從“政權(quán)建設(shè)”到“社會(huì)建設(shè)”：新中國(guó)70年城市基層社會(huì)的形塑與變遷*

□ 郎曉波

內(nèi)容提要 城市基層社會(huì)是1949年新中國(guó)成立以后國(guó)家行政權(quán)力深入市民日常生活形塑而成的獨(dú)特空間，在不同歷史時(shí)期表現(xiàn)出不同的形態(tài)，從“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”到“國(guó)家社會(huì)建設(shè)”構(gòu)成了其邏輯主線，具體包括國(guó)家職能范圍從“全域覆蓋”向“有限管理”轉(zhuǎn)變、國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)方式從“縱向吸納”向“橫向建構(gòu)”轉(zhuǎn)變、基層社會(huì)組織形態(tài)從“高度合一”向“主體多元”轉(zhuǎn)變?nèi)齻€(gè)層面。該結(jié)論對(duì)以往將城市基層社會(huì)的形成歸因于中國(guó)權(quán)威政體縱向建構(gòu)整體性社會(huì)的慣常認(rèn)知做出修正，也為下一階段推進(jìn)中國(guó)城市基層社會(huì)的治理改革提供啟示。

一、引言

城市基層社會(huì)，學(xué)界將其界定為歸于基層政權(quán)管轄之下的居民委員會(huì)/社區(qū)，國(guó)家將其視為基層政權(quán)轄下的居民區(qū)群眾及其生活生產(chǎn)。①與西方世界中“社區(qū)”作為自發(fā)生活共同體不同，中國(guó)的社區(qū)首先是國(guó)家治理的基本地域單元，其功能和邊界從形成之初就由國(guó)家設(shè)定。國(guó)家通過(guò)對(duì)社區(qū)的內(nèi)部組織形態(tài)——居民委員會(huì)的制度化來(lái)保持持續(xù)在場(chǎng)。城市基層社會(huì)形態(tài)與國(guó)家治理模式緊密相連。國(guó)家治理模式不是任意選擇的，它和一個(gè)國(guó)家或政權(quán)的歷史演變深切相關(guān)，具有明顯的路徑依賴(lài)特征。②國(guó)家治理模式有兩條主線：一是中央與地方的關(guān)系，二是國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。其中，調(diào)整和劃定國(guó)家治理的基礎(chǔ)單元一直是現(xiàn)代國(guó)家的重要策略，因此，城市基層社會(huì)及其治理變遷是國(guó)家權(quán)力和能力的具體體現(xiàn)。

從歷史經(jīng)驗(yàn)看來(lái)，傳統(tǒng)國(guó)家之所以只能發(fā)展出諸如維持“治安”等有限的行政能力，很大原因在于在中央和地方之間缺乏代理人，社會(huì)依靠“公序良俗”的原則進(jìn)行自我運(yùn)行?，F(xiàn)代國(guó)家確立之后，國(guó)家權(quán)力構(gòu)建的當(dāng)務(wù)之急就是從空間或組織的角度自上而下進(jìn)行社會(huì)介入，并將其納入行政權(quán)威覆蓋范圍。正如吉登斯指出，現(xiàn)代國(guó)家超越傳統(tǒng)國(guó)家的重要原因在于現(xiàn)代國(guó)家具備了新的治理?xiàng)l件，其中包括國(guó)家行政監(jiān)控技術(shù)所發(fā)生的根本變化。③因成熟的官僚制度，韋伯將清末以前中國(guó)的國(guó)家形態(tài)概括為“世襲官僚制帝國(guó)”，但類(lèi)型上仍舊屬于傳統(tǒng)國(guó)家。④盡管清末開(kāi)啟的國(guó)家現(xiàn)代化征程試圖實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與基層社會(huì)的結(jié)合，但始終未果。⑤1949年新中國(guó)成立以后，社會(huì)主義現(xiàn)代化道路的探索推進(jìn)了現(xiàn)代國(guó)家的改革步伐，成功實(shí)現(xiàn)了國(guó)家介入社會(huì)的目標(biāo)，獲得成功的重要條件在于國(guó)家對(duì)社會(huì)采用“單元分割”式的治理模式。⑥國(guó)家將社會(huì)分割為自成體系的農(nóng)村和城市，并基于一定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)因地制宜設(shè)置基層最小單元。于是，多元復(fù)雜、疊層交錯(cuò)的社會(huì)被劃分成平行、單一的單元，并發(fā)展為“國(guó)家——代理人——基層單元”的縱向國(guó)家治理體系。伴隨行政監(jiān)控技術(shù)的提升及降低社會(huì)治理成本的內(nèi)在要求，國(guó)家不斷對(duì)基層社會(huì)治理單元進(jìn)行調(diào)整。

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界將中國(guó)的國(guó)家基層權(quán)力深入至市民日常生活視為獨(dú)特現(xiàn)象并歸因于中國(guó)的權(quán)威政體，與西方自由主義傳統(tǒng)形成鮮明對(duì)比并由此提煉“國(guó)家與社會(huì)”研究范式的中西差異。但事實(shí)上，類(lèi)似中國(guó)城市基層社會(huì)的治理單元在日本、印度尼西亞、新加坡等東亞及東南亞國(guó)家普遍存在，權(quán)威主義難以單獨(dú)解釋中國(guó)城市基層社會(huì)的起源與變遷。追溯建國(guó)以來(lái)中國(guó)城市基層社會(huì)空間結(jié)構(gòu)、組織形態(tài)和治理制度的變遷過(guò)程，已經(jīng)超越了國(guó)家權(quán)威政體縱向建構(gòu)單一整體性社會(huì)的格局，這個(gè)過(guò)程也包含著城市基層社會(huì)橫向性建構(gòu)生長(zhǎng)空間并與國(guó)家政體交匯互融的趨勢(shì)?；诖耍疚膶⒅袊?guó)城市基層社會(huì)納入新中國(guó)成立以來(lái)的長(zhǎng)時(shí)段譜系，系統(tǒng)回顧和梳理舊形態(tài)消解、新形態(tài)產(chǎn)生以及新舊形態(tài)的更替與銜接過(guò)程，致力實(shí)現(xiàn)兩個(gè)研究目標(biāo)：第一，從歷史延續(xù)性的角度提煉中國(guó)城市基層社會(huì)的變遷邏輯；第二，在新的時(shí)代語(yǔ)境下思考中國(guó)城市基層社會(huì)的治理轉(zhuǎn)型方向。

