我國技術(shù)轉(zhuǎn)移制度和政策深層次變革路徑探究

邵翔

[摘 要]文章從分析科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)轉(zhuǎn)移的過程入手，提出了對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)移規(guī)律的三點(diǎn)認(rèn)識(shí)，即多元行為主題跨界融合、技術(shù)在市場應(yīng)用中的不確定性、科學(xué)向技術(shù)轉(zhuǎn)化過程中的強(qiáng)個(gè)性化特征等，并簡要敘述了美國技術(shù)轉(zhuǎn)移的有效實(shí)踐對(duì)我國的啟示。在對(duì)國內(nèi)若干高校、科研機(jī)構(gòu)和專家深度走訪調(diào)研的基礎(chǔ)上，文章重點(diǎn)分析了我國當(dāng)前在技術(shù)轉(zhuǎn)移，尤其是科研人員分享創(chuàng)新收益中所面臨的三個(gè)方面的問題，其中深層次的是國有資產(chǎn)管理這一根源性問題，并分析了由此所帶來的管理過程中的問題和政策等層面的相關(guān)問題;其中在政策制定和執(zhí)行層面缺乏對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)移的某些規(guī)律性認(rèn)識(shí)，直接導(dǎo)致雖然密集出臺(tái)了若干政策，但成效有限。據(jù)此，文章提出了我國技術(shù)轉(zhuǎn)移制度變革的主要思路在于清晰認(rèn)識(shí)公共品和專屬品各自屬性及其投入產(chǎn)出模式的基礎(chǔ)上，在國有資產(chǎn)管理方面開展深度的、本質(zhì)性變革，并加大對(duì)政策實(shí)施的指導(dǎo)，管理層面進(jìn)一步解放思想、改進(jìn)管理人員傳統(tǒng)思維，營造有利于創(chuàng)新的環(huán)境。

[關(guān)鍵詞]技術(shù)轉(zhuǎn)移;科技管理;創(chuàng)新政策

[中圖分類號(hào)]G322

1 對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)移發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)

在全球范圍內(nèi)，科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力均屬于難題，因?yàn)樯婕安煌愋偷男袨橹黧w，活動(dòng)鏈條長等，主要體現(xiàn)在以下方面。

第一，多元主體之間的行為和目標(biāo)差異性較強(qiáng)?？蒲谐晒麖拇髮W(xué)/研究機(jī)構(gòu)到企業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，參與主體是多元化的，且行為目標(biāo)和運(yùn)行機(jī)制有很大的差異。一般前期的基礎(chǔ)研究、共性技術(shù)研究階段主要由大學(xué)和科研院所為主參與，在商品開發(fā)、工藝開發(fā)階段，以企業(yè)為主來參與。正是由于兩類主體的行為目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制之間存在的巨大差異，如果沒有對(duì)不同主體在新時(shí)期歷史使命變化的新認(rèn)識(shí)，沒有權(quán)責(zé)利關(guān)系清晰的事前契約約定，則難免發(fā)生各種糾紛。

第二，科學(xué)研究所形成的公共品與技術(shù)轉(zhuǎn)化所形成的專屬品之間的界限越來越模糊?？萍汲晒男纬珊娃D(zhuǎn)化分為科學(xué)研究和技術(shù)轉(zhuǎn)化兩個(gè)階段，階段劃分出現(xiàn)模糊;科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)分別作為科學(xué)研究和技術(shù)轉(zhuǎn)化的主體，也出現(xiàn)了相互合作和介入的態(tài)勢(shì)?？茖W(xué)研究是開展知識(shí)創(chuàng)新，完成政府項(xiàng)目資助項(xiàng)目、發(fā)表論文等，形成公共產(chǎn)品，屬于公知領(lǐng)域。尤其是基礎(chǔ)研究被看作一種純粹的公共物品，應(yīng)該大部分通過法律規(guī)定由政府資助。[1]技術(shù)轉(zhuǎn)化是開展技術(shù)創(chuàng)新，投入研發(fā)，申請(qǐng)專利，形成專屬產(chǎn)品，屬于私產(chǎn)領(lǐng)域。在基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究階段，研究成果若是有若干企業(yè)共同參與研究的，則一般具有共性技術(shù)的性質(zhì);而若只有一個(gè)企業(yè)參與研究，則共同研究合同中一般會(huì)有“獨(dú)家開發(fā)研究成果”的條款，那么該成果就會(huì)具有專有技術(shù)的性質(zhì)。因此，由于多元主體參與了該階段的研發(fā)過程，導(dǎo)致科學(xué)研究所形成的公共品與技術(shù)轉(zhuǎn)化所形成的專屬品之間的界限越來越模糊。在契約經(jīng)濟(jì)尚不成熟的經(jīng)濟(jì)體中，這種界限模糊就必然導(dǎo)致商品化階段知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬不清的問題。

