國(guó)家治理現(xiàn)代化的構(gòu)建邏輯、困境和實(shí)現(xiàn)路徑

摘 要 治理是人類社會(huì)處置集體性事務(wù)的一種有組織性實(shí)踐活動(dòng)。我國(guó)國(guó)家治理也是伴隨著民族國(guó)家的構(gòu)建而發(fā)展至現(xiàn)代國(guó)家治理階段，但是仍然面臨著現(xiàn)代化沒(méi)有實(shí)質(zhì)性突破的發(fā)展困境和挑戰(zhàn)，因此，我們要在國(guó)家治理價(jià)值體系、主體結(jié)構(gòu)和方式上來(lái)構(gòu)建實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的理性路徑。

關(guān)鍵詞 治理 國(guó)家治理 國(guó)家治理現(xiàn)代化

作者簡(jiǎn)介：王明春，保山學(xué)院政治與公共管理學(xué)院，副教授，研究方向：基層社會(huì)治理、地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展。

中圖分類號(hào)：D035 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.283

一、國(guó)家治理時(shí)代的興起與變遷

治理，是人類社會(huì)處置自身集體事務(wù)有組織性的實(shí)踐活動(dòng)。“‘治理一詞源于希臘語(yǔ)中的動(dòng)詞‘kubernan，其本意是指‘駕馭一條船（steer a ship）——柏拉圖在《理想國(guó)》中就曾運(yùn)用此種含義。拉丁文動(dòng)詞‘gubernare也是由此衍生的，它是法語(yǔ)‘governer的來(lái)源，并由此派生出英語(yǔ)單詞‘government和‘governance”。因此，如果我們不對(duì)治理概念做出歷史性界定，就不可能系統(tǒng)地對(duì)治理理論和實(shí)踐產(chǎn)生和發(fā)展進(jìn)行學(xué)術(shù)史梳理和闡釋。與人類社會(huì)現(xiàn)存的諸多現(xiàn)象產(chǎn)生的邏輯順序相同，治理也是實(shí)踐先于概念及理論而客觀存在的，因?yàn)槿?，總是趨向于群居的，如果離開(kāi)了群體，單個(gè)人無(wú)法有效應(yīng)對(duì)來(lái)自自然與他人的挑戰(zhàn)與威脅，因此也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)個(gè)體人的生存與發(fā)展。為了有效應(yīng)對(duì)這種困難和挑戰(zhàn)，人類就必然通過(guò)結(jié)群來(lái)應(yīng)對(duì)個(gè)體先天缺陷與不足，從而形成了公共性生活，不同于私人領(lǐng)域，公共領(lǐng)域的管理需要讓渡社會(huì)成員的部分權(quán)利，使之轉(zhuǎn)化為公共權(quán)力，通過(guò)成立起來(lái)的公共機(jī)構(gòu)和公職人員來(lái)代替社會(huì)成員行使這一權(quán)力，從而為公共生活正常秩序地構(gòu)筑提供服務(wù)，保障群居生活處于政治狀態(tài)而非自然狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)組織化之下的政治社會(huì)存在狀態(tài)，即構(gòu)建起自然社會(huì)條件下群體生活所渴望的存在形式，這就會(huì)促使治理實(shí)踐活動(dòng)的產(chǎn)生。

國(guó)家是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系之間矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，是生產(chǎn)力水平提高出現(xiàn)剩余產(chǎn)品及其私有制的必然結(jié)果。以國(guó)家的產(chǎn)生為分水嶺，社會(huì)成員相互之間維系關(guān)系的基本紐帶由血緣轉(zhuǎn)變?yōu)榱说赜颍绕鹪忌鐣?huì)時(shí)期的簡(jiǎn)單公共性事務(wù)處置，在階級(jí)社會(huì)中，為了爭(zhēng)取和實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的利益，在形式上構(gòu)建凌駕于社會(huì)至上的獨(dú)立力量成為階級(jí)社會(huì)國(guó)家治理的制度設(shè)計(jì)需要，國(guó)家治理蘊(yùn)含著濃厚的的階級(jí)統(tǒng)治本質(zhì)，但隨著民主制度與民主政治的發(fā)展，國(guó)家統(tǒng)治逐漸發(fā)展成為現(xiàn)代多元共治含義的國(guó)家治理階段。因此，作為人類的政治實(shí)踐活動(dòng)，治理隨著國(guó)家及社會(huì)發(fā)展而具有不同的內(nèi)涵與屬性，但圍繞著“治理問(wèn)題”的公共治理，也具有某些共同的特征，如社會(huì)力量的成長(zhǎng)、多元主體參與、協(xié)商共治方式。

