“省內(nèi)單列”省直管縣新模式的財(cái)政效應(yīng)研究
——基于河南省改革試點(diǎn)的實(shí)證分析

劉窮志，苗高杰，傅 蕾

(1. 武漢大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430072； 2.上海交通大學(xué) 安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200030)

一、制度背景與文獻(xiàn)回顧

黨的十九大報(bào)告指出，要深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)。正所謂“郡縣治，天下安”。自秦代郡縣制成型以來，縣級(jí)行政建制始終是我國國家治理的基礎(chǔ)。改革開放后，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，縣級(jí)政府承擔(dān)著改革發(fā)展、民生保障、社會(huì)管理等重要任務(wù)，在國家治理結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)行政單位處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有重要意義。所以，我國在不斷推進(jìn)的行政管理體制改革中圍繞縣一級(jí)政府做了大量嘗試，其中的一個(gè)重要方向就是試圖減少政府縱向?qū)蛹?jí)，由省直接管理縣。

新中國成立的很長一段時(shí)期內(nèi)，我國的地方治理普遍實(shí)行“省—(地區(qū))—縣”的管理體制。改革開放后，為促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以地市合并、撤地設(shè)市為主要措施，全國大部分地區(qū)形成了“市管縣”的改革熱潮，此后縣級(jí)各項(xiàng)事務(wù)主要由市進(jìn)行監(jiān)管。①“市管縣”的管理體制，使市級(jí)政府獲得大量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，但相應(yīng)減弱了縣級(jí)政府的管理權(quán)力和博弈能力，不利于縣級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面自主性的發(fā)揮，同時(shí)增加的政府層級(jí)加大了行政管理和信息溝通的成本；不僅如此，有些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的地市難以帶動(dòng)其所轄縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至對(duì)所轄縣的經(jīng)濟(jì)資源、財(cái)政利益等產(chǎn)生“盤剝”現(xiàn)象，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成“擠出效應(yīng)”。一些研究將“市管縣”體制的這種弊端概括為：財(cái)政漏斗、權(quán)利漏斗、效率漏斗(張占斌，2007)[1]?；诖耍覈鴱?002年左右開始在政府縱向?qū)蛹?jí)上進(jìn)行“財(cái)政省直管縣”改革，意圖繞過市一級(jí)政府，通過在政府間收支劃分、資金往來、轉(zhuǎn)移支付等方面建立省級(jí)政府與縣級(jí)政府的直接聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)在財(cái)政管理體制方面減少政府層級(jí)的目的，從而做大縣級(jí)財(cái)力，解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

自省直管縣改革推行以來，國內(nèi)學(xué)者圍繞其政策效果進(jìn)行了大量研究，但由于各地區(qū)改革措施、改革階段不盡相同，研究的方法與視角有所差異，使得對(duì)這一改革的評(píng)價(jià)有所出入。支持“財(cái)政省直管縣”改革的研究認(rèn)為，省直管縣減少了財(cái)政管理體制上的政府層級(jí)，提高了縣的行政效率和財(cái)政激勵(lì)，有助于縣域經(jīng)濟(jì)增長和縣級(jí)財(cái)政狀況好轉(zhuǎn)。如賈俊雪等(2013)的研究表明省直管縣增強(qiáng)了縣級(jí)財(cái)政自給能力，有助于縣級(jí)財(cái)政解困[2]。劉沖等(2014)發(fā)現(xiàn)，省直管縣通過增加財(cái)政收入的激勵(lì)刺激了經(jīng)濟(jì)增長[3]。才國偉等(2010)基于全國樣本研究，通過系統(tǒng)GMM方法計(jì)量發(fā)現(xiàn)，省直管縣的政府層級(jí)改革顯著促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長[4]。盧洪友等(2017)通過比較市管縣和省管縣兩種模式下的財(cái)政支出效果發(fā)現(xiàn)，省管縣模式擴(kuò)大了縣級(jí)政府財(cái)政支出[5]。而也有學(xué)者認(rèn)為，“財(cái)政省直管縣”改革改變了地方政府的約束激勵(lì)機(jī)制，改革后因省級(jí)政府監(jiān)管范圍擴(kuò)大而帶來監(jiān)管協(xié)調(diào)成本和難度增加，從而導(dǎo)致對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政行為監(jiān)管約束的有效性降低。鄭新業(yè)等(2011)基于河南省的數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，省直管縣政策促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長的作用機(jī)制來源于經(jīng)濟(jì)分權(quán)而非財(cái)政分權(quán)，其研究結(jié)論不支持省直管縣政策的推廣[6]；陳思霞等(2014)和賈俊雪等(2011)的研究表明，省直管縣改革作為一項(xiàng)分權(quán)改革，削弱了省以下政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制，加劇了地區(qū)內(nèi)部的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，從而強(qiáng)化了縣級(jí)政府“重基建，輕民生”的扭曲性財(cái)政支出激勵(lì)效應(yīng)[7-8]。Li et al.(2016)研究發(fā)現(xiàn)，省直管縣改革增加了縣級(jí)政府財(cái)政收入，但并沒有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和民生改善，同時(shí)加劇了土地出讓中的腐敗[9]。