二、新中國(guó)成立以來(lái)城市基層社會(huì)形態(tài)的演變歷程

就基層社會(huì)治理現(xiàn)代化而言，治理不僅是制度化法治化的問(wèn)題，也是制度變遷問(wèn)題，且后者更具有本源意義。⑦1949年以來(lái)，中國(guó)城市基層社會(huì)的形態(tài)及其功能表現(xiàn)出階段性差異，體現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)和模式的變化，也為研究建國(guó)以來(lái)中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系及其相互牽制邏輯提供線索。本文將建國(guó)以來(lái)中國(guó)城市基層社會(huì)變遷從組織形態(tài)和地位功能變化的角度劃分成以下四個(gè)階段。

（一）1949年到1956年：“街居制”取代“保甲制”確立為城市基層管理制度

1949年以前，國(guó)民政府采用晚清以來(lái)的保甲制作為基層管理制度。城市以戶為單位，十戶為一甲，十甲為一保，五保以上設(shè)立聯(lián)保，聯(lián)保之上設(shè)區(qū)縣，整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)被納入縱向封閉的空間格局。⑧保甲制一方面劃定了城市管理的基本單元，通過(guò)限制流動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)秩序的管控；另一方面編織“保甲為經(jīng)、宗族為緯”的緊密統(tǒng)治網(wǎng)，并將其作為鞏固大地主、大資產(chǎn)階級(jí)既得利益集團(tuán)的基層支柱。新中國(guó)成立初期，尚未完全站穩(wěn)腳跟的新政權(quán)明確界定保甲制是國(guó)民黨反動(dòng)政權(quán)的基層組織，但考慮到基層組織的重要性且直接實(shí)行基層民主有階段性困難，就暫時(shí)保留保甲形式并留用部分保甲人員。為實(shí)現(xiàn)國(guó)家改造的目標(biāo)，第一步應(yīng)盡快建立被統(tǒng)治者的可辨別性。⑨在新政權(quán)具體實(shí)踐中，這一過(guò)程體現(xiàn)為迅速開(kāi)展地毯式的人口普查和登記。1949年10月，新中國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)在杭州上城區(qū)成立。1949年10月至1950年3月，杭州基本完成全市層面的居委會(huì)和居民小組組建工作。1950年初開(kāi)始，上海、天津、北京、福州等城市也紛紛試點(diǎn)開(kāi)設(shè)居委會(huì)布局基層政權(quán)建設(shè)工作。在1949年至1950年的人口登記和緊跟其后的敵友甄別工作中，居委會(huì)作為重要的基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生并徹底取代保甲制。

1952年，中央政務(wù)院頒布了《城市居民委員會(huì)組織暫行辦法（草案）》。1953年1月，內(nèi)務(wù)部成立調(diào)查組分赴全國(guó)各地調(diào)查居委會(huì)運(yùn)行狀況，調(diào)查報(bào)告建議由干部、家庭婦女尤其是職工家屬擔(dān)任居委會(huì)干部、居民小組干部。1953年11月，《中央人民政府內(nèi)務(wù)部關(guān)于城市居民委員會(huì)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的意見(jiàn)（草案）》及《內(nèi)務(wù)部黨組關(guān)于解決居民委員會(huì)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的意見(jiàn)》專(zhuān)門(mén)討論居委會(huì)干部酬勞和工作經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。政府按每千人口每月為單位補(bǔ)助居委會(huì)公雜費(fèi)、干部生活補(bǔ)助費(fèi)，其他費(fèi)用向居民自愿募集以此解決居委會(huì)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。⑩1954年12月，全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《城市居民委員會(huì)組織條例》，確立了居委會(huì)這一城市基層組織形式在全國(guó)范圍內(nèi)的法律形式。該次會(huì)議還通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》，明確街道辦事處作為區(qū)級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的組織性質(zhì)和功能。街道辦事處具有完整的行政組織架構(gòu)，管轄的事務(wù)包括宣傳黨和政府各項(xiàng)法規(guī)、開(kāi)展治安保衛(wèi)、公共事業(yè)、優(yōu)撫救濟(jì)、民事調(diào)解等，涵蓋基層社會(huì)和群眾生活的方方面面。居委會(huì)被界定為“群眾自治組織”，它的成員包括全體屬地居民。居委會(huì)須在街道辦的指導(dǎo)下開(kāi)展活動(dòng)，具有協(xié)助政府派出機(jī)構(gòu)完成上級(jí)政府交辦的部分行政職能的使命?！敖志又啤北ＷC國(guó)家政權(quán)和政府權(quán)威向城市基層社會(huì)延伸。性質(zhì)、功能、人員、經(jīng)費(fèi)等內(nèi)容在法律上加以明確后，街居制正式成為新中國(guó)城市基層社會(huì)運(yùn)行的主體架構(gòu)。街居制運(yùn)用“凈化機(jī)制”肅清國(guó)民黨反動(dòng)派在基層的殘余勢(shì)力純化空間，甄別政治“不潔分子”并有效改造群眾。1956年“三大改造”完成，新政權(quán)借助“街居制”實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力對(duì)城市基層的有效管理，社會(huì)主義制度基本建立。

（二）1957年到1983年：街居制轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢挝恢啤敝獾妮o助性管理制度

隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)改造的完成，城市中絕大多數(shù)的人口按照職業(yè)差異重新被納入單位組織，并形成以黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位為主體的“單位社會(huì)”。于是，城市管理的形式并不僅限于居委會(huì)，而是主要依靠呈鱗片結(jié)構(gòu)的單位組織。以1953年上海為例，由機(jī)關(guān)學(xué)校管轄的居民占總數(shù)的39.2%，參加居委會(huì)活動(dòng)與不參加活動(dòng)但在里弄生活的人分別占32.9%和27.9%，后兩類(lèi)達(dá)到60.8%。?但1957年以后，城市中“工人階級(jí)以外的居民日益減少”，街居制的管理空間急劇縮小。?從1957年到20世紀(jì)80年代中期，街居制是“單位制”之外輔助機(jī)制，甚至是一種補(bǔ)充性和過(guò)渡性的存在?！皢挝恢啤敝匦麓_立了城市基層社會(huì)管理的單元。單位不僅積極組織生產(chǎn)，而且也是員工生活的絕對(duì)中心，為“單位人”提供全方位社會(huì)保障與福利。此外，單位還承擔(dān)城市政治安全和社會(huì)秩序管控的警察職責(zé)。單位兼有政治職能，是一個(gè)職能與設(shè)施完備、能自給自足滿足其成員各方面需要的社會(huì)復(fù)合體。?居委會(huì)在全能的“單位制”面前顯得黯然失色，分配給居委會(huì)的主要是單位以外的零星人口以及由于各種原因無(wú)法參加社會(huì)主義勞動(dòng)的特殊人群或家庭婦女。這種以特殊人群、老人、婦女為主要活動(dòng)人群因而無(wú)不顯示出母性氣質(zhì)的特點(diǎn)一直伴隨居委會(huì)至今。

1978年之前，街道辦事處的名稱(chēng)和職能也經(jīng)歷了數(shù)次變動(dòng)，不確定性進(jìn)一步加劇了其從屬地位。1958年大躍進(jìn)時(shí)期，街道辦事處被更名為“城市人民公社”，居委會(huì)也被要求發(fā)動(dòng)居民參與大煉鋼等產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，當(dāng)然由居委會(huì)組織的生產(chǎn)始終處于邊緣、零星和不連貫的位置?！拔母铩遍_(kāi)始后，中央提出“政治建街”的號(hào)召，里弄空間進(jìn)一步被政治化。街道辦事處在革命邏輯的操縱下被改成“街道革命委員會(huì)”，居委會(huì)也全面異化，鄰里空間變得無(wú)序和失控?！皢挝恢啤焙汀敖志又啤狈蛛x使基層社會(huì)被分割成邊界分明、彼此隔離的“蜂窩狀”，社會(huì)運(yùn)行活力下降。1957年到1983年，國(guó)家通過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的資源配置方式和“單位為主、街居為輔”的基層社會(huì)管理制度實(shí)現(xiàn)政治控制和社會(huì)動(dòng)員。盡管“街居制”處在輔助位置，但是國(guó)家對(duì)社會(huì)組織化高度重視，它仍是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的有機(jī)組成部分。

（三）1984年到2000年：后“單位制”背景下“街居制”向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)型

20世紀(jì)80年代中后期，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革向縱深推進(jìn)。1984年，國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制大幕拉開(kāi)，國(guó)企職工的鐵飯碗被打破，“下崗潮”隨之迭起。“單位制”的基層管理模式受到嚴(yán)重沖擊，下崗職工的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)成為擺在國(guó)家和地方政府面前的難題。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也帶來(lái)私營(yíng)部門(mén)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)的迅速成長(zhǎng)，單位之外的“社會(huì)人”大大增加。市場(chǎng)化和城市化還帶來(lái)了勞動(dòng)力市場(chǎng)轉(zhuǎn)型，一大批“鄉(xiāng)——城”遷移群體進(jìn)入城市打工，他們亦處于城市基層社會(huì)管理體制所能企及的范圍之外。“單位制”僅僅成為部分精英人群組織化的形式，政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等組織之外的原“單位人”成為“社會(huì)人”。單位解體與“單位制”的式微引發(fā)系列社會(huì)問(wèn)題，迫使國(guó)家加快探索替代模式。

社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)是國(guó)家面對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的因應(yīng)之舉。1986年，民政部將“社區(qū)”概念引入城市管理并開(kāi)展中國(guó)社區(qū)建設(shè)，“社區(qū)制”成為后“單位制”時(shí)代合適的替代模式。從人口分布來(lái)看，基于地域的社區(qū)比基于工作場(chǎng)地的單位更適合作為社會(huì)管理基本單元?！吧鐓^(qū)制”直接繼承前一時(shí)期居委會(huì)的組織基礎(chǔ)，即在社區(qū)所屬地域范圍內(nèi)以居委會(huì)作為核心組織延續(xù)自治傳統(tǒng)，同時(shí)加大服務(wù)功能。1989年，社區(qū)服務(wù)的概念被第一次引入法律條文，同年12月全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，將居委會(huì)表述為“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，并明確規(guī)定“居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)?！?1991年，民政部頒發(fā)《關(guān)于聽(tīng)取對(duì)“社區(qū)建設(shè)”思路的意見(jiàn)的通知》，正式提出社區(qū)建設(shè)的概念。1995年，飽受?chē)?guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型打擊的沈陽(yáng)西鐵區(qū)率先將原有的“居民委員會(huì)”調(diào)整為“社區(qū)居民委員會(huì)”，具體做法包括：第一，合并原居委會(huì)所轄范圍設(shè)立地域空間更廣的新社區(qū)；第二，雇傭轄區(qū)內(nèi)下崗職工擔(dān)任新社區(qū)居委會(huì)干部；第三，通過(guò)社區(qū)居委會(huì)為下崗職工提供失業(yè)補(bǔ)貼和再就業(yè)幫助緩解基層政府壓力。鐵西區(qū)原203居民委員會(huì)合并調(diào)整為89個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)。?這一“沈陽(yáng)模式”隨后便被推向全國(guó)。上海也創(chuàng)新社會(huì)管理制度并最終確立了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的總體架構(gòu)。?1999年，民政部在全國(guó)選擇北京市西城區(qū)、杭州市下城區(qū)等26“城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”。2000年，中共中央與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，提出迫切需要建立新的社區(qū)管理模式，從而承接起單位制和政府轉(zhuǎn)移、剝離的服務(wù)職能。《意見(jiàn)》從城市社區(qū)建設(shè)的總體目標(biāo)、基本原則、工作內(nèi)容、工作步驟、組織結(jié)構(gòu)等方面為城市社區(qū)建設(shè)提供了指南，這標(biāo)志著中國(guó)社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)正式開(kāi)始。在這一階段，居委會(huì)先后經(jīng)歷了組織恢復(fù)、功能調(diào)整與制度優(yōu)化的改革，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)與“社區(qū)制”的管理服務(wù)方式進(jìn)行主動(dòng)協(xié)調(diào)。