第三，技術(shù)在市場應(yīng)用中的不確定性難題和強(qiáng)個(gè)性化特征。技術(shù)創(chuàng)新的非常規(guī)性導(dǎo)致技術(shù)評(píng)估和定價(jià)的難題。技術(shù)創(chuàng)新會(huì)引起價(jià)值鏈活動(dòng)的改變，并且影響企業(yè)后續(xù)的資源配置與整合的調(diào)整，屬非常規(guī)行為，技術(shù)創(chuàng)新所獲得的成果也有許多無法預(yù)估的技術(shù)性的或市場性的不確定性。技術(shù)轉(zhuǎn)移活動(dòng)取決于知識(shí)的性質(zhì)、組織環(huán)境以及直接從事技術(shù)轉(zhuǎn)移活動(dòng)的人。這種個(gè)性化特征均造成了相關(guān)機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一的物理化標(biāo)準(zhǔn)管理技術(shù)轉(zhuǎn)移的困難。

第四，美國技術(shù)轉(zhuǎn)移的實(shí)踐始終走在全球的前列。從1980年12月美國國會(huì)通過了《專利和商標(biāo)法修正案》，即拜杜法案（Bayh Dole Act）開始，美國持續(xù)對(duì)激勵(lì)技術(shù)轉(zhuǎn)移的相關(guān)法律進(jìn)行修訂、完善。拜杜法案出臺(tái)的目的就是要改善和促進(jìn)由聯(lián)邦政府資助下研究取得的發(fā)明的應(yīng)用?！栋荻欧ò浮返幕灸康暮妥谥荚谟诖龠M(jìn)政府資助項(xiàng)目產(chǎn)生的科技成果商業(yè)化，因此其允許項(xiàng)目承擔(dān)者取得政府資助發(fā)明的專利權(quán)，通過這種產(chǎn)權(quán)制度的改革激勵(lì)大學(xué)、非營利性機(jī)構(gòu)和中小企業(yè)等積極進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)移和商業(yè)化。[2]允許大學(xué)、中小企業(yè)和非營利性機(jī)構(gòu)對(duì)通過政府資助所得到的研發(fā)成果擁有所有權(quán)（以專利方式存在），并可以以排他（專有）或者非排他（非專有）方式授權(quán)第三方使用，以取得技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入;被授權(quán)的第三方應(yīng)是美國國內(nèi)制造業(yè)和中小企業(yè)，即被轉(zhuǎn)讓的技術(shù)成果必須在美國境內(nèi)生產(chǎn)制造;聯(lián)邦政府保留對(duì)所轉(zhuǎn)讓成果的非獨(dú)占的無償使用權(quán)和一定條件下（如為了公眾利益）的強(qiáng)制國有化權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為政府資助所產(chǎn)生的發(fā)明創(chuàng)造應(yīng)當(dāng)被賦予相應(yīng)的公益性義務(wù)。 [3]