在具體實(shí)踐過程中，“財(cái)政省直管縣”改革作為一項(xiàng)分權(quán)改革，涉及多方利益調(diào)整，雖然直管縣的財(cái)政權(quán)限有所增加，但是在干部任命、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、園區(qū)建設(shè)等方面仍然接受市級(jí)政府管理，面臨市和省“兩個(gè)婆婆”管理的尷尬局面。由于改革在財(cái)政資源方面觸動(dòng)市級(jí)政府利益，在這種情況下，市可能有意增加改革試點(diǎn)縣在地區(qū)性事項(xiàng)中的支出責(zé)任和分?jǐn)偝杀?，同時(shí)在干部考核任命等方面偏袒非直管縣，從而減弱直管縣干部的工作激勵(lì)(丁肇啟等，2017)[10]。這種財(cái)政分權(quán)與行政不分權(quán)并存的矛盾是造成“財(cái)政省直管縣”改革的政策效果難以全面凸顯的重要原因之一。

基于此，為進(jìn)一步推進(jìn)地方行政管理體制改革，破解多頭管理，監(jiān)管不暢的“財(cái)政省直管縣”體制障礙，國家于2010年開始深化省直管縣改革，在河南、河北等8個(gè)省份選取30個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)，希望突破原有的市管縣體制框架，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)縣行政管理隸屬關(guān)系與所在地市的基本脫鉤，不僅在財(cái)政關(guān)系上進(jìn)行省對(duì)試點(diǎn)縣的直接管理，同時(shí)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理，黨委、政府、人大、政協(xié)工作體制，司法管理體制等深層次政治體制以及垂直管理系統(tǒng)方面實(shí)現(xiàn)全面管理，實(shí)際上是賦予試點(diǎn)縣與市級(jí)政府同等的權(quán)限，在省內(nèi)考核監(jiān)管等方面將其單列出來，既區(qū)別于其他縣，又有別于地級(jí)市，這種省直管縣模式被稱為“省內(nèi)單列”模式(張占斌，2013)[11]。河南省于2011年6月選取鞏義、蘭考等10個(gè)縣作為改革試點(diǎn)，一次性賦予改革試點(diǎn)縣多達(dá)603項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，在之后的幾年時(shí)間里河南省陸續(xù)出臺(tái)意見，逐漸深化這一改革，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理、行政管理、干部任免等方面出臺(tái)了詳細(xì)規(guī)定，基本實(shí)現(xiàn)了省對(duì)單列縣的全面直管。表1比較了河南省“省內(nèi)單列”省直管縣和“財(cái)政省直管縣”兩種改革模式的基本特點(diǎn)?？梢钥吹健笆?nèi)單列”改革模式將省對(duì)縣的直管從財(cái)政領(lǐng)域拓展到各個(gè)方面，試圖通過推動(dòng)行政體制直管與財(cái)政體制直管的匹配銜接，實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)減少政府層級(jí)的目的，從而推動(dòng)地方行政管理體制改革向縱深發(fā)展。