（四）2001年以來(lái)：從“社會(huì)管理”邁向“社會(huì)治理”時(shí)代的“社區(qū)制”改革

2001年以來(lái)，各級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)更貼近居民的管理和服務(wù)，聘用大量社區(qū)工作者進(jìn)駐社區(qū)成立新型社區(qū)組織架構(gòu)。以該時(shí)期武漢江漢區(qū)為例，政府聘用的社區(qū)工作者有9 種類(lèi)別之多，人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了社區(qū)居委會(huì)成員總數(shù)。?在政府職能社區(qū)化背景下，社區(qū)體制改革跟進(jìn)，理論界把改革成果稱(chēng)為“社區(qū)工作站模式”。?至2009年，北京、寧波、深圳、廣州、杭州等一批城市探索出分設(shè)模式、下屬模式、條屬模式、專(zhuān)干模式及復(fù)合模式等多種社區(qū)工作站的設(shè)置方法。?盡管社區(qū)工作站的叫法不一，但都反映了政府在社區(qū)內(nèi)設(shè)置承接行政事務(wù)和公共服務(wù)的組織安排。?2013年，《民政部財(cái)政部關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的意見(jiàn)》中提出要“加快推進(jìn)社區(qū)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化進(jìn)程”。得益于政府放權(quán)的制度空間及擴(kuò)大購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策扶持，也來(lái)源于社區(qū)滿足居民需求的內(nèi)在動(dòng)力，大量社會(huì)組織發(fā)展壯大并推動(dòng)了社會(huì)服務(wù)主體多元化。截止2017年底，全國(guó)社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量已達(dá)39.3 萬(wàn)個(gè)，其中基層民政部門(mén)登記6.6 萬(wàn)個(gè)，街道和社區(qū)管理32.7 萬(wàn)個(gè)。社區(qū)管理服務(wù)主體從居委會(huì)轉(zhuǎn)向居委會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)社會(huì)組織等并重，服務(wù)方式也從行政主導(dǎo)向社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化轉(zhuǎn)變。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，要加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，標(biāo)志著中國(guó)從“社會(huì)管理”的時(shí)代邁向“社會(huì)治理”時(shí)代。2017年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》印發(fā)實(shí)施，中國(guó)社區(qū)治理進(jìn)入了新的發(fā)展階段。在這一時(shí)期，伴隨基層社會(huì)多樣性、異質(zhì)性和流動(dòng)性，社區(qū)業(yè)主委員會(huì)、議事委員會(huì)、居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等一批帶有民主協(xié)商色彩的社區(qū)自治組織蓬勃興起。主體的多元化削弱了居委會(huì)對(duì)社區(qū)自治的壟斷，并使居委會(huì)自治方式做出變革?；鶎由鐣?huì)中非政治化的要素在社區(qū)聯(lián)結(jié)中發(fā)揮重要作用，為更廣泛的社會(huì)團(tuán)結(jié)提供途徑。同時(shí)，網(wǎng)格化、“微治理”等作為提高基層治理精細(xì)化水平的模式也被廣泛采用。社會(huì)治理理念的引入使社區(qū)不再僅是國(guó)家進(jìn)行社會(huì)管理的場(chǎng)域。多元主體遵循不同的運(yùn)作邏輯在社區(qū)相互交織，共同構(gòu)成了基層社會(huì)運(yùn)行最為紛繁復(fù)雜的一面。

三、新中國(guó)成立以來(lái)城市基層社會(huì)及其治理變遷的邏輯主線

以上追溯了新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)城市基層社會(huì)形態(tài)的演變歷程，它超越了以往權(quán)威主義認(rèn)為基層社會(huì)只是國(guó)家主體縱向建構(gòu)社會(huì)的單一格局。從“國(guó)家與社會(huì)”的分析范式來(lái)看，中國(guó)的改革可以視為是國(guó)家對(duì)“社會(huì)”的“分權(quán)讓利”過(guò)程，或者是國(guó)家對(duì)“社會(huì)”的控制關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和松動(dòng)的過(guò)程。在“街居制”到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的動(dòng)員和整合模式均發(fā)生根本變化，呈現(xiàn)出從“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”到“國(guó)家社會(huì)建設(shè)”的邏輯變遷?！皣?guó)家政權(quán)建設(shè)”是隨著科層化和理性化程度不斷提高，傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)變，國(guó)家政權(quán)對(duì)社會(huì)滲透與管控能力不斷強(qiáng)化的過(guò)程。與之相對(duì)，“國(guó)家社會(huì)建設(shè)”是指在國(guó)家與社會(huì)雙向互動(dòng)中，國(guó)家改變對(duì)社會(huì)的全覆蓋狀態(tài)，社會(huì)得以形成一定自主空間的過(guò)程。1949年以來(lái)城市基層社會(huì)形態(tài)及治理變遷受?chē)?guó)家從“政權(quán)建設(shè)”轉(zhuǎn)向“社會(huì)建設(shè)”的邏輯使然，這一邏輯主線可從國(guó)家職能范圍的轉(zhuǎn)變、國(guó)家社會(huì)互動(dòng)方式的變化、居委會(huì)與社區(qū)的主體形態(tài)差異三個(gè)層面呈現(xiàn)。