拜杜法案以法律形式確定了如何將政府投資形成的具有公共品屬性的研究成果轉(zhuǎn)換為上述機(jī)構(gòu)所擁有的專有權(quán)品，從此，同一技術(shù)成果擁有了與轉(zhuǎn)換之前不同的所有權(quán)性質(zhì)以及與之相關(guān)的不同的擴(kuò)散應(yīng)用機(jī)制。公共品對(duì)應(yīng)的是公眾可以免費(fèi)享用的非排他無償擴(kuò)散機(jī)制，專有權(quán)品對(duì)應(yīng)的是可以排他的有償擴(kuò)散機(jī)制。這也把原本不具排他性質(zhì)的公眾皆可使用的公共產(chǎn)品通過法律授權(quán)轉(zhuǎn)化為研究者擁有所有權(quán)的“私產(chǎn)”，從而調(diào)動(dòng)了被授權(quán)單位轉(zhuǎn)化和運(yùn)用該成果的積極性，同時(shí)聯(lián)邦政府只保留了對(duì)該成果的優(yōu)先使用權(quán)，而放棄了包括處置權(quán)和收益權(quán)在內(nèi)的其他權(quán)益。

2 我國技術(shù)轉(zhuǎn)移過程中的核心難點(diǎn)問題

2.1 國有資產(chǎn)管理是根源性問題

第一，國家現(xiàn)有的科技管理體制混淆了公共品與專屬品各自的投入產(chǎn)出模式（涉及國家安全、國防機(jī)密的項(xiàng)目除外）。從理論上講，公共產(chǎn)品的使用不應(yīng)具有排他性。它的收益，是通過公眾對(duì)科學(xué)知識(shí)認(rèn)知水平的提高和對(duì)該知識(shí)的再開發(fā)與應(yīng)用，從而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的社會(huì)稅收增長、就業(yè)擴(kuò)大，進(jìn)而創(chuàng)造更大的社會(huì)價(jià)值等。即公共品的投入產(chǎn)出模式通俗講是“收支兩條線”，投入主體不追求公共財(cái)政的投入產(chǎn)生直接相對(duì)應(yīng)的收益。目前國家科技管理體制對(duì)科研的投入產(chǎn)出模式混淆了公共品和專屬品的投入產(chǎn)出模式。這種混淆表現(xiàn)在，除了基礎(chǔ)研究之外，將所有由公共財(cái)政支持的其他研究成果都定性為具有排他性質(zhì)的“國有資產(chǎn)”，即專屬于國有機(jī)構(gòu)的技術(shù)資產(chǎn)。盡管從形式上國有機(jī)構(gòu)可以是不同的法人主體，如高校、科研機(jī)構(gòu)等，但從產(chǎn)權(quán)屬性看均屬國有性質(zhì)，其行為均由國有資產(chǎn)管理規(guī)則所規(guī)范。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)“需要對(duì)無形資產(chǎn)的使用狀況和效益進(jìn)行評(píng)價(jià)”。[4]特別是國資委在對(duì)科研人員的股權(quán)激勵(lì)方面“左右為難”。一方面政策有了規(guī)定;另一方面又面臨變相使國有資產(chǎn)流失的詬病。在科研人員的獎(jiǎng)勵(lì)政策中，雖然財(cái)政部、科技部等部門政策的股權(quán)激勵(lì)措施對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)移行為產(chǎn)生正向效能，但是，由于國資委對(duì)股權(quán)激勵(lì)的審批是在“謹(jǐn)慎中”推進(jìn)，導(dǎo)致激勵(lì)措施效能減弱。[5]我國在學(xué)習(xí)借鑒《拜杜法案》時(shí)，卻忽略了我國絕大多數(shù)科研項(xiàng)目承擔(dān)單位具有統(tǒng)一的國有機(jī)構(gòu)屬性，及其所遵循的現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制所造成的制度障礙。

第二，即使在有限領(lǐng)域?qū)嵤﹪匈Y產(chǎn)管理中，也不能無視有形資產(chǎn)和技術(shù)資產(chǎn)之間在創(chuàng)造價(jià)值過程中所具有的不同客觀規(guī)律。技術(shù)性無形資產(chǎn)是有條件的資產(chǎn)，其轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化過程中能否實(shí)現(xiàn)商業(yè)價(jià)值具有無法回避的不確定性。對(duì)一般情況而言，由于技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、小試中試產(chǎn)業(yè)化的過程是個(gè)多學(xué)科、多領(lǐng)域、多要素實(shí)現(xiàn)再整合的復(fù)雜過程，因此需要有更大規(guī)模資金和人力的投入。而我國現(xiàn)行的國有技術(shù)資產(chǎn)的定價(jià)、確權(quán)、流轉(zhuǎn)、收益、處置等方面的管理制度遵循的均是有形資產(chǎn)管理的保值增值、杜絕風(fēng)險(xiǎn)的要求，這與技術(shù)性資產(chǎn)的不確定性本質(zhì)特點(diǎn)嚴(yán)重相悖，并由此造成了技術(shù)轉(zhuǎn)移的各種制度性難題，制約了技術(shù)創(chuàng)造價(jià)值的進(jìn)程。