已有文獻(xiàn)對(duì)“財(cái)政省直管縣”的財(cái)政績效做了大量研究，但對(duì)“省內(nèi)單列”這種省直管縣新模式的財(cái)政效應(yīng)缺乏系統(tǒng)分析。應(yīng)當(dāng)看到，“省內(nèi)單列”的省直管縣新模式明顯不同于之前的“財(cái)政省直管縣”?！柏?cái)政省直管縣”改革仍然是在市管縣框架下進(jìn)行，而“省內(nèi)單列”打破了市管縣體制框架，形成了行政管理上的省直管縣，表明政府縱向?qū)蛹?jí)改革進(jìn)入深水區(qū)，利益博弈更加復(fù)雜化(朱進(jìn)芳，2017)[12]。如果說“財(cái)政省直管縣”基于財(cái)政分權(quán)的渠道影響縣級(jí)政府財(cái)政行為的話，那么“省內(nèi)單列”模式下財(cái)政分權(quán)和行政分權(quán)將會(huì)共同作用于縣級(jí)政府的財(cái)政行為。兩種省直管縣改革模式和程度有所不同，“省內(nèi)單列”省直管縣模式的財(cái)政效應(yīng)有待單獨(dú)系統(tǒng)研究。本文基于河南省的改革試點(diǎn)，運(yùn)用雙重差分方法對(duì)縣級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)“省內(nèi)單列”改革模式提高了縣級(jí)政府的人均財(cái)政收支水平，但是人均財(cái)政支出增加幅度大于人均財(cái)政收入，從而一定程度上擴(kuò)大了財(cái)政缺口，不利于縣級(jí)財(cái)政自給能力的改善。科學(xué)高效的政府層級(jí)設(shè)計(jì)是我國完善政府治理體系的重要課題，對(duì)將縣在省內(nèi)單列這種省直管縣新模式的財(cái)政效應(yīng)進(jìn)行研究對(duì)深化地方行政管理體制改革具有重要意義。

表1 財(cái)政省直管縣與省內(nèi)單列模式對(duì)比

二、研究假設(shè)

“省內(nèi)單列”的省直管縣模式使縣與市行政隸屬關(guān)系基本脫鉤，雖然避免了市的支出責(zé)任向縣轉(zhuǎn)移，但伴隨著經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的下放，地方政府約束激勵(lì)機(jī)制發(fā)生了改變，縣級(jí)政府自身的支出責(zé)任相應(yīng)增加。與此同時(shí)，河南省改革方案文件中明確表明，省內(nèi)單列縣的發(fā)展目標(biāo)之一是建設(shè)成為地區(qū)副中心城市，單列縣面臨的支出需求擴(kuò)大，從而促使縣級(jí)政府財(cái)政支出增加；另一方面，省內(nèi)單列后，單列縣和地市及周圍縣市的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系進(jìn)一步增強(qiáng)，雙方在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財(cái)政稅收、基礎(chǔ)建設(shè)投資等方面的非合作博弈傾向凸顯，單列縣勢(shì)必會(huì)增加財(cái)政支出以爭(zhēng)取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。此外，從“財(cái)政省直管縣”模式過渡到“省內(nèi)單列”的模式，意味著地方分權(quán)改革從財(cái)政分權(quán)擴(kuò)展到行政分權(quán)，省內(nèi)單列縣的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主度提升，同時(shí)由于試點(diǎn)縣主官高配副廳級(jí)，在經(jīng)濟(jì)績效考核壓力和晉升激勵(lì)下，縣級(jí)官員發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)進(jìn)一步強(qiáng)化，勢(shì)必會(huì)增加財(cái)政支出以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長從而謀求職位晉升。與非單列縣相比，單列縣在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上可運(yùn)用的競(jìng)爭(zhēng)手段增多，在招商引資、土地審批、項(xiàng)目上馬等方面的操作空間擴(kuò)大，優(yōu)勢(shì)更為突出，吸引企業(yè)入駐和產(chǎn)業(yè)投資的效果更加明顯，投資增加促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，從而帶動(dòng)財(cái)政收入的增加?；诖?，本文提出假設(shè)1。

H1：省內(nèi)單列的省直管縣改革模式擴(kuò)大了試點(diǎn)縣財(cái)政收入和支出。

經(jīng)濟(jì)增長是財(cái)政收入增加的源泉，而經(jīng)濟(jì)增長依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目投資拉動(dòng)，這些都不是一蹴而就的，需要一定的時(shí)間才能奏效。這意味著在短期內(nèi)，財(cái)政收入的增加是一個(gè)相對(duì)緩慢的過程。而在單列后，試點(diǎn)縣致力于建設(shè)區(qū)域副中心城市，在加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化背景下，省內(nèi)單列在基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)建設(shè)等方面的財(cái)政支出剛性強(qiáng)化，勢(shì)必進(jìn)行大量投入，形成較大規(guī)模的財(cái)政支出，推動(dòng)財(cái)政支出增速上升，從而可能在短期內(nèi)擴(kuò)大財(cái)政缺口，降低財(cái)政自給能力?；诖耍疚奶岢黾僭O(shè)2。

H2：省內(nèi)單列的省直管縣改革模式擴(kuò)大了試點(diǎn)縣財(cái)政缺口。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)模型設(shè)定