（一）國(guó)家的職能范圍從“全域覆蓋”轉(zhuǎn)向“有限管理”

1949年新中國(guó)成立以后，在外部壓力和內(nèi)部隱患并存的情況下，新政權(quán)從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變，亟需建立權(quán)威、積累權(quán)力。國(guó)家政權(quán)建設(shè)要解決的一個(gè)迫切任務(wù)就是提升社會(huì)動(dòng)員和監(jiān)控能力并引領(lǐng)現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展方向。國(guó)家的職能范圍也表現(xiàn)出強(qiáng)勁的“全域覆蓋”特征，即國(guó)家作為一個(gè)整體性的存在樹(shù)立“政黨國(guó)家”的形象，通過(guò)黨的意志、政治運(yùn)動(dòng)和階級(jí)斗爭(zhēng)的方式傳遞國(guó)家意志，深度介入社會(huì)的各個(gè)方面。由此，“街居制”的建立與居委會(huì)的產(chǎn)生是建國(guó)初期國(guó)家為了維護(hù)新政權(quán)穩(wěn)定而探索出的成果，是保甲制廢棄以后為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)的延伸以及對(duì)基層群眾進(jìn)行組織與動(dòng)員而進(jìn)行的組織再造，也是基層政府配合國(guó)家完成各項(xiàng)任務(wù)的制度建構(gòu)。“街居制”將里弄從一個(gè)社會(huì)生活空間轉(zhuǎn)化為國(guó)家在基層社會(huì)的管理單元，實(shí)現(xiàn)政治化并完成基層社會(huì)從屬于國(guó)家的整合任務(wù)。

從1949年到1956年，國(guó)家不斷轉(zhuǎn)變“街居制”的實(shí)現(xiàn)形式。作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處實(shí)質(zhì)是基層行政組織，直接接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，解決新政權(quán)與居民群眾的密切聯(lián)系問(wèn)題，同時(shí)承擔(dān)社會(huì)管理和輸送公共服務(wù)職能。居委會(huì)最初的形態(tài)也是街道為積極配合國(guó)家各種運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展而嘗試建立的工作小組。居委會(huì)從組織架構(gòu)、人員組成、職能任務(wù)與運(yùn)行機(jī)制全面體現(xiàn)建國(guó)初期黨奠定和鞏固基層政權(quán)、整合與動(dòng)員社會(huì)、引領(lǐng)現(xiàn)代化的政治需求。從1957年到1983年間，“單位制”與“街居制”雙軌并行，政府與企業(yè)、國(guó)家與社會(huì)均實(shí)行高度合一。國(guó)家“全域覆蓋”的職能范圍不僅表現(xiàn)在物理空間，也體現(xiàn)在組織場(chǎng)域中。有學(xué)者將國(guó)家權(quán)力分為強(qiáng)制性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力，前者是指作為一種國(guó)家力量不必進(jìn)行討價(jià)還價(jià)便能自行行動(dòng)的權(quán)力，后者指的是作為一級(jí)政府所應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)和管理職能，即國(guó)家事實(shí)上滲透社會(huì)，并在其領(lǐng)域內(nèi)推行政治決策的權(quán)力?；A(chǔ)性權(quán)力作為一個(gè)外在的“結(jié)構(gòu)自變量”影響和制約城市基層社會(huì)的形態(tài)與治理模式，居委會(huì)從產(chǎn)生、整頓、發(fā)展到轉(zhuǎn)型，不斷被國(guó)家力量形塑改造，嵌入國(guó)家“全域覆蓋”的一體化體制。

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)家形象由“政權(quán)國(guó)家”向具體的、層化的方向轉(zhuǎn)變，職能范圍也由“全域覆蓋”轉(zhuǎn)向“有限管理”。改革開(kāi)放加速了“后單位”時(shí)代的到來(lái)，新生社會(huì)力量迫使國(guó)家對(duì)基層治理體系做出適應(yīng)性調(diào)整。1986年國(guó)家將“社區(qū)”引入城市管理調(diào)整居委會(huì)所轄范圍，并通過(guò)調(diào)整和下放街道與居委會(huì)的職能權(quán)限來(lái)彌補(bǔ)“單位制”弱化后國(guó)家對(duì)城市管理能力的下降。這種努力與變革本身就意味著國(guó)家對(duì)“有限管理”新理念的承認(rèn)和運(yùn)用。隨著國(guó)家管理重心的再次下移，“社區(qū)制”進(jìn)入國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，但與之前“街居制”的明顯差異在于，國(guó)家采取了較為柔性或隱蔽的管理方式。這種“有限管理”一方面承認(rèn)社區(qū)社會(huì)屬性的法律地位，另一方面明確并梳理單位和政府轉(zhuǎn)移、剝離的服務(wù)職能，通過(guò)“社區(qū)制”將基層權(quán)力范圍、功能和邊界明確下來(lái)。當(dāng)然，這并不意味著國(guó)家權(quán)力不再介入城市社會(huì)生活，國(guó)家只是主動(dòng)積極地轉(zhuǎn)變了國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的配置方式，同時(shí)在國(guó)家話語(yǔ)體系下借助社區(qū)自生力量將基層納入國(guó)家體制。換而言之，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)入了一個(gè)新的階段，兩者有了制度性的并存空間并逐漸建立新的平衡結(jié)構(gòu)關(guān)系。

（二）國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)方式從“縱向吸納”轉(zhuǎn)向“橫向建構(gòu)”