二、我國(guó)治理的傳統(tǒng)與現(xiàn)代含義

隨著政治科學(xué)和政治實(shí)踐的不斷向前發(fā)展，政治領(lǐng)域的學(xué)者們?yōu)榱送瓿蓪?duì)政治科學(xué)的一些概念做出符合政治科學(xué)本質(zhì)性進(jìn)步要求的探索和思考，從而便于國(guó)際之間不同發(fā)展程度國(guó)家之間的橫向比較，諸如政治體系、政治文化、政治社會(huì)化、政治功能、政治結(jié)構(gòu)、政治角色和政府治理等政治術(shù)語(yǔ)的創(chuàng)造，就為政治發(fā)展開(kāi)辟了廣闊的空間?！爸卫怼币舱?0世紀(jì)末才被提出的新政治概念，為了解釋和應(yīng)對(duì)社會(huì)組織興起并參與到政府行為過(guò)程和“雙重失靈”，“治理”概念應(yīng)用而生，不同于“統(tǒng)治”和“管理”，治理蘊(yùn)含著協(xié)商共治精神的現(xiàn)代政治內(nèi)涵，是人類政治發(fā)展的普遍趨勢(shì)。隨著民族國(guó)家的構(gòu)建，國(guó)家治理發(fā)生轉(zhuǎn)型和重構(gòu)，具有了現(xiàn)代治理的內(nèi)涵和屬性。

中國(guó)亦是如此，但在構(gòu)建現(xiàn)代性國(guó)家的過(guò)程中又有著自己的特殊性。中國(guó)的民族國(guó)家構(gòu)建歷程起始于1911年辛亥革命，一直持續(xù)到1949年中華人民共和國(guó)的成立才初步完成了民族國(guó)家的構(gòu)建任務(wù)。從現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的本質(zhì)來(lái)看，現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建就是一場(chǎng)國(guó)家與社會(huì)權(quán)利關(guān)系的重塑，涉及國(guó)家權(quán)力本身的性質(zhì)變化以及社會(huì)自身相對(duì)獨(dú)立性的發(fā)展，最終體現(xiàn)在公共權(quán)力與公民關(guān)系的變化上。就我國(guó)而言，1949年中華人民共和國(guó)成立以后選擇了社會(huì)主義道路，不同于西方的由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，在國(guó)家成立初期構(gòu)建起了統(tǒng)治——管制型國(guó)家體制模式，國(guó)家治理為了強(qiáng)化無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政，有效應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外威脅，初步構(gòu)建起政治、經(jīng)濟(jì)和文化等社會(huì)主義制度。改革開(kāi)放以后，國(guó)家治理生態(tài)環(huán)境發(fā)生重大調(diào)整，黨的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)方式更加成熟，明確了自身的工作重心，而且城鄉(xiāng)政社合一體制的解構(gòu)和社會(huì)組織的成長(zhǎng)，為管制型向治理型國(guó)家過(guò)渡提供了堅(jiān)持的制度和社會(huì)基礎(chǔ)。

自2013年黨的十八屆三中全會(huì)開(kāi)始，以習(xí)近平為總書(shū)記的中央領(lǐng)導(dǎo)集體做出了構(gòu)建治理型國(guó)家的重大決策。從管制型國(guó)家到治理型國(guó)家是一個(gè)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家及政府行為模式的跨越式發(fā)展，更是一個(gè)自改革開(kāi)放40年來(lái)重大歷史轉(zhuǎn)折。現(xiàn)代國(guó)家治理主張從一家統(tǒng)管到提倡協(xié)商共治，達(dá)到國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)和公民之間互相在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的法治、德治、自治相結(jié)合，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理有著很好地啟發(fā)意義。盡管改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)入良性互動(dòng)的發(fā)展軌道，但是社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理思維沒(méi)有獲得實(shí)質(zhì)性發(fā)展，國(guó)家治理仍然呈現(xiàn)出國(guó)家主導(dǎo)的態(tài)勢(shì)，國(guó)家與社會(huì)的現(xiàn)代型權(quán)利關(guān)系沒(méi)有完成構(gòu)建起來(lái)，整個(gè)社會(huì)還是國(guó)家治理下的一個(gè)依賴性場(chǎng)域，社會(huì)組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)也只是國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)管制下的構(gòu)成元素和組成單位，這也為國(guó)家治理進(jìn)一步發(fā)展和完善提供了發(fā)展可能性維度。