政策效果評(píng)價(jià)通常采用雙重差分方法(Difference-in-Difference)。河南省“省內(nèi)單列”改革可視為一項(xiàng)準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，進(jìn)行了改革的縣可視為實(shí)驗(yàn)組，其余縣作為對(duì)照組，通過控制其他影響因素，比對(duì)政策發(fā)生前后實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組之間的差異，就能從中識(shí)別改革財(cái)政效應(yīng)。面板雙重差分模型的一般形式可以設(shè)定為：

yct=α+β·du+γ·dt+θdidct+φXct+εct

(1)

其中，被解釋變量yct是度量縣財(cái)政狀況的指標(biāo)；du是區(qū)別改革組與對(duì)照組的變量，若一個(gè)縣進(jìn)行了改革，則du=1，否則du=0；dt是區(qū)分改革時(shí)間前后的變量，如果t≥2011，則dt=1，否則dt=0；didct是組別虛擬變量du與時(shí)間虛擬變量dt的交乘項(xiàng)；Xct為一系列控制變量。在式(1)中，系數(shù)θ可以反映改革的凈處理效應(yīng)，是本文重點(diǎn)關(guān)注的系數(shù)。這是因?yàn)椋绫?所示，基于式(1)，對(duì)于改革組而言，改革實(shí)施前后其財(cái)政狀況的變動(dòng)為γ+θ，γ+θ之中包含了改革政策因素與其他因素對(duì)改革縣財(cái)政狀況的影響；對(duì)于對(duì)照組而言，在改革發(fā)生前后其財(cái)政狀況的變動(dòng)為γ，γ中只包含其他因素對(duì)其財(cái)政狀況的影響，所以改革對(duì)財(cái)政狀況的凈影響即為γ+θ-γ=θ，即交乘項(xiàng)didct的系數(shù)。所以，雙重差分方法可以剝離共同影響改革縣與非改革縣財(cái)政狀況變動(dòng)的一般性因素，從而只保留改革政策的凈處理效應(yīng)。

表2 雙重差分方法的處理效應(yīng)

由于面板數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)下，可能存在地區(qū)異質(zhì)性和時(shí)間變動(dòng)性等不可觀測(cè)因素對(duì)處理結(jié)果產(chǎn)生干擾，為使得估計(jì)結(jié)果更加精確，本文對(duì)式(1)加以改進(jìn)，采用如下的面板雙重差分固定效應(yīng)模型檢驗(yàn)“省內(nèi)單列”改革對(duì)單列縣財(cái)政狀況的影響：

yct=α+θdidct+φXct+countyc+timet+εct

(2)

在式(2)中，countyc是地區(qū)固定效應(yīng)，可以更精確反映每個(gè)縣的特征，能夠替代模型(1)中較粗糙的分組變量du；timet是時(shí)間固定效應(yīng)，可以更精確反映每個(gè)年度的時(shí)間特征，能夠替代模型(1)中較粗糙的改革實(shí)施變量dt。在模型(2)中，改革的凈處理效應(yīng)仍然為系數(shù)θ。

(二)變量與數(shù)據(jù)描述

關(guān)于被解釋變量財(cái)政狀況，本文分別用取對(duì)數(shù)后的人均預(yù)算財(cái)政收入和人均預(yù)算財(cái)政支出以及取對(duì)數(shù)后的人均預(yù)算財(cái)政收支差來衡量。關(guān)于控制變量，本文用人均GDP、固定資產(chǎn)投資占GDP比重、是否是縣級(jí)市、第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、人口規(guī)模等五個(gè)指標(biāo)控制地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口狀況等因素對(duì)縣財(cái)政狀況的影響。本文的樣本為2007-2016年河南省108個(gè)縣，數(shù)據(jù)來源于《中國縣(市)社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》、中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫及Wind資訊。經(jīng)整理最終得到2007-2016年間河南省108個(gè)縣共計(jì)1080條觀測(cè)樣本。數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)如表3所示。

表3 描述性統(tǒng)計(jì)

注：由于2016年極個(gè)別縣的有關(guān)數(shù)據(jù)缺失，故各變量的觀測(cè)數(shù)略有差別.

