎn)讓，那么不屬于本村的居民也是可以購買本村村民的宅基地的，并且會給受讓方村民提供本村的宅基地使用權(quán)證，以此來完成宅基地的交易轉(zhuǎn)讓過程。在2015年，安徽地區(qū)的首例“三權(quán)分置”購買宅基地案例出現(xiàn)，將房屋一起進行購買，當?shù)卣C發(fā)了三本證書，分別發(fā)給不同的主體，這也就是宅基地“三權(quán)分置”的重要體現(xiàn)。但是必須明確的是，目前宅基地“三權(quán)分置”和我國目前關(guān)于宅基地有關(guān)的政策法規(guī)還是存在一些沖突的，推行宅基地的過程中會構(gòu)成一些對原有宅基地相關(guān)法律沖擊的情況。因此在對宅基地“三權(quán)分置”法律制度進行研究建設(shè)時，需要綜合考慮現(xiàn)行的法律條文，最好是將相關(guān)政策法規(guī)實現(xiàn)有效銜接。在推行“三權(quán)分置”時，需要明確的需要確保農(nóng)戶的成員權(quán)不受侵犯，這也是為農(nóng)戶提供基本的住房保障的有效舉措。即使已經(jīng)對宅基地的使用權(quán)進行了轉(zhuǎn)移，此時農(nóng)戶的使用權(quán)就已經(jīng)喪失，但是成員權(quán)還會繼續(xù)保持。研究宅基地“三權(quán)分置”的核心就是將宅基地讓三方進行共享，這樣就能夠使得宅基地的使用更加靈活，發(fā)揮出更好的效果。關(guān)于宅基地的使用權(quán)是掌握在農(nóng)戶手中的，因此轉(zhuǎn)讓的是該使用權(quán)，關(guān)于宅基地的分配資格權(quán)卻是具有身份屬性的，不能進行轉(zhuǎn)讓。在推行宅基地“三權(quán)分置”時，需要將主權(quán)利和子權(quán)利之間的關(guān)系進行界定，要能夠以此發(fā)揮出法律的作用，不得存在法律交叉、模糊不清的情況，盡量讓所有的相關(guān)政策條文發(fā)揮出應(yīng)有的職能。集體所有權(quán)和宅基地資格權(quán)的標準、范圍等都需要進行嚴格界定，明確其使用范圍，最后就是宅基地的使用權(quán)功能范圍需要進一步完善，適當拓展一些經(jīng)營用途，實現(xiàn)多樣化高效使用。

（二）宅基地“三權(quán)分置”和現(xiàn)行法的銜接

宅基地“三權(quán)分置”相關(guān)法律推行的過程中，需要保持和現(xiàn)行法律的銜接，要逐漸完善相關(guān)政策制度，讓政策上升為法律。關(guān)于“三權(quán)”需要由更加具體詳細的法律法規(guī)來落實，尋求政策和法律的耦合。目前關(guān)于農(nóng)村宅基地中關(guān)于集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶對宅基地享有的權(quán)利已經(jīng)有了法定的名稱，因此不需要再進行重新界定。“三權(quán)分置”不意味著農(nóng)戶能夠完全喪失宅基地的使用權(quán)，而是將宅基地的使用權(quán)的一定期限轉(zhuǎn)移出去，等到約定的時間達到之后，就會自動變回原來的宅基地使用權(quán)狀態(tài)。為了能夠更好的推行宅基地“三權(quán)分置”以及和現(xiàn)行法的良好銜接，最好是在土地制度方面建立一個三層次權(quán)利架構(gòu)，也就是土地所有權(quán)——土地使用權(quán)——土地次級使用權(quán)。從目前的情況看來，將三權(quán)分置納入到民法典中還存在一定的問題，還需要進一步加強研究實踐。

三、結(jié)語

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民十分重視的一種土地資源，引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注。目前國家有推行農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的趨勢，通過這種“三權(quán)分置”能夠更加靈活的對宅基地的使用權(quán)進行使用，提高宅基地使用效率。但是目前關(guān)于農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”方面還存在一定的限制因素，相關(guān)經(jīng)驗還比較匱乏，爭議比較大，因此就需要進一步加強研究，將農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”和現(xiàn)行法進行有效銜接，發(fā)揮出更好的效果。

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