我國現(xiàn)行技術(shù)資產(chǎn)定價(jià)方法，是為資產(chǎn)定價(jià)而非為權(quán)益定價(jià)。從技術(shù)創(chuàng)造價(jià)值的不確定性來看，投資于某項(xiàng)技術(shù)，實(shí)質(zhì)上是投資于使用該技術(shù)的權(quán)利，而不是投資于具有很高的確定性的資產(chǎn)?！吨腥A人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》（2015年修訂）規(guī)定了給技術(shù)定價(jià)的方式：協(xié)議定價(jià)、通過在技術(shù)交易市場掛牌交易、拍賣等方式確定價(jià)格，仍是把技術(shù)作為一種資產(chǎn)而非一種權(quán)益來定價(jià)，因此它們很難適應(yīng)技術(shù)成果在創(chuàng)造商業(yè)價(jià)值的過程中的不確定性這一客觀規(guī)律。

第三，國有資產(chǎn)管理權(quán)及其管理規(guī)定直接導(dǎo)致各項(xiàng)改革舉措難有成效。我國公共財(cái)政投入的科研技術(shù)成果被過早當(dāng)作國有專屬品對(duì)待，并用現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理制度實(shí)施管理的做法，直接導(dǎo)致我國學(xué)習(xí)拜杜法案難有成效。即在我國各國有研究機(jī)構(gòu)對(duì)技術(shù)成果的“專有權(quán)”之上，還有一個(gè)控制其使用的“國有資產(chǎn)管理權(quán)”，它控制著國有技術(shù)資產(chǎn)經(jīng)營的各個(gè)環(huán)節(jié)和結(jié)果，且現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理原則在實(shí)質(zhì)上違背了技術(shù)轉(zhuǎn)移的基本規(guī)律。

根據(jù)我國《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的規(guī)定，高校和科研院所承擔(dān)政府資助的科研項(xiàng)目后，應(yīng)獲得科技成果所有權(quán)。但由于我國絕大多數(shù)高校和科研院所屬于國有事業(yè)單位，這類無形資產(chǎn)自然也屬于國有資產(chǎn)。因此，事實(shí)上高校和科研院所只具有對(duì)所屬資產(chǎn)的受托管理權(quán)，國有資產(chǎn)的真正所有人的各項(xiàng)權(quán)益是由各級(jí)政府的財(cái)政部門具體承擔(dān)。盡管《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》（2015年修訂）規(guī)定將科研成果的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)下放，但并未從根本上改變其國有資產(chǎn)的性質(zhì)，也就不可能免去實(shí)施者所承擔(dān)的“防止國有資產(chǎn)流失”的法律責(zé)任。再加上現(xiàn)實(shí)國有資產(chǎn)管理中的有關(guān)保值增值終身追責(zé)的規(guī)定，以及“褚健困境”的警示，科研成果的國有資產(chǎn)性質(zhì)實(shí)際上已成為高懸于高校和科研院所資產(chǎn)管理的達(dá)摩克利斯之劍，實(shí)際對(duì)科研創(chuàng)新的激勵(lì)作用有限。

2.2 國有高校和科研機(jī)構(gòu)在技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化管理中的問題

當(dāng)前，各級(jí)政府均制定了促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移的法規(guī)和政策，但在實(shí)施過程中，仍存在許多管理制度不合理的問題。