費(fèi)孝通曾把傳統(tǒng)中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)運(yùn)作結(jié)構(gòu)稱(chēng)為由自上而下的皇權(quán)與自下而上的紳?rùn)?quán)組成的“雙軌政治”?，F(xiàn)代政治摧毀了原有的“中介力量”完成了中央集權(quán)國(guó)家對(duì)社會(huì)的全面控制。新中國(guó)成立以后，中國(guó)真正建立起現(xiàn)代性政治的雛形?，F(xiàn)代國(guó)家要從社會(huì)汲取政治和經(jīng)濟(jì)資源，就必然要將權(quán)力的觸角深入基層，而城市基層社會(huì)的治理也要依靠國(guó)家權(quán)力來(lái)維持基本的社會(huì)秩序與提供必要的公共服務(wù)。在兩者的互動(dòng)中，居委會(huì)實(shí)際上發(fā)揮雙重功能：既要按照國(guó)家意圖完成上級(jí)交辦的任務(wù)，又要組織動(dòng)員基層群眾并維護(hù)成員的共同利益。于是，居委會(huì)干部和積極分子也自然有了雙重身份：既是國(guó)家政權(quán)在基層的代理人，又是自治組織的代言人。為了規(guī)避上述二元結(jié)構(gòu)和二元身份產(chǎn)生沖突進(jìn)而影響新政權(quán)的穩(wěn)定，國(guó)家通過(guò)“街居制”在國(guó)家政權(quán)與基層社會(huì)之間建立連續(xù)的關(guān)聯(lián)，并以立法進(jìn)行授權(quán)完成制度化設(shè)置。20世紀(jì)80年代以前，表面上城市存在著基層政府與基層社會(huì)雙向空間，但由于“街居制”是以黨政一體化為權(quán)力基礎(chǔ)、以“全域覆蓋”為管理邊界，以階級(jí)成分、家庭出身、政治立場(chǎng)、政治表現(xiàn)等飽含國(guó)家意志的要素作為任用標(biāo)準(zhǔn)，因此城市基層社會(huì)實(shí)際上被吸納于國(guó)家行政體制之中。

基層治理單元運(yùn)作機(jī)制在于“行政吸納社會(huì)”，將自治機(jī)制納入行政體制，通過(guò)吸納和整合社會(huì)資源來(lái)推進(jìn)國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)。盡管?chē)?guó)家在1949年居委會(huì)起源之初就明確其自治組織的性質(zhì)，但黨組織和街道辦始終是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的基層權(quán)力主體，主導(dǎo)居委會(huì)的微觀運(yùn)作。“街居制”確立了國(guó)家政權(quán)建設(shè)目標(biāo)的合法性，并強(qiáng)化了該體制的社會(huì)來(lái)源與社會(huì)基礎(chǔ)。這種“縱向吸納”的國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系一直延續(xù)到20世紀(jì)末。甚至到“后單位”時(shí)期，國(guó)家又進(jìn)一步通過(guò)“組織邊界擴(kuò)大化”和“組織去法團(tuán)化”實(shí)現(xiàn)權(quán)威重構(gòu)，國(guó)家依然可以將力量滲透到群眾的日常生活。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著治理理念的引入以及國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，城市基層社會(huì)中不再僅僅是一幅國(guó)家政權(quán)“縱向吸納”的圖景，也逐漸呈現(xiàn)國(guó)家“橫向建構(gòu)社會(huì)”的景觀。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改變了資源的配置方式，將被高度結(jié)構(gòu)化于國(guó)家序列的城市基層社會(huì)形態(tài)打破。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了政治穩(wěn)定，推動(dòng)了社會(huì)多元化發(fā)展，效率與理性成為基層社會(huì)的主導(dǎo)邏輯。2001年以來(lái)，國(guó)家針對(duì)城市基層社會(huì)出現(xiàn)的管理服務(wù)漏洞而進(jìn)行“社區(qū)制”轉(zhuǎn)型，是國(guó)家與社會(huì)合作治理的開(kāi)端。不可否認(rèn)，行政力量在新型的“社區(qū)制”與居委會(huì)自治中依然活躍，但社會(huì)的復(fù)雜性及國(guó)家的有限性都使得國(guó)家或社會(huì)無(wú)法單方面完成治理。尤其對(duì)于國(guó)家而言，必須改變以往權(quán)威政體縱向建構(gòu)社會(huì)的方式。國(guó)家橫向建構(gòu)社會(huì)成為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)的重要演進(jìn)方向。

（三）基層社會(huì)的組織形態(tài)從“高度合一”向“主體多元”轉(zhuǎn)變

綜觀居委會(huì)制度從1949年嘗試到1956年定型，國(guó)家通過(guò)一套健全的基層社會(huì)管理體制實(shí)現(xiàn)了對(duì)全社會(huì)的剛性管控，基層社會(huì)的組織形態(tài)實(shí)質(zhì)是國(guó)家政權(quán)所轄的全能空間。該時(shí)期，政府明確規(guī)定，除了基層政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和掌握下的居委會(huì)，城市基層社會(huì)中不宜再有其他的社會(huì)團(tuán)體，城市基層社會(huì)歸約到居委會(huì)一家之下?；鶎由鐣?huì)的多樣化與復(fù)雜性被建構(gòu)的同質(zhì)化的基本管理單元所覆蓋，國(guó)家將社會(huì)空間成功地改造成行政空間，進(jìn)而通過(guò)消融與化約其他社會(huì)團(tuán)體實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)“高度合一”。居民的日常生活單元、基層自治的組織單元、社會(huì)管理的基本單元融為一體。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)社會(huì)資源占有方式多元化，權(quán)力相對(duì)分散，基層社會(huì)中也涌現(xiàn)出不同的利益群體及各自權(quán)益維護(hù)需求，中國(guó)社會(huì)總體性結(jié)構(gòu)被打破?；鶎由鐣?huì)形態(tài)經(jīng)歷了動(dòng)態(tài)的分化與整合，新生社會(huì)主體壯大并表達(dá)自身權(quán)益。于是，過(guò)去“高度統(tǒng)一”的社會(huì)形態(tài)及其管理機(jī)制與當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化之間形成強(qiáng)烈張力，如若不能將新生力量納入體制，勢(shì)必帶來(lái)沖突與對(duì)立進(jìn)而消解基層權(quán)威。正如亨廷頓所言：“不論一個(gè)社會(huì)的情況多么復(fù)雜，各個(gè)集團(tuán)之間的力量對(duì)比總是處在變化之中，但如果社會(huì)要成為一個(gè)共同體的話，那么每個(gè)集團(tuán)的力量都應(yīng)通過(guò)政治體制而發(fā)揮，政治體制則對(duì)這種力量進(jìn)行調(diào)節(jié)，緩和并重加引導(dǎo)，以便使一種社會(huì)力量的支配地位與其他社會(huì)力量協(xié)同一致”。1986年，中國(guó)“社區(qū)制”改革的起點(diǎn)就是回應(yīng)社會(huì)需求的多層次和多元化，重構(gòu)基層社會(huì)的基本形態(tài)與治理單元?！吧鐓^(qū)制”以空間為基礎(chǔ)，打破多個(gè)治理單元：首先，堅(jiān)持居委會(huì)作為居民自治組織的基本定位，實(shí)行政社分開(kāi)；其次，強(qiáng)化社區(qū)作為日常生活單元的服務(wù)功能，國(guó)家明確提出開(kāi)展社區(qū)服務(wù)工作的任務(wù)并積極探索實(shí)現(xiàn)模式；再者，引入社區(qū)協(xié)商提升基層社會(huì)管理單元的能動(dòng)性。治理單元走向多元并相對(duì)分離，社會(huì)服務(wù)組織的專(zhuān)業(yè)能力、居委會(huì)的自治能力以及利益主體的協(xié)商能力成為基層社會(huì)治理改革的重點(diǎn)。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，一個(gè)包括社區(qū)黨組織系列、社區(qū)居民自治組織系列以及專(zhuān)業(yè)化社區(qū)服務(wù)組織等的多元格局基本形成（見(jiàn)圖1）。

