我國政府購買體育公共服務的法律缺陷與制度設(shè)計研究

秦小平 張宏遠 王夢

摘要：采用文獻資料等研究方法對政府購買體育公共服務法律進行分析，認為政府購買體育公共服務已成為政府職能轉(zhuǎn)變的重要手段，但相關(guān)法律的缺陷勢必阻礙政府購買體育公共服務的深入推進?，F(xiàn)階段政府購買體育公共服務法律存在的缺陷主要有政府購買體育公共服務法律法規(guī)還不完善、政府購買體育公共服務相關(guān)信息未實現(xiàn)真正透明、政府購買體育公共服務績效評估機制還未建立，監(jiān)督機制還未健全、政府購買體育公共服務市場準入制度還未建立、體育公共服務政府購買程序與購買合同還需公允和規(guī)范。政府購買體育公共服務制度設(shè)計包括中央與地方加強法律法規(guī)建設(shè)與制定和完善相關(guān)配套制度，需制定和不斷完善信息制度、監(jiān)管與問責制度、評估制度、契約合作和法律救濟機制等。

關(guān)鍵詞：政府購買;法律缺陷;制度設(shè)計;績效評估;購買程序;法律救濟

中圖分類號：G80-05

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2808（2019）03-0001-05

Abstract：Using the methods of literature material to analyze the government buy sports public service law， thinks the government buy sports public service has become an important means of government function transformation， but the defects of relevant laws will inevitably hinder the government buy sports public service deepened. At present stage the flaws of the government buy sports public service law mainly has the government buy sports laws and regulations of public service is not perfect， the government buy sports public service information unrealized truly transparent， the government buy sports public service has not yet established performance evaluation mechanism， supervision mechanism is not perfect， the government buy sports public service market access system has not been established， sports public service government purchase process and purchase contract is subject to fair and specifications. The government buy sports public service system design including the central and local to strengthen the construction of laws and regulations and to establish and to perfect the related system， needs to develop and constantly improve the system of information， supervision and accountability system， assessment system， contractual and legal relief mechanism.

Key words：The Government Buy; Legal Defects; System design; Performance Evaluation; Purchase Program; Legal Remedy

我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。現(xiàn)階段，體育公共服務和產(chǎn)品供給不充分與老百姓的體育需求之間矛盾也越來越嚴重，體育公共服務的治理改革應加速推進。由單一中心向多中心治理轉(zhuǎn)變，改變過去政府單中心治理模式，充分發(fā)揮市場與社會參與公共服務供給的作用已成為國際性趨勢[1]。政府購買體育公共服務在我國推進已有十多年的時間，成效顯著，廣大人民群眾享受到了更多更優(yōu)質(zhì)的體育公共服務，政府購買體育公共服務“提高效率并節(jié)省成本”的目的基本達到，促進了社會體育組織的發(fā)展，推進了政府職能的轉(zhuǎn)變，但同時，諸如購買過程不規(guī)范、不透明，缺乏監(jiān)督與責任流于形式等問題逐漸暴露，而有關(guān)政府購買體育公共服務的法律建設(shè)相對滯后，現(xiàn)有法律存在的諸多缺陷勢必阻礙政府購買體育公共服務的深入推進[2]。本文擬通過對現(xiàn)階段政府購買體育公共服務法律存在的缺陷分析入手，嘗試構(gòu)建政府購買體育公共服務的制度體系。

1 研究方法

本文主要采用文獻資料法對問題展開研究，具體來說，用主題詞“政府購買體育公共服務法律與制度”在中國期刊全文數(shù)據(jù)庫、萬方系列數(shù)據(jù)庫上進行搜索，共搜得2010年至今相關(guān)文獻31篇，其中涉及“政府購買體育公共服務法律與制度”這一研究主題的論文12篇。另外，對我國政府購買體育公共服務法律與制度的相關(guān)文件、報刊、著作進行了大量的查閱，并進行了整理和分析，為本研究提供了重要的依據(jù)和支撐。