三、我國(guó)國(guó)家治理存在的困境與挑戰(zhàn)

自黨的十八屆三中全會(huì)所提出的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，為國(guó)家治理建設(shè)和發(fā)展提供了理論指導(dǎo)和方向依據(jù)。國(guó)家治理在取得諸多成就的同時(shí)，也依舊面臨諸多挑戰(zhàn)和困難，成為當(dāng)前國(guó)家治理建設(shè)和發(fā)展主要任務(wù)。這些問(wèn)題是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)代必然要經(jīng)歷的一個(gè)過(guò)程，“亨廷頓悖論”指出：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程滋生著動(dòng)亂”。由此推斷，隨著新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)型，社會(huì)關(guān)系和社會(huì)利益格局處于急劇的變革調(diào)整之中，加之轉(zhuǎn)型社會(huì)分層明顯、社會(huì)異質(zhì)性加劇和國(guó)際形勢(shì)紛繁復(fù)雜，國(guó)家治理很難處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。如果我們不能從國(guó)家發(fā)展大局和治理問(wèn)題整體上把握國(guó)家治理發(fā)展規(guī)劃，則會(huì)引起國(guó)家治理建設(shè)和完善的形式化，甚至社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯和倒退。歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，當(dāng)國(guó)家治理處于社會(huì)危機(jī)驅(qū)動(dòng)過(guò)程之中，在面對(duì)復(fù)雜、動(dòng)態(tài)和多樣的治理問(wèn)題時(shí)，會(huì)表現(xiàn)出一定的不適應(yīng)性。

首先，國(guó)家治理現(xiàn)代化需要進(jìn)一步破除體制的藩籬。由于國(guó)家治理是在當(dāng)代我國(guó)現(xiàn)存的傳統(tǒng)政治體制框架之下展開(kāi)，由于受到單一權(quán)威導(dǎo)向的、自上而下的政府管理理念的影響，社會(huì)公眾始終還是強(qiáng)調(diào)黨和政府依舊是國(guó)家事務(wù)與社會(huì)事務(wù)的唯一權(quán)力中心，政府對(duì)社會(huì)資源實(shí)行全面管控和行政性分配，國(guó)家對(duì)社會(huì)的全面管制，形成了單向的國(guó)家與社會(huì)耦合結(jié)構(gòu)，造成政府系統(tǒng)和社會(huì)發(fā)展錯(cuò)位，社會(huì)公眾和社會(huì)組織參與社會(huì)建設(shè)和國(guó)家治理渠道和路徑不暢通或者莫不關(guān)系政治參與，就會(huì)造成政府職能轉(zhuǎn)變和效率日漸低下。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展完善，社會(huì)逐漸成為獨(dú)立的國(guó)家治理力量，但是當(dāng)前存在的社會(huì)組織或第三部門資金短缺、人才單薄、行政色彩濃厚，登記管理體制不健全等問(wèn)題一直客觀存在，國(guó)家治理時(shí)代下的政府與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系得到系統(tǒng)性解決。

其次，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的評(píng)估體系和目標(biāo)導(dǎo)向需要進(jìn)一步完善。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，政府系統(tǒng)一直嘗試改變過(guò)去單純作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，在社會(huì)失業(yè)問(wèn)題、社會(huì)心態(tài)問(wèn)題、利益分配問(wèn)題和弱勢(shì)群體保護(hù)問(wèn)題等方面難以發(fā)揮充分作用，政府官員考核上存在著唯GDP論。黨的十九大報(bào)告再次重申構(gòu)建法治型和服務(wù)型政府的發(fā)展目標(biāo)和方向。而在政府部門、科研機(jī)構(gòu)、第三方智庫(kù)及學(xué)者等對(duì)新型政府建設(shè)沒(méi)有及時(shí)提出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建及評(píng)估指數(shù)體系設(shè)計(jì)，這就體現(xiàn)出學(xué)界、政界和社會(huì)對(duì)國(guó)家治理的建設(shè)路徑停留在宏觀理論指導(dǎo)層面，需要深入到具體可操作性路徑設(shè)計(jì)的目標(biāo)引導(dǎo)上來(lái)。