四、 實(shí)證分析

(一)改革前平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

應(yīng)用雙重差分方法的重要前提是，實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組必須滿足相同的時(shí)間趨勢(shì)。只要改革前兩組被解釋變量指標(biāo)變化滿足同時(shí)間趨勢(shì)，即使實(shí)驗(yàn)組和控制組存在差異，也可以認(rèn)為兩組的匹配是合適的。圖1至圖3描繪了樣本區(qū)間內(nèi)實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組在財(cái)政狀況指標(biāo)上的時(shí)間變動(dòng)趨勢(shì)，可以很直觀看出在2011年改革前，兩組的人均財(cái)政收入、人均財(cái)政支出、人均財(cái)政缺口均有相同時(shí)間趨勢(shì)，這表明本研究滿足平行趨勢(shì)假設(shè)的前提。不僅如此，表1至表3清晰地反映出，在改革后第一年即2012年，實(shí)驗(yàn)組原本低于對(duì)照組的財(cái)政狀況三項(xiàng)指標(biāo)全部追平了對(duì)照組，并在之后年份實(shí)現(xiàn)超越，且兩組差距逐漸增大。我們推測(cè)，這種趨勢(shì)變動(dòng)的差異性和2012年重合點(diǎn)的出現(xiàn)極有可能與2011年推行的省內(nèi)單列省直管縣改革有關(guān)。

圖1 實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組人均財(cái)政收入 圖2 實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組人均財(cái)政支出

圖3 實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組財(cái)政缺口 圖4 虛假改革的財(cái)政收入效應(yīng)

圖5 虛假改革的財(cái)政支出效應(yīng) 圖6 虛假改革與財(cái)政缺口

(二) 實(shí)證結(jié)果

表4是基于模型(2)得到的“省內(nèi)單列”改革的財(cái)政效應(yīng)估計(jì)結(jié)果。從表4可以看到，改革使省內(nèi)單列縣的人均財(cái)政收入和人均財(cái)政支出水平分別變動(dòng)0.147和0.164，且均在1%的置信水平上顯著；同時(shí)，人均財(cái)政支出的總體增加幅度要大于人均財(cái)政收入，正如第3列所示，改革變量did與人均財(cái)政缺口顯著正相關(guān)，表明改革擴(kuò)大了人均財(cái)政缺口，一定程度上加重縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。實(shí)證結(jié)果表明，從整體來看，省內(nèi)單列縣改革促進(jìn)財(cái)政收支增長的效應(yīng)明顯，但在短期內(nèi)財(cái)政支出效應(yīng)大于財(cái)政收入效應(yīng)，從而擴(kuò)大了改革縣的財(cái)政缺口。

表4 改革的財(cái)政效應(yīng)

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%的置信水平上顯著，括號(hào)內(nèi)為聚集在縣級(jí)水平上的穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤.

(三)動(dòng)態(tài)DID檢驗(yàn)

為進(jìn)一步分析“省內(nèi)單列”改革從2011-2016年隨時(shí)間變化的動(dòng)態(tài)效應(yīng)，本文將改革虛擬變量分解為改革后6個(gè)年份，實(shí)行“省內(nèi)單列”改革的縣位于201k年則取1，否則取0。回歸模型如下：

(3)

計(jì)量結(jié)果如表5所示，“did2011”到“did2016”分別表示改革在2011至2016年各年度對(duì)省內(nèi)單列縣財(cái)政狀況的影響?？梢钥吹剑还苁侨司?cái)政收支還是人均財(cái)政缺口，改革的財(cái)政效應(yīng)有著不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)，且結(jié)果相當(dāng)穩(wěn)健。這一方面表明省內(nèi)單列省直管縣改革的財(cái)政效應(yīng)持續(xù)存在，且隨著改革深化推進(jìn)而不斷增強(qiáng)；另一方面進(jìn)一步驗(yàn)證了在這種省直管縣模式下，短期內(nèi)擴(kuò)大財(cái)政缺口的趨勢(shì)是穩(wěn)健的。