2 現(xiàn)階段我國政府購買體育公共服務的法律缺陷

目前，我國政府購買體育公共服務基本以《政府采購法》為依據(jù)，而《政府采購法》比較宏觀和籠統(tǒng)，加上沒有符合體育公共服務購買特點的配套法律與制度作保障，以及現(xiàn)有的法律與制度在信息公開、評估與監(jiān)督、準入等方面的缺陷，致使我國政府購買體育公共服務實踐會出現(xiàn)各種問題和風險。

2.1 我國政府購買體育公共服務法律法規(guī)還不完善

目前，政府購買體育公共服務的法律體系還未建立，國家層面的法律法規(guī)和地方性法律法規(guī)未形成有效的對接，致使現(xiàn)有的體育公共服務政府購買行為未受到有效制約。毋容置疑，在依法行政的指導下，政府購買體育公共服務也必須有法律的根據(jù)，法律必須對政府購買體育公共服務的過程進行適時調(diào)整，反之，政府購買體育公共服務的行為便無法取得法律層面上的正義性與正當性[3]。現(xiàn)階段呢，政府購買體育公共服務唯一依照的相關(guān)法律是《政府采購法》，限于《政府采購法》未能對體育公共服務政府購買的內(nèi)容及標準進行清晰的界定，加上地方性政府購買體育公共服務相關(guān)法律法規(guī)的缺失與不完善，導致各地在引用現(xiàn)有法律時與實際難以形成有效銜接，造成全國各地在進行政府購買體育公共服務實踐時只能夠依靠現(xiàn)有的規(guī)范性文件來實施。由于各地方政府購買體育公共服務實際操作與經(jīng)驗的有限性，僅有的一些政府購買體育公共服務地方性法規(guī)一般都缺乏指導性，同時也缺乏可操作的實施方法，文件所規(guī)定的政府購買體育公共服務的標準也都呈現(xiàn)模糊性，法律效力低下且不能對政府購買體育公共服務的行為進行調(diào)整，反而造成地方政府購買體育公共服務的隨意性，并伴隨權(quán)利尋租與公共體育資源大量浪費的風險。

2.2 我國政府購買體育公共服務相關(guān)信息未實現(xiàn)真正透明

從目前各地政府購買體育公共服務的實踐來看，由于很多信息還未實現(xiàn)真正透明，使得政府購買體育公共服務過程中的消費者與承接者因為信息不對稱造成的制度風險，雖然《政府采購法》已經(jīng)規(guī)定，政府采購公共服務項目的采購結(jié)果與采購標準必須公開透明，必須建立相關(guān)信息的公開制度，但從各地實踐情況來看，政府購買體育公共服務的相關(guān)信息公開依然存在著較多的制度性漏洞。首先，體育公共服務政府購買在相關(guān)信息發(fā)布時還存在較多不規(guī)范的現(xiàn)象，在進行招標時對所購買的體育公共產(chǎn)品技術(shù)標準和評標辦法等等在披露時十分模糊，出現(xiàn)很多模糊公布甚至虛假公布的現(xiàn)象，不能夠讓更多的社會體育組織和企業(yè)參與競標。其次，政府購買體育公共服務的信息發(fā)布范圍小、發(fā)布不充分，內(nèi)容全面、層次分明的體育公共服務政府購買體系與電子化信息平臺尚未建立。信息不對稱容易造成政府購買體育公共服務信息長期處于交換受阻的境地，從而使得政府購買體育公共服務的成本攀高而體育公共服務的質(zhì)量偏低的風險。