四、對(duì)中國(guó)城市基層社會(huì)治理改革的啟示

新中國(guó)成立70年來(lái)一個(gè)深刻的變化就是社會(huì)多元化發(fā)展，即從體制一體化、基層組織高度同質(zhì)化到組織多樣化、利益多元化的轉(zhuǎn)變。這是伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也是伴隨國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展而來(lái)的歷史大趨勢(shì)。日益多元的社會(huì)與現(xiàn)有權(quán)力制度間的張力仍是未來(lái)中國(guó)面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。一方面，社會(huì)機(jī)制、組織規(guī)模和社會(huì)力量日益提升；另一方面，國(guó)家整合和動(dòng)員社會(huì)的需求依然存在。歷史與實(shí)踐已經(jīng)證明，國(guó)家通過(guò)原有的組織結(jié)構(gòu)將社會(huì)強(qiáng)力束縛在行政制度框架之中難以為繼。當(dāng)難以通過(guò)傳統(tǒng)的管理方式加以有效整合時(shí)，國(guó)家只能依賴(lài)組織創(chuàng)新和治理改革將社會(huì)連貫起來(lái)。近年來(lái)，政府積極引導(dǎo)和參與社會(huì)建設(shè)，力圖在黨政引領(lǐng)的范圍中延展社會(huì)多元化和專(zhuān)業(yè)化發(fā)展的程度，這也與基層社會(huì)治理從“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”邏輯向“國(guó)家社會(huì)建設(shè)”轉(zhuǎn)變邏輯一脈相承?；凇皣?guó)家社會(huì)建設(shè)”的指向邏輯將對(duì)未來(lái)中國(guó)城市基層社會(huì)治理改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響并提供重要啟示。

圖1 社區(qū)內(nèi)多元主體組織架構(gòu)圖

第一，要推動(dòng)行政管理與社區(qū)自治的融合共生。從治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求出發(fā)，社區(qū)仍是下一階段城市基層社會(huì)治理的主要單元，圍繞這個(gè)單元構(gòu)成社會(huì)以日常生活為主軸的綜合性社會(huì)空間。整齊劃一的行政管理要求如何與復(fù)雜精細(xì)的社區(qū)自治面向融合共生是新一輪改革繼續(xù)要回答好的問(wèn)題。融合共生的前提是國(guó)家或政府自上而下通過(guò)制度確權(quán)明確各自的職能范圍，尤其是法定授權(quán)的專(zhuān)業(yè)事項(xiàng)應(yīng)依法執(zhí)行，還應(yīng)深化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等社會(huì)機(jī)制增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性。同時(shí)，基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的扁平化改革也將有助于實(shí)現(xiàn)政社對(duì)接和資源整合，由此街道體制改革和機(jī)構(gòu)優(yōu)化成為創(chuàng)設(shè)高效扁平結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)。當(dāng)然，共生的形成還有賴(lài)于國(guó)家和政府是否有強(qiáng)力或動(dòng)力推進(jìn)跨部門(mén)協(xié)作與行政體制改革，真正為城市基層社會(huì)治理體系現(xiàn)代化提供引擎。

第二，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)育的相生相長(zhǎng)。孫立平教授將實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展所涵蓋的內(nèi)容分為兩類(lèi)：一類(lèi)是“社區(qū)建設(shè)”的內(nèi)容，是指那些可以在較短時(shí)間內(nèi)通過(guò)外在的努力和行動(dòng)打造的內(nèi)容，如社區(qū)生活所需的物質(zhì)設(shè)施、管理機(jī)構(gòu)以及處理社區(qū)事務(wù)的機(jī)制等；另一類(lèi)稱(chēng)之為“社區(qū)發(fā)育”的內(nèi)容，是指那些需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間、以相對(duì)緩慢的速度才能達(dá)到發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)容，如社區(qū)情感、社區(qū)意識(shí)以及人文環(huán)境等。基層社會(huì)的結(jié)構(gòu)變遷對(duì)社區(qū)認(rèn)同感造成的影響一直是備受關(guān)注的焦點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，將社區(qū)形式與其內(nèi)容分離從而使社區(qū)建設(shè)脫離了它應(yīng)有的內(nèi)涵。只有把社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)育有機(jī)結(jié)合才能真正打通政社有序銜接和良性互動(dòng)的通道。只有實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)育，異質(zhì)性的生活共同體才能最終超越“利益聯(lián)盟”走向具有持續(xù)活力的意義共同體，這也正是社會(huì)建設(shè)的歸宿。