(四) 穩(wěn)健性檢驗(yàn)：安慰劑測(cè)試

實(shí)證檢驗(yàn)前平行趨勢(shì)假設(shè)檢驗(yàn)已經(jīng)很好地排除了雙重差分方法計(jì)量過程中的內(nèi)生性問題。為了排除潛在遺漏變量所造成的內(nèi)生性和改革偶然效應(yīng)問題，參考Li等人(2016)[9]和陳思霞等人(2017)[13]的做法，用安慰劑測(cè)試進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。我們以反事實(shí)檢驗(yàn)的思路進(jìn)行安慰劑測(cè)試。具體講，在全樣本108個(gè)縣市中，隨機(jī)抽取10個(gè)縣市作為改革實(shí)驗(yàn)組，其余縣市作為對(duì)照組，通過虛構(gòu)偽改革樣本進(jìn)行估計(jì)從而得到虛假改革效應(yīng)。如果沒有遺漏重要變量以造成實(shí)質(zhì)性干擾，那么虛假改革效應(yīng)系數(shù)應(yīng)接近于0。這樣的隨機(jī)抽樣和虛假回歸重復(fù)300次。圖4至圖6呈現(xiàn)了300次回歸后虛假改革效應(yīng)估計(jì)系數(shù)分布圖，可看到估計(jì)系數(shù)分布顯著集中于0附近，表明虛假改革效應(yīng)接近于0，即虛構(gòu)的“省內(nèi)單列”改革對(duì)財(cái)政解困沒有顯著影響，反證了本文結(jié)論的可信性；同時(shí)可看到之前基準(zhǔn)回歸的估計(jì)系數(shù)落在小概率區(qū)間，表明改革的財(cái)政解困作用不是一種偶然效應(yīng)，說明本文結(jié)論是穩(wěn)健的。

表5 改革的動(dòng)態(tài)效應(yīng)

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%的置信水平上顯著，括號(hào)內(nèi)為聚集在縣級(jí)水平上的穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤，控制變量和雙向固定效應(yīng)限于篇幅沒有匯報(bào).

五、結(jié)論及建議

本文基于河南省108個(gè)縣2007-2016年的面板數(shù)據(jù)，利用雙重差分方法，從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)角度對(duì)“省內(nèi)單列”省直管縣改革新模式的財(cái)政效應(yīng)進(jìn)行了實(shí)證分析，研究結(jié)果表明，改革從整體上提高了試點(diǎn)縣的人均財(cái)政收支水平，但短期內(nèi)擴(kuò)大了財(cái)政缺口，增加了試點(diǎn)縣財(cái)政負(fù)擔(dān)；從動(dòng)態(tài)角度來看，改革的這種財(cái)政效應(yīng)漸趨增強(qiáng)，人均財(cái)政收支和財(cái)政缺口增加的趨勢(shì)日漸明顯。

基于此，本文認(rèn)為優(yōu)化“省內(nèi)單列”模式省直管縣改革，一方面要完善省級(jí)政府對(duì)省內(nèi)單列縣的監(jiān)督約束機(jī)制。省內(nèi)單列后，單列縣權(quán)限猛增，如果省級(jí)政府不能對(duì)單列縣權(quán)力使用進(jìn)行有效監(jiān)管，單列縣在財(cái)政支出行為上的擴(kuò)張性將進(jìn)一步強(qiáng)化，在自身財(cái)政收入增長不能滿足支出剛性需求時(shí)，難免通過土地出讓、舉措債務(wù)等手段進(jìn)行融資，在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)作為主要攻堅(jiān)戰(zhàn)的背景下，容易增加改革風(fēng)險(xiǎn)；與此同時(shí)，省內(nèi)單列后，單列縣直接對(duì)接省級(jí)部門，省級(jí)部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)成本和難度相應(yīng)增加，需要完善監(jiān)管機(jī)制以適應(yīng)新的監(jiān)管需要。建議通過推動(dòng)縣級(jí)政府簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的自我改革，構(gòu)建上級(jí)督查、自身糾察、群眾監(jiān)督的多層次制度體系以約束規(guī)范其財(cái)政行為，使單列縣財(cái)政活動(dòng)保持在合理運(yùn)行區(qū)間。另一方面要健全省內(nèi)單列縣與地市的合作機(jī)制。省內(nèi)單列模式的省直管縣改革打破了原有的市縣體制框架，從根本上對(duì)地方政府間的利益關(guān)系做了調(diào)整和分配，觸動(dòng)了市的利益。省內(nèi)單列后，雖然單列縣與所屬地市在隸屬關(guān)系上脫鉤，但由于雙方歷史文化等方面又緊密聯(lián)系，如果不能處理協(xié)調(diào)好兩者關(guān)系，雙方競(jìng)爭(zhēng)加劇將導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、效率損失等問題。建議由省級(jí)部門牽頭成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在公共服務(wù)供給，產(chǎn)業(yè)布局升級(jí)，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)方面對(duì)縣與市在資源共享、成本分擔(dān)、利益分配等方面加強(qiáng)溝通配合，做出有效機(jī)制安排，從而實(shí)現(xiàn)省內(nèi)單列縣與所在地市的合作共贏，釋放出最大化的改革效益。

[注 釋]

① 本文中所提到的縣包含縣級(jí)市，所提到的市指的是地級(jí)市.