2.3 我國政府購買體育公共服務績效評估機制和監(jiān)督機制還未健全

現(xiàn)階段，各地方政府在購買體育公共服務過程中，缺乏有效的監(jiān)督機制，更缺乏科學的績效評估機制，普遍存在監(jiān)督主體單一與評價標準不一的問題，既當運動員又是裁判員的現(xiàn)象較多。雖然《政府采購法》對政府采購監(jiān)督管理的責任主體進行了明確，即各級財政部門，但在政府購買體育公共服務實踐中，由于行業(yè)之間的巨大差距，財政部門專業(yè)人士的缺乏，導致其無法對體育公共服務政府購買的具體內(nèi)容、標準等進行專業(yè)的評判與監(jiān)管，故而還要進一步構(gòu)建符合政府購買體育公共服務內(nèi)容的專業(yè)監(jiān)管體系，在此基礎(chǔ)上，還要考慮構(gòu)建監(jiān)管機制的多元主體互動。與此同時，對政府所購買的體育公共服務質(zhì)量好壞與效果評價普遍存在“表面化”“形式化”“ 印象化”與“關(guān)系化”的現(xiàn)象，績效評估體系還不科學和公正、機制還不完善，缺乏具體有針對性的績效評估指標，專業(yè)的績效評估人員與科學的評估方法缺乏[4]。

2.4 我國政府購買體育公共服務市場準入制度還未建立

由于受我國傳統(tǒng)文化的影響，“關(guān)系”“人情”因素還影響著我國社會生活以及政治生態(tài)的方方面面，法制社會還未完全建立，在政府購買體育公共服務行為中，“關(guān)系契約”十分普遍。《政府采購法》對公共服務供應商的準入資格采取“經(jīng)營活動”“繳納稅收”“商業(yè)信譽”加以表述，但這主要是以營利性組織為對象和范圍，針對體育公共服務的公益性特征，其承擔主體主要是非營利性社會體育組織，在現(xiàn)存的其他有關(guān)政府購買公共服務法律中也未對此問題進行涉及[5]。在政府購買體育公共服務實踐中，由于政府體育公共服務興起的時間還很短，具體操作還不規(guī)范，社會體育組織承擔體育公共服務的準入制度也還未確立，目前通常的做法是把社會體育組織所取得的合法資格作為其主要準入門檻。很顯然，這種做法容易導致組織化程度不高、專業(yè)程度水平低下、信譽一般的社會體育組織通過“人情”“關(guān)系”等手段進入體育公共服務政府購買的承擔主體之中，也容易滋生暗箱操作、權(quán)錢交易等腐敗，最終導致體育公共服務政府購買的社會滿意度不高，也勢必影響政府購買體育公共服務績效評估的公正性。

2.5 我國政府購買體育公共服務程序與購買合同還需公允和規(guī)范

現(xiàn)階段，我國體育公共服務政府購買實踐方式表現(xiàn)出關(guān)系依賴、非競爭性、非程序性以及非市場化現(xiàn)象，從而使得很多體育公共服務的訂單不是以市場契約為基礎(chǔ)獲得。在此背景下，與政府相關(guān)部門關(guān)系密切、政府相關(guān)部門介入程度較深的社會體育組織才能擁有較多的體育公共服務提供的機會，而無“關(guān)系”的社會體育組織一般都難得到同樣的機會。表面程序公允，但在實踐中不免遭遇由于制度缺失所形成的“潛規(guī)則”。另外，政府購買體育公共服務目前還沒有統(tǒng)一的、符合體育公共服務特征的契約合同規(guī)范文本，各地在實踐中所采用的政府購買體育公共服務合同形式各異，問題較多，主要問題是對服務類型和對象、體育公共服務的質(zhì)量標準和評價監(jiān)督方式?jīng)]有清晰明確的說明，規(guī)范性欠缺，而且合同簽署主體法律地位不平等。這就造成體育公共服務的購買者、提供者以及消費者都存在購買風險、供給風險和消費風險，事先就埋下了民事訴訟、法律救濟與責任追究爭議隱患。

3 我國政府購買體育公共服務法律法規(guī)建設(shè)與制度設(shè)計

面對目前政府購買體育公共服務實踐中存在的各種風險與法律存在的缺陷，還需要從政府購買體育公共服務法律法規(guī)建設(shè)與制度設(shè)計入手加強頂層設(shè)計，從而保障政府購買體育公共服務實踐有效運行。

3.1 中央與地方需加強法律法規(guī)配套建設(shè)