最后，國(guó)家治理“碎片化”問(wèn)題還是存在的。經(jīng)過(guò)國(guó)家治理現(xiàn)代化在理論和實(shí)踐上的多年努力，國(guó)家治理的創(chuàng)新取得豐碩的成果，但是在公共權(quán)力的使用和社會(huì)資本的積累方面沒(méi)有能夠滿足國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。而社會(huì)資本的積累則和社會(huì)和諧、社會(huì)信任息息相關(guān)。由于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之下，轉(zhuǎn)型時(shí)期人們?yōu)榱俗非蠛蛯?shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化，給社會(huì)信任帶來(lái)?yè)p害，加之政府在某種程度上公信力的缺失，公民權(quán)流于形式化，導(dǎo)致社會(huì)資本積累緩慢，社會(huì)滑向零和博弈，而非互利共贏，社會(huì)共同體缺乏整合，因此，不利于國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)所需要的社會(huì)資本積累。

四、我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化等治理話語(yǔ)進(jìn)入到官方體系，顯示出黨和國(guó)家對(duì)構(gòu)建中國(guó)國(guó)家治理格局的渴望。按照十八屆三中全會(huì)把國(guó)家治理現(xiàn)代化作為發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度總目標(biāo)的戰(zhàn)略部署，只有把國(guó)家治理體系從注重國(guó)家管制走向注重法治、制度的力量，從單純地政府管制走向社會(huì)自治、法治和德治相結(jié)合，從國(guó)家權(quán)治走向國(guó)家能治來(lái)推動(dòng)政府、社會(huì)和公眾之間的互動(dòng)關(guān)系，調(diào)動(dòng)治理主體結(jié)構(gòu)各方積極性，建立健全國(guó)家治理現(xiàn)代化的動(dòng)力機(jī)制和保障機(jī)制。

首先，從治理理念上來(lái)看，在任何一個(gè)社會(huì)中，價(jià)值理念和體系對(duì)國(guó)家治理行為和質(zhì)量都有著深刻的影響。從這個(gè)意義上講，構(gòu)建現(xiàn)代價(jià)值體系和塑造現(xiàn)代治理理念是我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的首要前提。“我們之所以決定要研究現(xiàn)代化過(guò)程中的個(gè)人，是因?yàn)槲覀冏⒁獾?，無(wú)論一個(gè)國(guó)家引入了多么現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)制度和管理方法，也無(wú)論這個(gè)國(guó)家如何效仿最現(xiàn)代的政治和行政管理，如果執(zhí)行這些制度并使之付諸實(shí)施的那些個(gè)人，沒(méi)有從心理、思想和行動(dòng)方式上實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)人到現(xiàn)代人的轉(zhuǎn)變，真正能順應(yīng)推動(dòng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度與政治管理的健全發(fā)展，那么，這個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化只是徒有虛名。”因此，只有以民主法治、自由平等和公平正義為核心的現(xiàn)代政治價(jià)值體系和以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為核心的現(xiàn)代社會(huì)主義價(jià)值體系相結(jié)合來(lái)培育和凝聚現(xiàn)代社會(huì)公眾意識(shí)和共識(shí)，才能長(zhǎng)期可持續(xù)地推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略使命。

再次，從治理主體上來(lái)看，國(guó)家治理應(yīng)該調(diào)整黨政主導(dǎo)的單一治理權(quán)威模式，開(kāi)始培育社會(huì)的自主性發(fā)展，塑造國(guó)家與社會(huì)的權(quán)利型關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建黨政為主、社會(huì)為輔的多元參與治理結(jié)構(gòu)。國(guó)家治理，就是指政府治理回歸公共服務(wù)理性上來(lái)，充分把社會(huì)活力激發(fā)起來(lái)，保障社會(huì)權(quán)力在政府治理空白區(qū)的有效落實(shí)和填補(bǔ)，形成相互分工與合作的協(xié)商共治局面，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展。

最后，從國(guó)家治理方式上來(lái)看，國(guó)家治理應(yīng)該吸取傳統(tǒng)國(guó)家治理和域外國(guó)家治理的豐富思想與經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)管制型治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，在注重傳統(tǒng)的治理功效基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)代社會(huì)變遷對(duì)國(guó)家治理的影響，將國(guó)家治理制度化、法治化發(fā)展與傳統(tǒng)治理資源等相結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化朝向中國(guó)特色社會(huì)主義制度發(fā)展和完善的方向前進(jìn)，推動(dòng)國(guó)家治理走向成熟而又持久制度體系。

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