第三，要加強(qiáng)治理單元與多元主體的動(dòng)態(tài)匹配。在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，國(guó)家在基層社會(huì)不同領(lǐng)域不斷調(diào)整行為，與之相伴的是社區(qū)不同主體形成與發(fā)展的回應(yīng)?；鶎又卫碚叩淖兓审w現(xiàn)為回應(yīng)需求——建構(gòu)新的治理單元——發(fā)展多元主體的完整過(guò)程。與企業(yè)等生產(chǎn)組織不同，城市基層社會(huì)涉及群體方方面面的訴求，創(chuàng)新的關(guān)鍵在于治理單元和多元主體的動(dòng)態(tài)匹配。社區(qū)服務(wù)、居民自治和社區(qū)協(xié)商是當(dāng)前社區(qū)治理中的三個(gè)重點(diǎn)。過(guò)去將服務(wù)單元與居委會(huì)同一設(shè)置，但居委會(huì)的所轄邊界與社區(qū)服務(wù)需求的邊界并不對(duì)應(yīng)，于是帶來(lái)社區(qū)服務(wù)僵滯的問(wèn)題。居民自治要求將社區(qū)建立在“生活共同體”的本源基礎(chǔ)之上，這也與居委會(huì)管轄的范圍產(chǎn)生矛盾，因此近年來(lái)各地嘗試用“微治理”、“微服務(wù)”調(diào)適社區(qū)自治邊界與自治組織匹配程度。社區(qū)協(xié)商則主要表現(xiàn)為利益主體與基于產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)制度安排而進(jìn)行的博弈過(guò)程，因此利益單元的設(shè)置邊界也要區(qū)別于居委會(huì)的管轄范圍。完善社區(qū)治理體系的重要途徑是實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)供給、社區(qū)公共性的重建與社區(qū)利益單元的再造。

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①⑩?毛丹：《中國(guó)城市基層社會(huì)的型構(gòu)——1949-1954年居委會(huì)檔案研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2018年第5期。

②Charles Tilly.The Formation of National States in Western Europe[M].Princton,N.J.:Princeton University Press,1975.

③[英]安東尼·吉登斯：《民族——國(guó)家與暴力》，胡宗澤、趙立濤譯，北京：三聯(lián)書(shū)店出版社1998年版，第354頁(yè)。

④[德]馬克斯·韋伯：《儒教與道教》，洪天富譯，南京：江蘇人民出版社2003年版，第124頁(yè)。

⑤美]杜贊奇：《文化、權(quán)力與國(guó)家——1900-1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社2003年版，第184頁(yè)。

⑥彭勃：《國(guó)家權(quán)力與城市空間：當(dāng)代中國(guó)城市基層社會(huì)治理變革》，《社會(huì)科學(xué)》2006年第9期。

⑦周慶智：《基層治理——一個(gè)現(xiàn)代性的討論》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2014年第5期。

⑧李偉中：《南京國(guó)民政府的保甲制新探索——20世紀(jì)三四十年代中國(guó)鄉(xiāng)村制度的變遷》，《社會(huì)科學(xué)研究》2002年第4期。

⑨James C.Scott.Seeing Like a State:How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed[M].New Haven:Yale University Press,1998,p.445.

?彭真:《城市應(yīng)建立街道辦事處和居民委員會(huì)》，中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)編：《彭真文選（一九四一——一九九○年）》，人民出版社1991年版，第240～241頁(yè)。

?華偉：《單位制向社區(qū)制的回歸——中國(guó)城市基層管理體制50年》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第1期。

?張國(guó)華、賈明安、黃世山：《科學(xué)發(fā)展整體推進(jìn)全面加強(qiáng)和諧社區(qū)建設(shè)——城市社區(qū)居委會(huì)建設(shè)的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》[EB/OL]，http://mzzt.mca.gov.cn/article/hxsqyth/zxlw/200810/20081000020704.shtml。

?鞍山市鐵西區(qū)志編委會(huì)：《鞍山市鐵西區(qū)志》，鞍山市鐵西區(qū)志編委會(huì)，2009年6月，第35～38頁(yè)。

?“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”是指?“兩級(jí)政府(市、區(qū)縣)”、“三級(jí)管理(市、區(qū)縣和街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn))”、“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)(市、區(qū)縣、街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居或村委會(huì))”，由上海最早提出。

?張大維，陳偉東：《分權(quán)改革與城市地方治理單元的多元化——以武漢市城市治理和社區(qū)建設(shè)為例》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2006年第2期。

?詹成付：《社區(qū)建設(shè)工作進(jìn)展報(bào)告》，中國(guó)社會(huì)出版社2005年版，第491頁(yè)。

?國(guó)家民政部以社區(qū)公共服務(wù)體制作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將我國(guó)社區(qū)管理體制分為以下模式：分設(shè)模式、下屬模式、條屬模式、專(zhuān)干模式及復(fù)合模式。分設(shè)模式是指社區(qū)工作站獨(dú)立于社區(qū)居委會(huì)，以深圳為代表。下屬模式是指社區(qū)工作站隸屬于社區(qū)居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和管理，以北京西城區(qū)為例。條屬模式是指政府職能部門(mén)在社區(qū)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，并和社區(qū)居委會(huì)相互協(xié)助。專(zhuān)干模式是指街道辦事處出錢(qián)聘用社區(qū)專(zhuān)干，并與社區(qū)居委會(huì)成員一起辦公或者在社區(qū)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下從事某一專(zhuān)項(xiàng)工作，以寧波海曙區(qū)為例。復(fù)合模式的典型代表是杭州市，指社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)公共服務(wù)工作站交叉任職、合署辦公、分工負(fù)責(zé)。

?各地對(duì)社區(qū)工作站的提法不一，例如有社區(qū)公共服務(wù)社、社區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)、社區(qū)工作辦公室、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)工作委員會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)工作站等。