國家應盡快對《政府采購法》進行修訂和完善，《政府采購法》要成為政府購買體育公共服務的“憲法”依據(jù)，據(jù)此對體育公共服務政府購買行為進行有效規(guī)范。需盡快出臺政府購買體育公共服務的指導性目錄，這樣可以讓各地方政府在行政中對體育公共服務政府購買的范圍進行動態(tài)調(diào)整。與此同時，要制定政府購買體育公共服務專門的行業(yè)法規(guī)。各地方政府要根據(jù)《政府采購法》制定切合本地實際的政府購買體育公共服務實施細則與配套制度，既要與法律保持協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，又要因地制宜、落地發(fā)芽，在解決實際問題的同時也要能指導實踐發(fā)展，要建立起以《政府采購法》為法律依據(jù)，以專業(yè)性的政府購買體育公共服務行業(yè)法規(guī)為指導，各地方法規(guī)協(xié)調(diào)配合與補充，條塊清晰、責任與義務明確、內(nèi)容完備的政府購買體育公共服務法律體系。

我國目前還沒有一部系統(tǒng)的《社會組織法》，還沒有對社會組織的性質(zhì)、地位、職能等問題進行明確規(guī)范、可操作的法律界定，導致在實踐中問題頻出卻沒有相關(guān)法律法規(guī)可循。為了更好地引導社會體育組織的發(fā)展，規(guī)范社會體育組織的各種活動，國家應盡快制定有關(guān)社會體育組織的相關(guān)法律，在這些法律中，要對社會體育組織的法律地位進行明確，要具體、詳盡地規(guī)定社會體育組織經(jīng)費來源、服務準則、準入資質(zhì)、爭議解決等細節(jié)[6]。從而使社會體育組織在體育公共服務的供給參與中受到法律的規(guī)范與制約，同時也受到切實保障。政府要根據(jù)社會體育組織參與提供體育公共服務的實際，為他們搭建各種優(yōu)惠政策平臺，提高社會體育組織生產(chǎn)和提供體育公共服務的積極性。另外，在《破產(chǎn)法》相關(guān)內(nèi)容的完善修訂中，社會體育組織法人也同樣遵照破產(chǎn)程序，使得社會體育組織的治理向市場模式轉(zhuǎn)變，根據(jù)市場優(yōu)勝劣汰的競爭機制選拔出優(yōu)秀的社會體育組織，低效的社會體育組織可依照《破產(chǎn)法》等相關(guān)法律提出破產(chǎn)申請，以此呈現(xiàn)出“良幣驅(qū)逐劣幣”充滿活力的良好局面。

3.2 制定和完善相關(guān)配套制度

3.2.1 信息制度

各級政府要建立和完善政府購買體育公共服務信息公開制度，只有體育公共服務政府購買的各種信息完全透明和公開，才能形成體育公共服務多元供給參與主體開放的信息環(huán)境，才能確保政府購買體育公共服務各種公權(quán)力在陽光下運行，得到公共的監(jiān)督和制約，也才能使各體育公共服務供給參與主體體會到真正的公平性，從而也保證他們生產(chǎn)和提供體育公共服務的積極性，使體育公共服務和產(chǎn)品更加豐富，政府選擇面更廣，質(zhì)量更加有保障[7]。這就要求政府在進行政府購買體育公共服務過程中信息公開中要真正實現(xiàn)“全面性”，而不是做表面文章，真正需要公開透明的內(nèi)容卻遮遮掩掩。要將政府購買體育公共服務的信息由購買程序、體育公共服務質(zhì)量標準、價格擴展到遴選程序與社會體育組織資質(zhì)、政府購買體育公共服務資金預算和使用、體育公共服務政府購買投標與中標程序、體育公共服務公眾滿意度和質(zhì)量與效益等方面。