第一，大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)大多屬于事業(yè)單位，其科研成果歸屬國有資產(chǎn)管理，須承擔(dān)保值增值的責(zé)任，收益與風(fēng)險(xiǎn)不匹配。大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人在對(duì)國家投入研發(fā)經(jīng)費(fèi)所產(chǎn)生的科技成果進(jìn)行處置時(shí)，須承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，相關(guān)人員一旦存在國有資產(chǎn)流失將被終身追責(zé)，風(fēng)險(xiǎn)較大，因此推進(jìn)成果轉(zhuǎn)化的積極性不高。雖然在2016年2月17日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上做出了相關(guān)免責(zé)決定，但該決定尚不具有法律或國務(wù)院規(guī)章性質(zhì)，在現(xiàn)實(shí)司法過程中難以發(fā)揮作用。

第二，大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)轉(zhuǎn)移過程所需環(huán)節(jié)復(fù)雜、程序煩瑣，且所需周期較長。大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)實(shí)施科技成果過程中，所面臨的產(chǎn)權(quán)界定、評(píng)估作價(jià)、收益分配、股權(quán)退出、企業(yè)上市等環(huán)節(jié)較為復(fù)雜，所需周期較長。

2.3 重要的政策出臺(tái)后缺乏實(shí)施細(xì)則，或?qū)嵤┘?xì)則出臺(tái)嚴(yán)重滯后

重要的政策出臺(tái)后缺乏實(shí)施細(xì)則，或?qū)嵤┘?xì)則出臺(tái)嚴(yán)重滯后，造成高校和科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)轉(zhuǎn)移活動(dòng)受到影響。

如2014年9月，財(cái)政部、科技部、國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局發(fā)布了《關(guān)于開展深化中央級(jí)事業(yè)單位科技成果使用、處置和收益管理改革試點(diǎn)的通知》，試點(diǎn)期截至2015年年底。據(jù)了解，其中涉及國有資產(chǎn)管理的問題，教育部2015年3月形成工作方案。文件下發(fā)后每個(gè)高校需要建自己的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系和流程，又要進(jìn)行學(xué)校內(nèi)部的審批權(quán)限調(diào)整等，等準(zhǔn)備工作完成就到了7月高校放暑假。直至10月，方案才正式確定實(shí)施，實(shí)際示范時(shí)間只有3個(gè)月，周期短、效果難以保證。

如2015年8月，《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》（2015年修訂）出臺(tái)，截至2016年2月，《實(shí)施〈中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法〉若干規(guī)定》正式下發(fā)，2016年4月，國務(wù)院又印發(fā)了《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動(dòng)方案》。2016年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》，對(duì)實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策作出全面安排。一系列政策文件的密集出臺(tái)，給實(shí)際執(zhí)行管理單位和科研人員也帶來了一系列困惑，包括政策實(shí)施的“紅線”在哪里？如果發(fā)生國有資產(chǎn)流失，相應(yīng)的管理層、法人將承擔(dān)哪些責(zé)任？

再如，部分省市政府出臺(tái)相應(yīng)的改革舉措或政策，避重就輕，未能與國家和本地區(qū)相關(guān)情況結(jié)合，靈活性不足。如北京市相關(guān)部門分別在2014年1月和7月下發(fā)了《加快推進(jìn)高等學(xué)?？萍汲晒D(zhuǎn)化和科技協(xié)同創(chuàng)新若干意見（試行）》（簡稱“京校十條”）和《加快推進(jìn)科研機(jī)構(gòu)科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的若干意見（試行）》（簡稱“京科九條”），并陸續(xù)出臺(tái)了14個(gè)配套實(shí)施細(xì)則，以及2012年武漢市政府印發(fā)《促進(jìn)東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化體制機(jī)制創(chuàng)新若干意見》（簡稱武漢“黃金十條”）等，據(jù)初步調(diào)研，因?yàn)樯形磸母旧嫌|及技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化深層次的權(quán)屬以及管理問題，缺乏體系機(jī)制的靈活性，且文件大多是指導(dǎo)性的，在執(zhí)行層面和管理實(shí)施方面受到限制，推行的成效也有限。

3 我國技術(shù)轉(zhuǎn)移制度變革的主要思路

我國技術(shù)轉(zhuǎn)移制度發(fā)展的主要思路是必須在清晰認(rèn)識(shí)公共品和專屬品各自屬性及其投入產(chǎn)出模式的基礎(chǔ)上，在國有資產(chǎn)管理方面開展深度的本質(zhì)性變革。