3.2.2 監(jiān)管與問責制度

在政府購買體育公共服務實踐中，必須構(gòu)建由體育公共服務各參與主體（消費者、提供者、購買者）共同組成的內(nèi)部互動監(jiān)管機構(gòu)，同時構(gòu)建由媒體和體育專業(yè)服務行業(yè)協(xié)會組成的外部瞄準監(jiān)管系統(tǒng)，內(nèi)外部相結(jié)合的雙重監(jiān)管機制對政府購買體育公共服務健康有序進行提供保障[8]。對政府購買體育公共服務全過程監(jiān)督措施須進行完善，從每一年度本地區(qū)體育公共服務項目的規(guī)劃、社會體育組織或機構(gòu)的申請、專家評審、組織實施與調(diào)整、評價和項目結(jié)束等每一環(huán)節(jié)入手，對每一環(huán)節(jié)嚴格把關(guān)，把每一個政府購買體育公共服務項目績效評估結(jié)果列入政府績效評估體系，并作為社會體育組織服務績效評價的重要依據(jù)。制定政府購買體育公共服務的質(zhì)量標準，對每一期政府購買體育公共服務的項目驗收須嚴格按照購買合同進行，避免“人情驗收”“權(quán)錢交易”等腐敗現(xiàn)象發(fā)生。對體育公共服務購買主體的行政問責必須加強，建立相應問責制度，防止體育公共服務政府購買項目成為某部分人或某些部門謀求私利的工具，從而不斷提升政府購買體育公共服務多元主體協(xié)同監(jiān)管的整體效果。

3.2.3 評估制度

科學的評估制度既是對結(jié)果的檢驗，也可以對過程進行實時調(diào)整。第一，必須對政府購買體育公共服務的評估流程進行優(yōu)化。在實施政府購買體育公共服務之前，采取事前調(diào)查居民體育公共服務需求并約定項目評估的辦法，通過調(diào)查確定體育公共服務政府購買的項目內(nèi)容，通過招投標確定評估等級最高的社會體育組織或機構(gòu)進行生產(chǎn)和提供;在政府購買體育公共服務的過程中采取隨機抽取、體育公共服務受眾意見反饋以及第三方監(jiān)督提議、社會體育服務組織自律性評估多維結(jié)合的方式進行評估，從而保證體育公共服務承接主體按照政府購買體育公共服務合同規(guī)定及體育公共服務項目行業(yè)規(guī)章進行運作[9]。政府購買體育公共服務項目結(jié)束以后，采取多方主體參與，按政府購買體育公共服務合同對項目實施進行審核評估，不斷對政府購買體育公共服務外部取向型評估體系的構(gòu)成覆蓋范圍進行拓展。第二，在政府購買體育公共服務評估體系中，可以采用“成本—收益”分析方法，并可采取績效預算。對體育公共服務政府購買資金使用進行審計，核準政府購買體育公共服務的資金有效使用率，以此為將來政府購買體育公共服務購買的財政專項資金和政府購買體育公共服務過程中社會體育組織或機構(gòu)的合作遴選提供重要的決策依據(jù)。

3.2.4 契約合作和法律救濟機制

隨著政府對社會體育組織在社會治理中作用認識的不斷提高，社會體育組織參與社會體育公共服務的機會越來越多，比重越來越大，社會體育組織在體育公共服務領(lǐng)域參與的節(jié)奏也越來越快，政府與社會體育組織的關(guān)系越來越緊密。政府與社會體育組織之間的關(guān)系由管理與被管理逐漸向新型社會治理中平等契約合作關(guān)系轉(zhuǎn)變[10]。由于目前政府在各種體育公共服務上還處于強勢和主導地位，所以雙方還需采用契約合作機制對雙方的權(quán)利和義務加以規(guī)范，以達到按合同條款保質(zhì)保量完成體育公共服務項目、公平維護雙方權(quán)益，在各體育公共服務項目按合同圓滿完成的基礎(chǔ)上，遴選長期合作的優(yōu)質(zhì)社會體育組織體育公共服務供給，在他們的帶領(lǐng)下培育出一批體育公共服務供給力量。由于社會體育組織相對于政府仍處于弱勢地位，在政府向社會體育組織購買體育公共服務行為中，法律救濟機制的建立顯得十分必要，對體育公共服務政府購買爭議的救濟時效與救濟途徑，主管部門在應對和處理體育公共服務政府購買爭議問題時的權(quán)限、方式、分工和具體程序等一系列制度內(nèi)容加以明確，為能夠使體育公共利益得到最大化實現(xiàn)的同時，也能夠在法律上保證社會體育組織的合法權(quán)益。